II SAB/Rz 152/22

II SAB/Rz 152/22 - Postanowienie WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 58 § 1 pkt 1, § 3, art. 232 § 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Starosty Niżańskiego w sprawie nierozpatrzenia wniosku o wydanie gruntu zajętego pod drogę powiatową - postanawia - 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
Uzasadnienie
W dniu 25 lipca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A.P. na bezczynność Starosty Niżańskiego w sprawie nierozpatrzenia wniosku o wydanie gruntu zajętego pod drogę powiatową.
Z dokumentów zalegających w aktach sprawy wynika, że pismem z 6 sierpnia 2021 r., doprecyzowanym pismem z 18 sierpnia 2021 r., skarżąca zgłosiła w trybie art. 24 a ust. 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 1990 ze zm., dalej "p.g.ik.") uwagę do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo – kartograficznego sporządzonego w toku modernizacji gruntów i budynków wsi K. W uwadze zakwestionowała wykazany projekcie przebieg granicy pomiędzy działką nr [...], będącą własnością skarżącej a działką nr [...], stanowiącą pas drogowy. Wskazała, że z dokumentów które są w jej posiadaniu wynika, że część pasa drogowego zajmuje jej grunt.
Pismem z 27 sierpnia 2021 r. Starosta Niżański, powołując w postawie prawnej pisma art. 24 a ust. 4 – 7 p.g.ik., odrzucił złożoną przez A.P. uwagę do danych ujawnionych w projekcie wyjaśniając, że współrzędne przebiegu granicy odpowiadają danym przedstawionym na szkicu wyznaczenia projektowanych działek oraz współrzędnych punktów granicznych zawartych w operacie technicznym z podziału nieruchomości rolnej nr [...], wprowadzonym do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2021 r. pod nr [...]. Przebieg granicy znajduje zatem odzwierciedlenie w dokumentach i brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do zajęcia działki A.P. pod budowę pasa drogowego (działka nr [...]).
W dniu 15 września 2021 r. A.P. wystąpiła do Starosty Niżańskiego ponownie o wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu gruntu zajętego pod drogę, bowiem linia pasa drogowego drogi zajmującej działkę nr [...] nie obejmuje rowu, który położony jest w całości na działce nr [...] należącej do skarżącej. Z aktu notarialnego i innych dokumentów będących w posiadaniu skarżącej wynika, że obszar, na którym znajduje się rów należy do skarżącej. Takie informacje o stanie prawnym tej nie ruchomości winny znaleźć się w projekcie operatu modernizacji gruntów a życzeniem skarżącej jest, aby zarządca drogi nie rościł sobie praw do tego terenu. Jeśli natomiast jest w błędzie wniosła o przesłanie dokumentacji potwierdzającej prawo do posiadania tego gruntu przez Starostę Niżańskiego. Ponadto palik oraz kamień wyznaczający przebieg granicy został zniszczony w związku z czym zwróciła się o naprawę.
Pismem z 30 września 2021 r. Starosta Niżański wskazał, że w pierwszej kolejności ustalenia wymaga data faktycznego zajęcia części działki nr [...] w odniesieniu do rowu biegnącego wzdłuż drogi powiatowej nr [...] K. – Ł. – K. Taka dokumentacja opracowywana jest na zlecenie Powiatu Niżańskiego i służy jako dowód w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę Podkarpackiego w celu wydania decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego gruntów zajętych pod drogi. Powiat zobowiązał się do opracowania stosownej dokumentacji przewidując, że istnieją przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zgodnie z art. 73 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.
Pismem z 18 października 2021 r. A.P. wystosowała do Starosty Niżańskiego wezwanie do wydania decyzji i zwrotu należącego do niej gruntu zajmowanego od drogę powiatową (działka nr [...]) oraz niezwłoczne naprawienie zniszczeń i umieszczenie nowego słupka granicznego w miejscu wyznaczonym przez geodetę na mapie z projektem podziału nieruchomości rolnej nr [...] z dnia 18 grudnia 2020 r.
W odpowiedzi na pismo A.P. Starosta Niżański w piśmie z 18 listopada 2021 r. wskazał, że brak jest podstaw do wydania decyzji o zwrocie gruntu zajętego pod drogę powiatową Wymagane jest opracowanie stosownej dokumentacji geodezyjno – kartograficznej, na podstawie której na wniosek zarządcy drogi wojewoda stwierdza ewentualne przejście z mocy prawa na jednostkę samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętej pod drogę. Opracowanie takiej dokumentacji zleca się co roku w odniesieniu do niektórych dróg powiatowych wymagających uregulowania ich stanu prawnego. Znaki graniczne zostaną zaś odtworzone w możliwe najkrótszym terminie.
Pismem z 9 maja 2022 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody Podkarpackiego z ponagleniem wobec niewydania przez Starostę Niżańskiego decyzji na jej wniosek z 18 października 2021 r. o wydanie części należącej do niej nieruchomości oznaczonej nr [...].
Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu ponaglenia, pismem z 20 maja 2022 r. nie znalazł podstaw prawnej do stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego postępowania przez Starostę Niżańskiego chyba, że A.P. wskaże termin, którego Starosta nie dochował. Wojewoda, powołując się na treść art. 73 wskazanej wyżej ustawy podał, że Starosta Niżański nie jest organem właściwym do wydania decyzji jakiej domaga się skarżąca. Z kolei Wojewoda Podkarpacki jest właściwy do wydania decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie z mocy prawa nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, w razie zwrócenia się po jej wydanie przez Starostę ze stosownym wnioskiem. Żaden przepis prawa nie obwarowuje jednak tego wniosku terminem.
W uzasadnieniu skargi A.P. wyjaśniła, że wnioskiem opatrzonym datą 6 sierpnia 2021 r. zwróciła się do Starosty Niżańskiego o wydanie gruntu, na którym wybudowano drogę powiatową przebiegającą przez działkę stanowiącą jej własność. Pomimo złożenia ponaglenia do dnia złożenia skargi nie wydano decyzji. W związku z powyższym zwróciła się o rozpatrzenie jej wniosku i wydanie decyzji w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu Niżańskiego wniósł o jej oddalenie w całości i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W wyroku WSA w Warszawie z 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1342/13 stwierdzono, że w przypadku dróg publicznych od dawna istniejących granice zajęcia pod drogę, odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwodniającymi i pasem izolacyjnym. Pojęcie pasa drogowego jest pojęciem szerszym od drogi. Ustawa o drogach publicznych w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r. ustalała, że droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.
Wobec powyższego w pierwszej kolejności należy ustalić, kiedy dokładnie nastąpiło faktyczne zajęcie części przedmiotowej działki nr [...] w odniesieniu do rowu biegnącego wzdłuż drogi powiatowej Nr [...] K.- Ł.- K. poprzez opracowanie stosownej dokumentacji geodezyjno - kartograficznej. Powiat Niżański zlecił opracowanie takiej dokumentacji w roku bieżącym, a więc jest w trakcie gromadzenia dokumentów które będą uprawniać do złożenia stosownego wniosku do Wojewody Podkarpackiego w trybie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Dokumentacja powyższa posłuży jako dowód w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Wojewodę Podkarpackiego w celu wydania deklaratoryjnej decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego gruntów zajętych pod drogi.
Ponadto odnosząc się do uzasadnienia treści skargi w kwestii dotyczącej "..wybudowania drogi powiatowej.." organ poinformował, że jest to błędne stwierdzenie ponieważ droga przy której zlokalizowana jest działka nr [...] na mocy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 5 maja 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii wojewódzkich w województwach: bialskopodlaskim, chełmskim, kaliskim, konińskim, koszalińskim, leszczyńskim, lubelskim, olsztyńskim, opolskim, słupskim, tarnobrzeskim i zamojskim (Dz. U. Nr 24, poz. 117) zaliczona została do kategorii dróg wojewódzkich i otrzymała nr [...]. Oznacza to, że droga ta w dniu 31 grudnia 1998 r. posiadała status drogi publicznej o kategorii wojewódzkiej, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową.
Mając powyższe na względzie zgłoszone żądanie przez skarżącą nie jest rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej przez Starostę Niżańskiego, nie ma też innego organu, któremu należałoby pismo z takim żądaniem przekazać według właściwości. Organ nie pozostaje zatem w bezczynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. W niniejszym stanie faktycznym żądanie "wydania decyzji o wydaniu gruntu zajętego pod drogę powiatową" nie ma żadnej podstawy materialnoprawnej do prowadzenia odrębnej sprawy administracyjnej w tym zakresie. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie: "Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, kiedy z reguły nie dochodzi do załatwienia sprawy, ale z uwagi na podejmowanie czynności procesowych niezmierzających ku temu, a więc najczęściej tzw. czynności pozornych, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy" (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15, LEX nr 2036047). Zgodnie zaś z definicją "bezczynności" zawartą w art. 37 § 1 pkt 1 KPA z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Definicja legalna posługuje się określeniem "załatwienie sprawy", co w ocenie Organu, we właściwym znaczeniu oznacza rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej (w rozumieniu art. 1 kpa) w drodze decyzji albo ugody. Organ w chwili obecnej nie znajduje żadnej podstawy prawnej, aby tak opisane żądanie strony dało się rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, nie może nawet w ogóle wszcząć postępowania administracyjnego w takim zakresie, więc nie pozostaje w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, wówczas podlega ona odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a).
Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Kontrola ta obejmuje w myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postepowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Ponadto stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a., Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Skargę na bezczynność można wnieść zatem tylko w przypadku, gdy przepis prawa nakłada na organ obowiązek wydania decyzji, postanowienia, podjęcia czynności lub wydania aktu w zakresie objętym skargą na bezczynność, a organ temu obowiązkowi uchybił. Dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu konieczne jest zatem w pierwszej kolejności wskazanie przepisu prawa materialnego obligującego organ do podjęcia jednej ze wskazanych wyżej aktywności.
W niniejszej sprawie skarżąca w istocie wniosła o wydanie należącej do niej działki przy okazji składania uwagi do modernizacji ewidencji gruntów, nie zgadzając się z przebiegiem granicy pomiędzy działką nr [...], będącą własnością skarżącej a działką nr [...], stanowiącą pas drogowy. Wskazała, że z dokumentów, które są w jej posiadaniu wynika, że część należącej do niej nieruchomości zajęto dla urządzenia części pasa drogowego (rów). Organ uwagę rozpatrzył odmawiając jej uwzględnienia. Z korespondencji pomiędzy organem a skarżącą wynika, że zamysłem skarżącej było odzyskanie niezgodnie z prawem naruszonej przez Starostę Powiatu Niżańskiego własności nieruchomości, na której fragmencie urządzono część pasa drogowego. Dla realizacji tak określonego żądania przysługuje powództwo windykacyjne, a do jego rozpoznania nie jest właściwy sąd administracyjny, ale sąd powszechny.
Mając na uwadze zatem, że objęta przedmiotem sprawy skarga nie jest objęta kontrolą sądowoadministracyjną Sąd odrzucił ją w pkt I na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. W pkt II decyzji orzeczono o zwrocie wpisu sądowego na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.