II SAB/RZ 149/25

II SAB/Rz 149/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-11-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
zobowiązano do rozpoznania wniosku w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 5 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2025 r. sprawy ze skargi O. w [...] na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] do rozpoznania wniosku strony skarżącej O. w [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytanie o wynagrodzenie zasadnicze kierowników niewykonujących funkcji publicznych zgodnie z zapisem w punkcie [...] Porozumienia z dnia [...] sierpnia 2023 r., za rok 2023 i 2024 (uwzględniając wszystkie zmiany), w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na rzecz strony skarżącej O. w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, O. [...] (dalej: "skarżąca") jako przedmiot zaskarżenia wskazała bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: "Dyrektor" lub "organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 31 grudnia 2024 r. Skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej poprzez przygotowanie i przesłanie imiennego wykazu osób wydających decyzje administracyjne w imieniu Prezydenta Miasta [...], obejmującego:
1. wysokość miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego w 2023 i 2024 r., poprzez podanie każdego miesiąca osobno,
2. wysokość dodatków funkcyjnych i dodatków specjalnych w 2023 i 2024 r., poprzez podanie każdego miesiąca osobno,
3. wysokość nagród z podaniem daty przyznania i ich tytułu.
Ponadto Skarżąca zwróciła się o podanie wynagrodzeń "pozostałych kierowników" za 2023 i 2024 r. argumentując, że na mocy punktu I/13b porozumienia z 31 sierpnia 2023 r., nie wykonują oni funkcji publicznej.
W piśmie z 13 stycznia 2025 r. organ poinformował o braku możliwości udostępnienia informacji w 14-dniowym terminie, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Uznając, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej, pismem z 19 lutego 2025 r. Dyrektor wezwał skarżącą do wykazania, w terminie 7 dni, w jakim zakresie uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W piśmie z 21 lutego 2025 r. skarżąca zakwestionowała zakwalifikowanie wnioskowanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej. Decyzją z [...] lutego 2025 r. nr [...] organ odmówił udostępnienia informacji publicznej. Uwzględniając wniesione odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2025 r. nr [...] uchyliło decyzję Dyrektora i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że decyzja Kolegium została doręczona Dyrektorowi 28 marca 2025 r. Za pismem z 25 kwietnia 2025 r. organ udostępnił w formie tabelarycznej – jak podał – żądane informacje. Pismem z 20 maja 2025 r. skarżąca wniosła o udostępnienie całości wnioskowanej informacji publicznej, poprzez podanie wynagrodzeń zasadniczych kierowników niewykonujących funkcji publicznych. W piśmie z 26 maja 2025 r. Dyrektor podał, że żądanie podania wynagrodzeń zasadniczych kierowników nie stanowi integralnej części wniosku pomimo, że technicznie jest w nim zawarte. W ocenie organu, takie sformułowanie żądania stanowi podstawę do przyjęcia, że nie jest to wniosek w rozumieniu art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.".
Zdaniem skarżącej, organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym u.d.i.p., nie udostępnił wnioskowanej informacji w sposób określony we wniosku, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Wniosek z 31 grudnia 2024 r. został sformułowany jasno i konkretnie. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że część wnioskowanych informacji nie powinna zostać udostępniona, bowiem żądanie ich udostępnienia nie jest wnioskiem w rozumieniu u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalanie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Według art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., gdy stwierdzi, że nie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości działania organu wykonującego administrację publiczną. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia.
Mając na względzie powyższe Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna.
Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również - wbrew stanowisku organu - nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.
W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej, a podmiotowy wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (por. art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p.). Rozpatrując skargę w przedmiocie bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej sąd bada obie ww. kwestie. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane w sprawie, że organ to jest Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).
Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej.
Z akt administracyjnych sprawy, a w szczególności z udzielonej odpowiedzi na skargę odnoście pytania, któremu skarżąca nie nadała kolejnego numeru, organ podał, że w kontekście całego wniosku żądanie to nie stanowi integralnej części wniosku, pomimo że technicznie jest w nim zawarte. Zapis ten z tak podaną podstawą żądania nie stanowi wniosku opartego na art. 10 ust. 1 u.d.i.p., tym samym nie pozwala adresatowi odczytać w sposób niebudzący wątpliwości woli wnioskodawcy w konstruowaniu wniosku.
Przypomnieć jednocześnie należy, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest uproszczone. Ustawa nie przewiduje także jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalne wymogi dotyczące takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16).
Brak wzorca wniosku oraz odformalizowany charakter postępowania o udzielenie informacji publicznej nie może usprawiedliwiać bezczynności organu w udzieleniu informacji wobec braku nadania numeru kolejnemu pytaniu z zakresu informacji publicznej. Czym innym jest nielogiczne i nieprecyzyjne sformułowanie pytania, na co słusznie powołuje się organ, czego nie można porównywać do redakcyjnej strony wniosku i sposobu rozmieszczenia pytań we wniosku.
Z treści wniosku wynika, że skarżąca dodatkowo wniosła o podanie wysokości wynagrodzeń zasadniczych za rok 2023 i 2024 (uwzględniając wszystkie zmiany) pozostałych kierowników, którzy nie wykonują funkcji publicznych zgodnie z zapisem pkt I/13b Porozumienia z dnia 31 sierpnia 2023r. Wniosek o udzielenie informacji publicznej do organu wpłynął 31 grudnia 2024r., a finalnie informacja na pytania opatrzone numerem została udzielona 25 kwietnia 2025r.
W tym miejscu przypomnieć należy, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niespełniających funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza zatem udostępnienie informacji publicznej.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia osoby pełniącej funkcje publiczne. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje swoją funkcję publiczną.
Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11, dostępne w cbosa; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów.
Zgodnie z powołanym wcześniej przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na który to powołuje się organ, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W przypadku, gdy osoba niepełniąca funkcji publicznych nie wyrazi zgody na podanie wysokości wynagrodzenia, to odmowa udzielenia takiej informacji przybiera formę decyzji administracyjne.
Sąd uznał, że organ w zakresie nieudzielenia odpowiedzi na pytania zawarte w pkt I wyroku pozostaje w bezczynności, bowiem nie udzielił żądanej informacji publicznej mimo upływu ustawowego terminu i dlatego Sąd zobowiązał Dyrektora MOPS w [...] do udzielenia informacji w zakresie ww. pytania w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego odpisu wyroku wraz z aktami sprawy.
Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określonego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Przyjmuje się także, że kryterium, które pozwala na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia tego naruszenia (por. wyrok NSA z 12 września 2024 r., sygn. akt I OSK 661/24 dostępny w cbosa).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Wskazania co do dalszego procedowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku.
Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.