II SAB/RZ 147/24

II SAB/Rz 147/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-12-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Maria Mikolik
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
II OSK 673/25 - Wyrok NSA z 2025-09-10
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 105, art. 37 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1-3, art. 36, art. 79 § 1 i 2, art. 35 § 5,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K. K. i R. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie legalności budowy szklarni oraz prawidłowości odprowadzania wód opadowych – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem sprawy jest skarga wniesiona przez K. K. i R. K. (dalej: Skarżące), w dniu 9 października 2024 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [....] (dalej: PINB lub organ I instancji) w sprawie:
- odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz
- legalności budowy szklarni usytuowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].
Skarżące podniosły, że organ I instancji prowadzi postępowanie we wskazanych sprawach od 2016 r. i do dnia wniesienia skargi nie wydał merytorycznej decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie w sprawie. Wniosły o stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, przyznanie od organu na rzecz Skarżących sumy pieniężnej, w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Z uzasadnienia skargi wynika, że Skarżące zarzucają organowi I instancji naruszenie art. 35 §3 oraz art. 36 §1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – dalej K.p.a.) poprzez fakt, że przez ponad 8 lat nie były zawiadamiane o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie. Uwypukliły także istotne ich zdaniem naruszenia zasady sprawności postępowania w postępowaniu organu I instancji podkreślając, że długotrwałe procedowanie tego organu uniemożliwiło Skarżącym skorzystanie z kontroli instancyjnej wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a działania organu, w tym rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenie postępowania wydawane w warunkach nieważności, stanowiły przejaw bezzasadnego przedłużania postępowania oraz unikania przez organ I instancji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Odwołały się przy tym do wydanych w przedmiotowej sprawie orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, który ostatecznie przesądził, że działanie organu I instancji nie było prawidłowe.
Z nadesłanych akt sprawy wynika, że pismami z 14 lipca 2016 r. i 3 sierpnia 2016 r. R. K. zwróciła się do organu I instancji o kontrolę zgodności z prawem sposobu odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych budynku gospodarczego oraz szklarni, zlokalizowanych na działce sąsiedniej tj. działce nr [...] w [...] oraz prawidłowości wzniesienia szklarni posadowionej na tej nieruchomości.
Po przeprowadzeniu kontroli w terenie, zawiadomieniem z dnia 28 listopada 2016 r. PINB wszczął dwa odrębne postępowania: [...] dotyczące legalności budowy szklarni oraz [...] dotyczące odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni. W dniu 16 stycznia 2017 r. przeprowadzono rozprawy administracyjne, z których spisano protokoły po czym pismem z dnia 31 marca 2017 r. zawiadomiono strony postępowania o uzupełnieniu materiału dowodowego oraz poinformowano o terminie wydania decyzji rozstrzygającej sprawy.
Decyzją z dnia 17 maja 2017 r. nr [...] organ I instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni uznając, że sposób odprowadzania wód opadowych ze spornych obiektów budowlanych jest zgodny z § 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – dalej: rozporządzenie techniczne). Wskazał ponadto, że przez działkę nr [...] przebiega sieć kanalizacji deszczowej, jednakże przepisy art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. – dalej: Pb.) nie przyznają organom nadzoru budowlanego kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie nakazu przyłączenia budynków do takiej sieci.
Uwzględniając odwołanie Skarżących, decyzją z dnia 12 lipca 2017 r. nr OA.7721.20.15.2017, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB bądź organ odwoławczy) uchylił opisaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego, PINB słusznie wskazał, że stwierdzony sposób odprowadzania wód opadowych nie narusza przepisów rozporządzenia, jednak nie zbadał, czy jest on zgodny z warunkami pozwolenia ma budowę spornych obiektów. Jest to kwestia o tyle istotna, że – jak ustalił organ odwoławczy – organ I instancji prowadził odrębne postępowanie, którego przedmiotem jest powstała w warunkach samowoli budowlanej szklarnia. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, nie było uzasadnione prowadzenie jednego postępowania w stosunku do spraw, dla których może istnieć różny stan faktyczny i prawny.
Z tego względu postępowania w przedmiocie legalności budowy szklarni oraz w przedmiocie odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni - usytuowanych na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] – były od tej pory prowadzone odrębnie.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej odprowadzenia wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni, w ramach którego to postępowania organ przeprowadził kolejną rozprawę administracyjną oraz zgromadził szereg dowodów z przedłożonych przez strony w toku postepowania dokumentów, decyzją z dnia 28 lutego 2018 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 K.p.a. organ I instancji ponownie umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni uznając, że sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w oparciu o przepisy prawa budowlanego.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżących, domagających się uchylenia powyższej decyzji i orzeczenia, że wody opadowe z budynku gospodarczego i szklarni odprowadzane są z naruszeniem przepisu, PWINB decyzją z dnia 18 kwietnia 2018 r. nr OA.7721.20.1.2018, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 § 1 K.p.a., uchylił decyzję organu I instancji z dnia 28 lutego 2018 r. i umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzania wód opadowych ze spornych obiektów.
Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Skarżące na w/w decyzję PWINB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odprowadzania wód opadowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 22 sierpnia 2018 r. w sprawie II SA/Rz 669/18 oddalił skargę.
Odrębnie prowadzone było postępowanie dotyczące legalności budowy szklarni. W trakcie kontroli obiektów budowlanych na miejscu pracownicy organu I instancji stwierdzili m. in. istnienie szklarni o wymiarach 3,70 m x 6,50 m, posadowionej na betonowej podmurówce. Obiekt zlokalizowany został w odległości 1,15 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...], a konstrukcja szklarni została wykonana jako stalowa, z dachem nad całością w układzie dwuspadowym. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie legalności budowy tej szklarni, decyzją z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 K.p.a., PINB umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy szklarni.
Podał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym przeprowadzonej rozprawy administracyjnej, ustalono, że przedmiotowa szklarnia została wybudowana w 1994 r. w warunkach samowoli budowlanej. Wobec powyższego, zgodnie z art. 103 ust. 2 Pb., do rozpatrzenia opisywanej sprawy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.- dalej: Prawo budowlane z 1974r.). W ocenie organu I instancji, w sprawie nie zachodzą okoliczności obligujące do wydania nakazu rozbiórki, o których mowa w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Lokalizacja szklarni nie narusza bowiem obowiązujących w dacie jej budowy warunków technicznych - rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17 poz. 62 ze zm.- dalej: rozporządzenie z 1980r.). Natomiast w świetle ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...], działka nr [...] położona była w obszarze oznaczonym symbolami [...] – "terenu z rozproszoną zabudową mieszkaniową zagrodową". Ponadto zdaniem organu, w opisywanej sprawie nie znajdują również zastosowania przepisy art. 40 lub art. 42 Prawo budowlane z 1974 r., gdyż obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym i spełnia wymogi w zakresie jego utrzymania oraz jest użytkowany od 1994 r. Tym samym, brak jest podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania i rozstrzygania sprawy w oparciu o przepisy prawa budowlanego.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżących, PWINB decyzją z dnia 3 sierpnia 2017 r. nr OA.7721.20.10.2017 uchylił opisaną wyżej decyzję organu I instancji i umorzył w całości postępowanie w sprawie legalności budowy szklarni.
Po rozpoznaniu skargi wniesionej przez Skarżące na w/w decyzję PWINB w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy szklarni, WSA w Rzeszowie wyrokiem 19 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1052/17 oddalił skargę.
|Skarżące wniosły skargi kasacyjne od obu wyroków WSA w Rzeszowie oddalających wniesione przez nich skargi na decyzje w sprawach: |
|- II SA/Rz 669/18 dotyczącej odprowadzania wód opadowych oraz |
|- II SA/Rz 1052/17 dotyczącej legalności budowy szklarni. |
|Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. II OSK 877/18 w sprawie dotyczącej legalności budowy szklarni uchylił |
|zaskarżony wyrok WSA w Rzeszowie z 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 1052/17, a także decyzje organu I i II instancji. Podkreślił,|
|że w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, koniecznym było uprzednie ustalenie, czy jego realizacja była zgodna z |
|przepisami prawa budowlanego, w tym z uprzednio obowiązującymi normami techniczno- budowlanymi. W tym zaś względzie popełniony został |
|błąd polegający na rozdzieleniu postępowań prowadzonych w przedmiocie odprowadzania wód opadowych oraz legalności budowy szklarni, |
|przez co nie uwzględniono przepisów §12 § 13 oraz § 14 rozporządzenia z 1980r. Tym samym nie można było stwierdzić zgodnie z prawem, że|
|obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla mienia lub pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. |
|Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotyczących legalności budowy szklarni w sprawie II OSK 877/18 oraz stwierdzenie, że |
|problematykę budowy szklarni i odprowadzania wód opadowych z tej szklarni należy rozpoznać jednocześnie wraz z kwestią odprowadzania |
|wód opadowych z budynku gospodarczego, stało się podstawą kolejnego wyroku NSA w sprawie II OSK 3408/18 z 19 grudnia 2019r. |
|uchylającego wyrok WSA w Rzeszowie z 22 sierpnia 2018r. w sprawie II SA/Rz 669/18. |
|Akt sprawy zostały wrócone organowi I instancji 5 czerwca 2019r. |
Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji decyzją z dnia 10 lipca 2019 r. nr PINB.5160.1.48.2016 udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej szklarni.
Na skutek odwołania Skarżących, przedmiotowa decyzja została uchylona przez PWINB decyzją z dnia 16 marca 2020 r. Nr OA.7721.20.8.2019 przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, z poleceniem uwzględnienia wytycznych NSA zawartych w w/w wyroków w sprawach II OSK 877/18 oraz II OSK 3408/18.
Postanowieniem z 12 maja 2020 r. PINB zawiesił postępowanie w sprawie legalności budowy szklarni oraz prawidłowości odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni do czasu zakończenia stanu epidemii z powodu COVID-19.
W wyniku rozpoznania odwołań Skarżących, PWINB postanowieniem z 15 czerwca 2020 r. nr OA.7722.20.4.2020, uchylił powyższe postanowienie, stwierdzając że zastosowana przez organ I instancji podstawa prawna – art. 15 zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020r. poz. 374 dalej: specustawa covidowa) nie została właściwe zastosowana, a w dacie orzekania przez organ odwoławczy przedmiotowy przepis już nie obowiązywał.
Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 16 lipca 2020 r. ustalono, że stan faktyczny szklarni usytuowanej na działce nr [...] nie uległ zmianie, stan techniczny obiektu jest dobry, okap dachu szklarni znajduje się w odległości 95 cm od istniejącego ogrodzenia między posesjami. Punktem sporu stał się przebieg granic wskazywany przez Skarżącą, który zakwestionowała uczestnicząca w oględzinach K. J., stwierdzając że granica przebiega po istniejącym ogrodzeniu wykonanym w latach 80-tych. W związku z rozbieżnościami dotyczącymi przebiegu granicy uczestnicy tego postępowania wystąpili z wnioskiem do Burmistrza Miasta [...] (dalej: Burmistrz) o rozgraniczenie nieruchomości, dołączając do protokołu oględzin kopie wniosku z dnia 11 lutego 2020 r. i zawiadomienie z dnia 8 kwietnia 2020 r. nr [...].
Pismem z 13 sierpnia 2020 r. Burmistrz poinformował, że prowadzi postępowanie rozgraniczeniowe mające na celu ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomością gruntową położoną w [...] obręb [...], oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], a nieruchomością przyległą oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Wskazał, że przybliżony termin zakończenia przedmiotowego postępowania szacuje na koniec 2020 r.
Mając powyższe na uwadze, organ I instancji postanowieniem z dnia 29 września 2020 r. zawiesił postępowanie w sprawie legalności budowy szklarni, oraz odprowadzania wód opadowych ze szklarni i budynku gospodarczego - do czasu rozstrzygnięcia w kwestii przebiegu granicy między działkami nr [...] przez Burmistrza
Kolejno wnioskiem z dnia 26 lipca 2021 r. Skarżące zwróciły się do PINB w [...] o podjęcie zwieszonego postępowania w związku z zakończeniem postępowania dotyczącego przebiegu granicy między działkami nr [...] prowadzonego przez Burmistrza Miasta [...].
PINB w [...] pismem z dnia 5 sierpnia 2021 r. zwrócił się do Burmistrza o przekazanie potwierdzonych za zgodność z oryginałem dokumentów (map) obrazujących aktualny przebieg granic, otrzymując w odpowiedzi (pismo z dnia 24 sierpnia 2021 r.) informację, że w związku z wnioskiem stron postępowania o przekazanie sprawy sądowi powszechnemu, na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.) całość akt sprawy dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], została przekazana do Sądu Rejonowego w [...] I Wydział Cywilny celem rozstrzygnięcia zgodnie z kompetencjami.
Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2021 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie, a następnie ponownie je zawiesił - postanowieniem z dnia 3 stycznia 2022 r. - do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia przebiegu granicy między działkami nr [...] przez sąd powszechny.
Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Skarżących, PWINB postanowieniem z dnia 18 maja 2022 r. nr OA.7722.20.1.2022 utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z 3 stycznia 2022r.
Rozpoznając skargę Skarżących na w/w postanowienie PWINB w przedmiocie zawieszenia postępowania, WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 796/22 oddalił skargę, aprobując stanowisko organów administracyjnych.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Skarżące Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 maja 2024 r. sygn. akt II OSK 801/23, uchylił w/w wyrok WSA w Rzeszowie oraz postanowienia organu I i II instancji stwierdzając, że w sprawie nie zachodzi konieczność uzyskania rozstrzygnięcia sądu powszechnego w odniesieniu do aktualnego przebiegu granic. Legalność budowy szklarni, w tym istniejące odległości zabudowy od granicy działki podlegają bowiem ocenie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Wydanie decyzji w sprawie legalności budowy szklarni nie jest zatem uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd wniosku o rozgraniczenie nieruchomości, gdyż nie zachodzi tu związek przyczynowy. Zdaniem NSA aktualny przebieg granicy pomiędzy działkami mógłby mieć znaczenie jedynie gdyby organ ustalił, że w trakcie budowy spornego obiektu doszło do naruszenia przepisów obowiązujących w dacie jego powstania i niezbędne jest wykonanie robót doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem.
Akt sprawy zostały wrócone organowi I instancji 3 września 2024r.
Po wniesieniu ponaglenia pismem z 2 września 2024r., Skarżące w dniu 9 września 2024r. wniosły Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie legalności budowy szklarni oraz nieprawidłowości odprowadzania wód opadowych z przedmiotowej szklarni i budynku gospodarczego, wskazując że działania PINB prowadzone w przedmiotowym postępowaniu wskazują na przewlekłe jego prowadzenie, które cechuje brak zamiaru merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
W tej sytuacji, PINB postanowieniem z dnia 7 października 2024 r. nr PINB.5160.1.48.2016, udzielił pozwolenia na użytkowanie szklarni położonej na działce o nr ew. [...] w [...] oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i przedmiotowej szklarni.
W uzasadnieniu wskazał, że lokalizacja szklarni nie narusza przepisów obowiązującej w trakcie budowy ustawy o Zagospodarowaniu Przestrzennym, a taka lokalizacja zapewnia wszystkim stronom ochronę jej dóbr, o której mowa w art. 5 prawa budowlanego 1974 r., obowiązującego w okresie budowy obiektu. Obiekt znajduje się w dobrym stanie technicznym, spełnia wymogi w zakresie jego utrzymania technicznego i w związku z tym nie zachodzi potrzeba ingerencji w tę kwestię. W kwestii odprowadzania wód opadowych z budynku gospodarczego i szklarni organ stwierdził, że przepisy zawarte w § 13 ust. 2 rozporządzenia technicznego, nie zostały naruszone, ponieważ wody opadowe odprowadzane są do beczek w okresie letnim, bądź na nieutwardzony teren własnej działki, co dopuszczają w/w przepisy. Między działkami zaś istnieje ogrodzenie z betonową podmurówką wystającą 2 - 3cm ponad grunt, co stanowi dodatkowe zabezpieczenie przed spływem wody opadowej na działkę nr [...].
W odpowiedzi na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania - organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że działania wykonywane w toku postępowania nie były działaniami pozornymi ale zmierzały do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024r., poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.– dalej: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie legalności budowy szklarni usytuowanej na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz odprowadzania wód opadowych z przedmiotowej szklarni oraz budynku gospodarczego usytuowanych na tej samej działce.
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. zgodnie z którym, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania.
Warunek wniesienia skargi na przewlekłość postępowania tj. uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 § 1 K.p.a. został w przedmiotowej sprawie spełniony. Wniesiona skarga nie okazała się jednak uzasadniona.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że postępowanie prowadzone jest od 2016 r. i do czasu wniesienia skargi na przewlekłość tj. do 9 września 2024 r. – z uwagi na wyeliminowanie z obrotu prawnego uprzednio wydanych decyzji - nie zostało zakończone wydaniem merytorycznej decyzji, co do istoty sprawy.
Przedłużające się postępowanie w sprawie, w tym szereg wydanych w sprawie orzeczeń, uchylonych następnie wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego, spowodowały u Skarżących przekonanie o rażąco przewlekłym prowadzeniu przedmiotowego postępowania przez organ I instancji, który prowadził działania wadliwe, pozorne, nie zmierzające do szybkiego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przekonanie to, w ocenie Sądu, nie jest uzasadnione. Mimo bowiem ewidentnie przeciągającego się terminu końcowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, odpowiedzialnością za ten stan rzeczy nie można obciążyć organu I instancji, który – jak wynika z akt postępowania przedstawionych do oceny wraz ze skargą - w zakresie od niego zależnym, prowadził postępowanie z należytą sprawnością, dokonując czynności, których nie można uznać ani za pozorne i zmierzające wyłącznie do przedłużenia postępowania, ani za zbędne w kontekście przesłanek prowadzonego postępowania.
Zarzut przewlekłości prowadzonego postępowania wymaga rozważenia w odniesieniu do konkretnych okoliczności sprawy, w tym zarówno ustawowych przesłanek jego prowadzenia jak i wytycznych dla organu prowadzącego postępowanie.
Ustawową definicję przewlekłości postępowania administracyjnego wyraża art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., który stanowi, że przewlekle jest prowadzone postępowanie jeżeli trwa dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Mając ten przepis na uwadze, można z przekonaniem uznać, iż z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ administracji podejmuje określone czynności procesowe, niemniej jednak nie są to czynności zmierzające do końcowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o takie działania, które nie zapewniają wyjaśnienia okoliczności sprawy i wydania stosownego merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś postępowanie jest nadmiernie rozciągnięte w czasie i w nieuzasadniony sposób jest przedłużane niesprawnymi działaniami organu.
Innymi słowy, organ działa przewlekle wówczas gdy jego czynności są nieskuteczne lub też mało skuteczne. To stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., o sygn. II OSK 549/13, LEX nr 1369030, gdzie stwierdzono : postępowanie prowadzone w sposób w przewlekły jest to postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź przy wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 238/16, LEX).
Przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego w przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2023 r. III OSK 1180/23) wobec czego obowiązkiem Sądu jest ocena czy podejmowane przez organ czynności procesowe spełniają zasadę szybkości postępowania, czy też mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy (wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12).
Wzorzec procedowania organu administracji w zakresie terminów załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy art. 12 § 1 oraz art. 35 § 1, 2 i 3 K.p.a. Szczególnie przepis art. 35 § 3 K.p.a., który stanowi że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Z brzmienia powołanych przepisów nie można jednak wyciągać kategorycznych wniosków, gdyż zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania, a także okresów opóźnień spowodowanych z winy stron bądź przyczyn niezależnych od organu.
Niewątpliwie zadaniem organu administracji publicznej zgodnie z zasadą wynikającą z art. 12 §1 K.p.a. jest działanie w sprawie w sposób wnikliwy i szybki, a zatem sposób działania organu musi być optymalnym kompromisem pomiędzy jak najszybszym rozstrzygnięciem sprawy, a jej rozstrzygnięciem w sposób merytorycznie rzetelny. Nie można też pomijać, że w postępowaniach przed organami administracji publicznej krzyżują się wielokrotnie sprzeczne interesy stron tego postępowania, a zadaniem organu jest szczegółowe ustalenie stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem argumentów i zarzutów wszystkich stron postępowania, dopuszczenie ich do głosu, umożliwienie im ewentualnego wnioskowania o uzupełnienie postępowania dowodowego, a ostatecznie wyważenie interesów stron przy rozstrzygnięciu sprawy.
Przechodząc do oceny sprawności postępowania organu I instancji, należy podkreślić, że jest to postępowanie szczególnie skomplikowane, o czym świadczy wielość orzeczeń, zarówno organów administracji państwowej, jak i sądów obu instancji, a także zmieniające się w toku postępowania zarzuty i wnioski stron postępowania. Biorąc to pod uwagę Sąd uznał, że zarówno termin wszczęcia postępowania w sprawie, jak i tryb jego prowadzenia, cechujący się koncentracją czynności dowodowych i nie uzasadniają wniosku o przewlekłym działaniu organu.
Po wniesieniu bowiem interwencji w sprawie przez Skarżącą organ niezwłocznie zarządził przeprowadzenie kontroli w terenie (30 sierpnia 2016r. – k.3 akt. adm.), zgromadził stosowny materiał dowodowy w postaci wydruków z map i prowadzonej ewidencji gruntów, a także prowadził bieżącą korespondencję ze Skarżącą (k. 7, k. 10). 16 stycznia 2017r. organ przeprowadził rozprawę administracyjną i po umożliwieniu stronom zapoznanie się z materiałami sprawy oraz złożenie ewentualnych dodatkowych pism czy wniosków, z którego to prawa korzystała wielokrotnie Skarżąca, organ I instancji wydał rozstrzygniecie w sprawie – decyzję z 17 maja 2017r.
Na tym etapie postępowania Skarżąca, tak jak zarzuca w treści skargi, nie była odrębnie informowana o niemożności załatwienia sprawy w terminie czy też o okresie zakończenia postępowania, otrzymywała jednak na bieżąco kolejne informacje o toku prowadzonego postępowania, czy to w formie odpowiedzi na korespondencję własną czy w formie zawiadomienia z urzędu o kolejno zaplanowanych czynnościach procesowych. Nie sposób zatem uznać, że prawo strony do bycia informowaną o toku czynności, któremu to celowi służy przepisy 36 K.p.a. zostało naruszone. Sąd nie stwierdza także okoliczności przemawiających za tym że postępowanie na tym etapie było przedłużane bez potrzeby. Konstatacji tej nie może zmienić również fakt, że końcowe rozstrzygnięcie organu I instancji nie było satysfakcjonujące dla strony.
Nawet uchylenie wydanej przez organ I instancji decyzji nie może uzasadniać wniosku o wadliwym, pozornym czy przewlekłym prowadzeniu postępowania, gdyż głównym motywem uchylenia decyzji z 17 maja 2017r. była przedwcześnie dokonana przez organ I instancji ocena sprawy, wynikająca przeprowadzenia przedmiotowego postępowania łącznie w obu przedmiotach oraz brak wskazania zakresu postępowania podlegającego umorzeniu. W kontekście późniejszych wniosków NSA, nie można uznać opisanych czynności organu za czynności wadliwe, prowadzone bez potrzeby czy też w celu przedłużenia postępowania.
Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących najwcześniejszego etapu postępowania należy podkreślić, że przeprowadzanie przez organ nadzoru budowlanego wstępnych czynności kontrolnych, w celu uzyskania własnego poglądu na sprawę tj. dokonania samodzielnej oceny, co do tego czy postępowanie w sprawie należy wszcząć czy też nie - nie było ani wadliwe, ani przewlekłe. To organ nadzoru budowlanego jest bowiem gospodarzem postępowania i to on decyduje o jego wszczęciu i prowadzeniu. Wobec tego, faktu przeprowadzenia kontroli na miejscu przed wszczęciem postępowania w sprawie nie można postrzegać w kategoriach naruszenia praw Skarżących. Zarzuty naruszenia art. 79 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 61 §3 i 4 K.p.a. nie są zatem uzasadnione.
Kolejno przeprowadzone postępowania w odrębnie w przedmiocie legalności budowy szklarni oraz odprowadzenia wód opadowych również nie noszą znamion postępowań prowadzonych przewlekle. Organ wyznaczył termin rozprawy administracyjnej, zawiadamiając o nim strony ze stosownych uprzedzeniem, przeprowadził rozprawę, zebrał obszerną dokumentację zdjęciową przedłożoną przez Skarżące oraz - stosownie do wniosków stron - wystąpił o udzielenie dalszych informacji do innych organów administracyjnych i oczekiwała na ich odpowiedź (k. 25- 27 akt adm.). Stosownie do art. 35 §5 K.p.a. do terminów załatwienia sprawy określonych w ustawie nie wlicza się niezależnych od organu terminów na załatwienie sprawy przez inny organ, toteż postępowania zakończonego decyzją organu I instancji z 28 lutego 2018r. w przedmiocie odprowadzenia wody oraz decyzją z 27 kwietnia 2017r. w przedmiocie legalności budowy szklarni również nie sposób uznać za przewlekle prowadzone.
Po dokonaniu analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że do czasu wydania wyroków przez NSA w sprawach II OSK 877/18 oraz II OSK 3408/18 – a ściślej do czasu wydania rozstrzygnięć organu I instancji uchylonych mocą tychże wyroków - postępowanie prowadzone przez organ I instancji charakteryzowała racjonalna koncentracja dowodów i sprawne prowadzenie kolejnych czynności dowodowych, z uwzględnieniem przysługującego obu stronom tego postępowania, prawa do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów, a także zgłoszenia ewentualnych wniosków.
Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku II OSK 877/18 nakazał łączne prowadzenie postępowania w obu sprawach dostrzegając, że przepisy rozporządzenia obowiązującego w dacie budowy szklarni regulowały kwestię odprowadzania wód opadowych z dachu budynku gospodarczego od strony granicy działki wskazując, że woda nie może być odprowadzana na teren działki sąsiedniej. Dodatkowo jednak, co zostało pominięte, przepisy § 12 i § 13 i § 14 tego rozporządzenia określały odległość w jakich, od granicy działki oraz od innych budynków, można było lokować poszczególne rodzaje obiektów. W ocenie NSA, rozdzielenie postępowania w sprawie było przyczyną pominięcia w rozważaniach organów nadzoru budowlanego oraz sądu I instancji tychże dodatkowo wskazanych przepisów, istotnych dla oceny sprawy.
Niewątpliwie, jak słusznie podnoszą Skarżące w treści skargi, organ I instancji wszczął i przeprowadził dwa odrębne postępowania: jedno w sprawie legalności budowy szklarni, drugie w sprawie odprowadzenia wód opadowych, co ostatecznie zakwestionował NSA w uzasadnieniu wymienionego wyżej wyroku wydanego w sprawie II OSK 877/18 uznając działanie to za nieprawidłowe i leżące u podstaw zaistniałego w sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego. Nie oznacza to jednak automatycznie, że organ I Instancji odpowiada za przewlekłe prowadzenie postępowania. Mimo bowiem tego, że prowadzenie dwóch odrębnych postępowań zostało ostatecznie uznane za nieprawidłowe w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy, to nie było to postępowanie oczywiście wadliwe, bezzasadne czy w sposób bezsporny ukierunkowane na uniknięcie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Przeciwnie, jak wynika z przedłożonych akt postępowania, organ I instancji został zobowiązany do takiego procedowania tj. do prowadzenia dwóch odrębnych postępowań na mocy wytycznych organu odwoławczego, zawartych w uzasadnieniu decyzji tego organu z 12 lipca 2017r. (k. 18 akt adm.).
Po dokonanej kontroli sądowoadministarcyjnej akta postępowania administracyjnego zwrócono organowi I instancji w dniu 5 czerwca 2019r. od której to daty rozpoczyna się kolejny etap postępowania, którego to procedowania, pomimo jego nieefektywności i stwierdzonych błędów, w ocenie Sądu również nie sposób uznać za postępowanie prowadzone pozornie, oczywiście wadliwie czy też w celu uniknięcia merytorycznego rozstrzygnięcia.
Mimo bowiem tego, że w wyroku z 15 maja 2024r. II OSK 801/23 NSA stwierdził ostatecznie, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie zachodzi konieczność ustalenia aktualnego przebiegu granic nieruchomości, to okoliczność ta przed wydaniem tego wyroku nie była oczywista ani dla organu odwoławczego, ani dla sądu I instancji, który odnosząc się do twierdzeń i żądań stron postępowania podniesionych w toku kolejnej rozprawy administracyjnej, uznał zawieszenie postępowania za naturalną konsekwencję poczynionych w tej sprawie ustaleń.
Tym samym stwierdzona w sposób następczy nieprawidłowość kolejnych orzeczeń w przedmiocie zawieszenia postępowania nie może być oceniana jako oczywiste naruszenie prawa przez organ I instancji, czy też dokonywanie przez ten organ czynności pozornych bądź oczywiście bezzasadnych, w celu odwlekania merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Innymi słowy mimo, że NSA ostatecznie przesądził, że w przedmiotowej sprawie nie występuje przesłanka zagadnienia wstępnego, warunkująca zawieszenie postępowania administracyjnego, to okoliczność ta nie była na tyle oczywista w przedmiotowej sprawie – o czym świadczy odmienne stanowisko organu odwoławczego oraz sądu I instancji - aby w toku obecnie prowadzonej kontroli sprawności postępowania, uzasadnić postawiony w skardze zarzut działania organu w sposób oczywiście pozbawiony zasadności, a przez to przewlekły.
Odnosząc się do poszczególnych postanowień należy stwierdzić, że postanowienia PINB z 12 maja 2020 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie legalności budowy szklarni oraz odprowadzenia wód ze szklarni, mimo że organ odwoławczy uchylił to postanowienie jako wadliwe nie można traktować w charakterze postanowienia uzasadniającego stwierdzenie przewlekłości postępowania dlatego, że obowiązujące w tym czasie przepisy specustawy covidowej przewidywały zawieszenia z urzędu terminów biegnących w sprawie. Skarżące kwestionujące to postanowienie miały rację, co do interpretacji prawa. Nie ulega jednak wątpliwości, że okoliczności sprawy tj. konieczność przeprowadzenia rozprawy z udziałem stron w początkowym okresie pandemii, który cechowała powszechna nadmierna ostrożność, a wręcz paniczna obawa przed wszelkimi bezpośrednimi kontaktami międzyludzkimi – sprzeciwiają się postrzeganiu ostrożności organu, w początkowym okresie pandemii, jako wyrazu przewlekania postępowania.
Kolejne postanowienia o zawieszeniu postępowania, mimo iż ostatecznie uchylone i uznane za pozbawione postawy prawnej, w datach ich wydawania realizowały konsekwentnie przyjętą przez organ I instancji koncepcję koniecznego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, wyjaśnienia kwestii granicy pomiędzy nieruchomościami, która w kontekście zarzutów podnoszonych przez strony postępowania, mogła w ocenie tego organu rzutować na sposób załatwienia sprawy. Wadliwość przyjętej koncepcji- jako nieoczywista – nie może obecnie uzasadniać zarzutu pozorności podejmowanych przez organ działań, ani świadczyć o celowym unikaniu przez organ rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny.
Oceniając kwestię przewlekłości postępowania Sąd miał przy tym dodatkowo na uwadze, że kwestia toczących się przed sądem powszechnym sporów granicznych należy do zagadnień, które nierzadko sprawiają poważne trudności. Potwierdzeniem tego jest chociażby niejednolite w tym zakresie orzecznictwo zarówno sądów powszechnych, jak i sądów administracyjnych. Potwierdzeniem jest również niejednolita ocena tej kwestii w orzeczeniach wydanych w przedmiotowej sprawie. W tej sytuacji stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mogłoby w konsekwencji prowadzić do niesprawiedliwego ukarania osób (urzędników) odpowiedzialnych za terminowe załatwienie sprawy (podobnie wyrok w WSA w Gliwicach z dnia 24 października 2024 r. II SAB/Gl 158/24).
Sąd z urzędu stwierdza, że po dokonaniu kontroli sądowoadministarcyjnej akta sprawy, zwrócone prze NSA, zostały przekazane przez WSA w Rzeszowie do organu odwoławczego w dniu 29 sierpnia 2024r. Niewątpliwym jest zatem, że w dniu formułowania ponaglenia przez Skarżące (2 września 2024r.) organ I instancji nie tylko nie prowadził przedmiotowego postępowania w sposób przewlekły, ale w ogóle nie dysponował aktami sprawy.
Reasumując, podkreślić należy że Skarżące w treści wniesionej skargi zarzucają, że postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało ponad 8 lat, co nie ulega wątpliwości. Zauważyć jednak należy, że na ten niewątpliwie długi czas postępowania złożyło się zarówno wielokrotne procedowanie organów obu instancji, jak również trzykrotna kontrola sądowoadministracyjna przed sądami administracyjnymi obu instancji. Nie można zatem długiego czasu trwania przedmiotowego postępowania, przypisywać wyłącznie działaniu organu I instancji, tym bardziej że szczegółowa kontrola sprawności postępowania tego organu, nie potwierdza zarzutów zawartych w skardze. Mimo bowiem, że autorki skargi słusznie odwołują się do stwierdzonych w toku tego postępowania nieprawidłowości, to jednak interpretują te okoliczności poprzez pryzmat oceny dokonanej przez NSA. Tymczasem sama wadliwość przyjętych w toku postępowania koncepcji prawnych nie uzasadnia w przedmiotowej sprawie wniosku o pozorności działań organu, świadczącej o jego przewlekłym działaniu nakierowanym na uniknięcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Dla uznania prowadzonego postępowania za przewlekłe, konieczne jest stwierdzanie że było ono prowadzone przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia oraz bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierzało do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Przewlekłość postępowania występuje więc w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.
Badając okoliczności sprawy, zarówno w zakresie podniesionym w treści skargi jak i w ramach kompleksowej oceny prawidłowości prowadzonego postępowania Sąd nie stwierdził takiego działania organu I instancji, które należałoby uznać za odpowiadające wymienionym wyżej przesłankom przewlekłości.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.