II SAB/Rz 138/22

II SAB/Rz 138/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-11-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Marcin Kamiński
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 64 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. w [...] na bezczynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku P. w [...] z dnia 23 lutego 2022 r. o dostęp do informacji publicznej; II. zobowiązuje Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] do rozpoznania wniosku P. w [...] z dnia 23 lutego 2022 r. o dostęp do informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] na rzecz strony skarżącej P. w [....] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 1 lipca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga [...] z/s w [...] (dalej: "Skarżącego") na bezczynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej: "Kierownik" lub "Organ"), w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że 8 listopada 2021 r. Skarżący zwrócił się do Organu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej miesięcznej wysokości wynagrodzeń wszystkich pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], według załączonej do wniosku tabeli na dzień 31 grudnia 2020 r. oraz 31 października 2021 r.
Decyzją z 17 grudnia 2021 r. nr GOPS.0152.1.2021 Kierownik GOPS w [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej argumentując, że Skarżący nie wykazał, aby udostępnienie informacji było szczególnie istotne dla interesu publicznego. Skarżący, zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, wniósł odwołanie od ww. rozstrzygnięcia, jednakże zawiadomieniem z 20 stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie przesłało przekazało je zgodnie z właściwością do Kierownika GOPS w [...]. SKO w Krośnie podniosło, że od decyzji Kierownika GOPS odmawiającej dostępu do informacji publicznej nie przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie z 4 lutego 2022 r. Kierownik podtrzymał swoją decyzję, odmawiając udostępnienia informacji publicznej.
W piśmie z 23 lutego 2022 r. Skarżący ponowił złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z 15 marca 2022 r. Organ poinformował Skarżącego, że "wniosek wraz z wymaganymi dokumentami" przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie "celem załatwienia według kompetencji". Następnie w piśmie z 31 marca 2022 r. Kierownik wezwał Skarżącego do usunięcia braku formalnego wniosku z 23 lutego 2022 r. poprzez wskazanie czy pismo to należy potraktować jako skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czy jest to kolejne pismo skierowane do Organu. Po otrzymaniu odpowiedzi Skarżącego, pismem z 5 maja 2022 r. Kierownik, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", poinformował wnioskodawcę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z 23 lutego 2022 r.
Zdaniem Skarżącego, Organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności, bowiem w terminie przewidzianym ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p.", nie udostępnił wnioskowanej informacji, ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do załatwienia wniosku, stwierdzenie, że Organ dopuścił się bezczynności i bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kierownik wniósł o jej oddalenie.
Organ podniósł, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, bowiem nie istnieje w postaci wnioskowanej przez Skarżącego i wymaga sięgnięcia do dokumentów źródłowych oraz zredagowania. Wobec powyższego, skoro Skarżący nie wykazał, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotnego dla interesu publicznego, brak było podstaw do uwzględnienia wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 1999 r., sygn. akt I SAB 90/98, LEX). Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm.; zwana dalej: "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska Sądów Administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Celem skargi na bezczynność wniesionej w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania unormowanego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Dla rozstrzygnięcia takiej skargi znaczenie ma zatem kwestia tego, czy podmiot zobowiązany udostępnił żądaną od niego informację, względnie, czy wydał decyzję o odmowie jej udostępnienia bądź poinformował wnioskodawcę o niemożności udzielenia wnioskowanych danych (np. w sytuacji, kiedy ich nie posiada). Dla stwierdzenia bezczynności nie są natomiast istotne przyczyny, z powodu których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy brak działania był zawiniony czy też niezawiniony, jak też czy spowodowany był przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., o sygn. II SAB/Rz 107/20, CBOSA).
Nie stanowi sporu pomiędzy stronami kwestia prawnego charakteru informacji ujętych w treści wniosku dostępowego złożonego przez [...]. Zasadniczo bowiem dane na temat wynagrodzeń pracowników urzędów administracji publicznej, w tym GOPS, traktowane są w orzecznictwie sądów administracyjnych, jako leżące w obrębie spraw o znaczeniu publicznym – art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja o wysokości wydatków ponoszonych przez podmiot publiczny ze środków publicznych na zatrudnienie pracownika ma charakter informacji publicznej. Nie sposób zaprzeczyć, że skoro wynagrodzenia pracowników GOPS są finansowane ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, to żądana w tym zakresie informacja stanowi informację publiczną. Dlatego w ramach tej informacji można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia. Jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu wydatkowania środków publicznych i transparentność działania organów w tym przedmiocie. Z tych środków pochodzą m.in. wynagrodzenia pracowników GOPS. Wobec tego dla skuteczności takiej kontroli, konieczna jest wiedza o wysokości tych wynagrodzeń (por. wyrok NSA z 3 marca 2020 r., sygn. I OSK 3955/18, LEX).
Powyższa ocena prawna nie świadczy jednak automatycznie o prawnym obowiązku przekazywania wnioskowanych danych w całości, bowiem ograniczenia dostępu do danych publicznych podlegają istotnym ograniczeniom ustawowym o czym świadczy treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 czerwca 2022 r. o sygn. II SAB/Rz 43/22, LEX). Jeżeli bowiem wynagrodzenie pracownika tzw. "sfery budżetowej" zawiera składniki nie związane z pełnieniem funkcji publicznej przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z w/w przytoczonej norm prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2022 r. sygn. III OSK 1286/21, LEX).
Zdaniem Sądu, trafnie skarżąca Strona zarzuca Kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (GOPS) bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia 23 lutego 2022 r. W treści tego pisma wyrażono żądanie dostępu do danych o wynagrodzeniach miesięcznych wszystkich pracowników Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] według załączonej tabeli na dzień 31 grudnia 2020 r. oraz na dzień 31 października 2021 r. Z przesłanych do WSA akt administracyjnych sprawy wynika, że w/w wniosek pokrywa się zakresem danych żądanych przez stronę skarżącą w jej piśmie z dnia 8 listopada 2021 r. również skierowanym literalnie do Kierownika GOPS. Należało jednak zważyć, że wcześniej złożony wniosek został ostatecznie rozpoznany przez Organ w toku postępowania administracyjnego. Nastąpiło to na mocy ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej Kierownika Gminnego Pomocy Społecznej z dnia 4 lutego 2022 r., nr GOPS.0152.1.2021, która pomimo że nie została nazwana decyzją administracyjną to posiada zasadnicze cechy tego aktu administracyjnego w postaci daty wydania, samego rozstrzygnięcia w postaci odmowy uwzględnienia odwołania oraz podpisu osoby pełniącej funkcje organu administracji publicznej. Mocą tego aktu Kierownik stwierdził, że Strona wnioskującą o dostęp nie wykazała potrzeby szczególnie istotnej dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co spowodowało, że jej odwołanie od decyzji o odmowie dostępu nie zostało uznane za zasadne.
Ponownie złożony przez ten sam podmiot wniosek o dostęp do tego samego zakresu informacji publicznej spowodował po stronie Organu konieczność ustosunkowania się do niego w sposób przewidziany prawem. Kierownik odnotowując ten obowiązek skierował do wnioskodawcy wezwanie z dnia 31 marca 2022 r., w którym wezwał [...] do wyjaśnienia charakteru prawnego tego wniosku poprzez wyraźne oświadczenie czy pismo to należy traktować jako skargę do WSA czy też jako kolejne pismo do GOPS w [...]. Poinformowano stronę żądającą dostępu o skutkach zaniechania udzielenia odpowiedzi powołując się na art. 64 § 2 K.p.a. Wezwanie to zostało doręczone Skarżącej stronie w dniu 14 kwietnia 2022 r. zaś odpowiedź wpłynęła do GOPS w dniu 21 kwietnia 2022 r. (vide pismo Kierownika GOPS z dnia 5 maja 2022 r.). Według Organu strona nie odpowiedziała na wezwanie, co spowodowało pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. skonkretyzowanego pismem Kierownika GOPS z dnia 5 maja 2022 r.
W ocenie WSA strona skarżąca udzieliła żądanej odpowiedzi informując Kierownika w treści pisma z dnia 20 kwietnia 2022 r. o tym, że swoje stanowisko [...] sprecyzował w piśmie z 23 lutego 2022 r., czyli w piśmie jasno wyrażającym żądanie udostępnienia informacji publicznej na temat wysokości wynagrodzeń pracowników GOPS. [...] odsyłając do treści swej poprzedniej wypowiedzi ponowił uprzednio wyrażone żądanie dostępu do informacji publicznej, czyli dostępu do miesięcznej wysokości wynagrodzeń pracowników GOPS w określonych terminach czasowych. Nie mogły mieć tu miejsca wątpliwości, co do intencji wnioskodawcy, skoro pismo z dnia 23 lutego 2022 r. nie zostało nazwane skargą do WSA.
W takim układzie historycznym opisanych zdarzeń należało przyznać rację Skarżącej stronie, co do tego że jej wniosek nie został rozpoznany w zgodzie z prawem, a więc zgodnie z przepisami u.d.i.p. oraz przepisami K.p.a. Kierownik pozostaje w bezczynności scharakteryzowanej w uchwale NSA z dnia 3 września 2013 r., o sygn. I OPS 2/13, LEX, gdzie stwierdzono m.in.: 1) Na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.); 2) Jeśli organ administracji pozostawi podanie obywatela bez rozpoznania, ten ma prawo złożyć skargę do sądu na bezczynność tego organu. W rezultacie tych okoliczności, Kierownik powinien rozpoznać ponownie złożony przez [...] wniosek o dostęp do informacji publicznej zważając na to, że wydał już w tym przedmiocie ostateczną decyzję administracyjną o odmowie dostępu.
Sąd w tym miejscu wyjaśnia, iż do postępowania organu realizującego zgłoszony wniosek o dostęp do informacji publicznej nie stosuje się przepisów K.p.a. Wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o regulacje w/w Kodeksu następuje dopiero wówczas, jeżeli organ odmawia dostępu lub umarza postępowanie – art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., o sygn. III OSK 2293/21, LEX). W pozostałych przypadkach dopuszczalną formą reakcji organu będzie poinformowanie wnoszącego np. o procesowych przeszkodach realizacji ponownie zgłoszonego żądania. Również wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. nie świadczyłoby o bezczynności Organu skoro wymaga się od niego wyłącznie skierowania do wnioskodawcy pisma informującego o braku możliwości zrealizowania żądania wobec wydania ostatecznej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, której to dotyczył kolejny wniosek pochodzący od tego samego podmiotu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 2 marca 2022 r., o sygn. II SA/Rz 167/21, CBOSA). Skutkiem niniejszego wyroku będzie więc rozpoznanie przez Kierownika GOPS ponownie złożonego podania, przy uwzględnieniu określonego w sentencji terminu oraz oceny prawnej dotychczas zaistniałych okoliczności, przed wszystkim w postaci ostatecznej decyzji administracyjnej o odmowie dostępu.
Stwierdzona przez Sąd bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Sytuacja prawna w jakiej znalazł się Organ była na tyle skomplikowana, że mogła nasuwać uzasadnione wątpliwości na temat tego w jaki sposób powinien on zachować się wobec ponownie zgłoszonego przez [...] wniosku. Analiza czasokresów podejmowanych czynności zarówno strony jak i Kierownika GOPS, które następowały po sobie, nie świadczy o tym, że Organ celowo nie poinformował Strony o koniecznym sposobie odpowiedzi na zgłoszone żądanie dostępowe. Nie można zatem stwierdzić, że w niniejszej sprawie doszło do kwalifikowanej postaci nieprawidłowego pod kątem milczenia organu administracji zastosowania przepisów u.d.i.p. Z tych też przyczyn nie zaistniały też podstawy do wymierzenia Kierownikowi GOPS grzywny - art. 149 § 2 P.p.s.a.
Z wyłożonych powodów orzeczono o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a P.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach postępowania przed WSA znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. obejmując swymi granicami kwotę pokrytego przez stronę skarżącą wpisu sądowego w kwocie 100 zł.