II SAB/Rz 131/25

II SAB/Rz 131/25 - Postanowienie WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
659
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 § 1 pkt 1, § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 711
art. 111
Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym skargi Z.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Podkarpackiego w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w Szpitalu [...] w [...] - postanawia - 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej Z.G. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
II SAB/Rz 131/25
UZASADNIENIE
Z.G. – reprezentowana przez pełnomocnika D.G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Podkarpackiego w sprawie przeprowadzenia kontroli w Szpitalu [...] w [...] (dalej w skrócie: "Szpital").
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.") poprzez uchylanie się od ustawowego obowiązku sprawowania nadzoru nad działaniami Szpitala w oparciu o art. 111 ustawy z 15 kwietnia 2011 o działalności leczniczej (Dz. U. z 2025 r. poz. 450 ze zm. – dalej: "u.d.l.") oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania. Wobec powyższego zwróciła się m. in. o stwierdzenie, że organ przewlekle prowadzi postępowanie, wymierzenie organowi grzywny, przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej, zobowiązanie organu do przeprowadzenia kontroli w Szpitalu i wydania zaleceń pokontrolnych.
W uzasadnieniu podniesiono, że pismem z 23 maja 2025 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, Rzecznik Praw Pacjenta (dalej: "RPP") skierował do Dyrektora Wydziału Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego wystąpienie, w którym wezwał do zastosowania środków przewidzianych w przepisach prawa celem wyegzekwowania wydanych w marcu 2023 r. zaleceń w dwóch sprawach indywidualnych. Fakt ten należy uznać za datę wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61 k.p.a. na wniosek strony, którą jest RPP. W odpowiedzi organ poinformował o planowanej na drugą połowę 2025 r. kontroli Szpitala.
W dalszej części skarżąca wskazała, że 26 czerwca 2025 r. skierowała do organu ponaglenie do niezwłocznego przeprowadzenia kontroli. Podniosła, że do chwili złożenia skargi, Wojewoda nie przeprowadził kontroli w Szpitalu oraz nie wydał zaleceń pokontrolnych, czym naruszył ustawowe terminy wskazane w przepisach k.p.a, tj. miesięczny termin na załatwienie skargi upływał 23 czerwca 2025 r. oraz 7-dniowy termin, po ponagleniu, upływał 3 lipca 2025 r. Skarżąca nadmieniła, że Wojewoda powołany mocą u.d.l. do nadzoru nad działalnością Szpitala, nie wypełnił ustawowych obowiązków oraz przyzwolił na utrwalenie obstrukcji i lekceważenie przepisów praw pacjenta przez Szpital.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko o odrzuceniu skargi organ wskazał, że zarzucana przewlekłość prowadzenia postępowania w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w Szpitalu, w trybie art. 111 u.d.l., nie mieści się w żadnej kategorii przewlekłości podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych.
Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:
skarga podlega odrzuceniu.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że po złożeniu skargi Sąd z urzędu bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do odrzucenia skargi, wymienionych w art. 58 § 1 P.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Sąd odrzuca skargę m. in. wówczas, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Ponadto zgodnie z art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
W przypadku skargi na bezczynność/przewlekłość przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej prawnej formie oraz w określonym terminie.
Zaskarżenie bezczynności czy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracyjny jest natomiast dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. W razie stwierdzenia, że brak jest podstaw do realizacji żądania w jednej z prawnych form działania organów administracji, określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., podlegających kontroli sądów administracyjnych, skarga na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania również nie może być poddana takiej kontroli i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.
W przedmiotowej sprawie skarżący objął skargą przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Podkarpackiego (Podkarpacki Urząd Wojewódzki) w przedmiocie przeprowadzenia kontroli i uchylanie się od obowiązku sprawowania nadzoru nad działaniami Szpitala, w trybie art. 111 u.d.l.
Stosownie do ust. 1 tego przepisu organ prowadzący rejestr (uwaga Sądu: rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą) jest uprawniony do kontroli podmiotów wykonujących działalność leczniczą w zakresie zgodności wykonywanej działalności z przepisami określającymi warunki wykonywania działalności leczniczej. Zgodnie natomiast z art. 112 ust. 1 u.d.l. z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządza się protokół. W ust. 2 tego przepisu przewidziano, że protokół podpisują osoby wykonujące czynności kontrolne oraz kierownik podmiotu wykonującego działalność leczniczą. Natomiast w ust. 7 tego przepisu wskazano, że na podstawie ustaleń zawartych w protokole organ prowadzący rejestr: 1) wykreśla podmiot wykonujący działalność leczniczą - w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 108 ust. 2 pkt 1, 3 lub 4; 2) w innych przypadkach niż określone w pkt 1 wydaje zalecenia pokontrolne mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i określa termin ich wykonania.
Powyższy przepis stanowi zatem normę kompetencyjną dla organu prowadzącego rejestr do przeprowadzania kontroli podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Przeprowadzenie takiej kontroli nie kończy się wydaniem decyzji czy też innego rozstrzygnięcia, które podlegałoby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z powyższego wynika zatem, że nie zaistniała sprawa administracyjna – kończąca się wydaniem decyzji administracyjnej – do której zastosowanie miałyby przepisy dotyczące bezczynności lub przewlekłości postępowania. Brak jest bowiem przepisu prawa pozwalającego na wszczęcie takiego postępowania kontrolnego na wniosek.
Jak wyżej wskazano skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu administracji publicznej dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy swoim zakresem obejmuje ona działalność organu prowadzącą do wydania aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia, innego aktu) podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 maja 2023 r., sygn. II SAB/Go 46/23). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, która nie mogła zakończyć się wydaniem aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia, innego aktu) podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
W treści skargi skarżąca wskazała, że pismem z 23 maja 2025 r., za pośrednictwem platformy ePUAP, Rzecznik Praw Pacjenta skierował do Dyrektora Wydziału Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego wystąpienie, w którym wezwał do zastosowania środków przewidzianych w przepisach prawa celem wyegzekwowania wydanych w marcu 2023 r. zaleceń w dwóch sprawach indywidualnych. W tym facie skarżąca upatruje wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61 k.p.a. na wniosek strony, którą jest Rzecznik Praw Pacjenta. Datę 23 maja 2025 r. uznaje za datę wszczęcia postępowania w sprawie przeprowadzenia kontroli w Szpitalu w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości a zgłoszonych wystąpieniem RPP.
W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że odnośnie charakteru ww. pisma Rzecznika Praw Pacjenta z 23 maja 2025 r., wypowiedział się już WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 28 sierpnia 2025 r., sygn. II SAB/Rz 126/25 w sprawie ze skargi Z.G. na bezczynność [...] w przedmiocie przeprowadzenia kontroli w Szpitalu [...] w [...]. Pogląd zawarty w tym orzeczeniu tut. Sąd w pełni podziela. W orzeczeniu tym wyjaśniono, że: "pismo RPP z 23 maja 2025 r., nie jest wnioskiem wszczynającym postępowanie, a jedynie pismem informującym. Podstawa prawna wydania przedmiotowego pisma, tj. art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy (ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta /Dz. U. z 2024 r., poz. 581 ze zm./) nie przewiduje wydania aktu administracyjnego o charakterze władczym. Przedmiotowe pismo jest pismem wyłącznie informującym o stwierdzeniu naruszenia praw pacjenta do informacji i dokumentacji medycznej, które nie posiada cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 k.p.a. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a. rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. (...). Powołany wyżej art. 53 ust. 1 ustawy, wskazuje na działania, które Rzecznik Praw Pacjenta może podjąć, ale które nie kształtują sytuacji prawnej pacjenta oraz skarżącego, lecz mają charakter opiniodawczo-wnioskujący, niepodlegający zaskarżaniu do sądu administracyjnego. Dopiero postępowania zainicjowane wnioskami i żądaniami Rzecznika Praw Pacjenta mogą zakończyć się rozstrzygnięciem innych organów, które mogą podlegać zaskarżeniu na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Zaskarżone pismo nie jest też innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 P.p.s.a. jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Pismo Rzecznika Praw Pacjenta nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienie NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1258/18). Analizowane w niniejszej sprawie pismo Rzecznika nie jest decyzją administracyjną zaliczoną przez ustawodawcę do aktów objętych kognicją sądów administracyjnych i nie stanowi też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 P.p.s.a. Jak podnosi się w doktrynie i judykaturze – wystąpienie Rzecznika do organu, organizacji lub instytucji (art. 53 ust. 1 pkt 2 ustawy), ma charakter postulatywny. Nie powoduje automatycznego wdrożenia odpowiednich procedur, ale może je przyspieszyć (por. postanowienie NSA z 16 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 1832/14). Podjęte przez Rzecznika określone czynności wobec podmiotu leczniczego, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta, nie mają charakteru władczego. (...) Reasumując skoro pismo Rzecznika z 23 maja 2025 r. skierowane do podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, nie podlega kognicji sądu administracyjnego, to skarga na bezczynność organu również takiej kognicji nie podlega. W związku z tym w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., skarga ta podlega odrzuceniu."
Skarżąca w złożonej skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania domaga się od Sądu zobowiązania organu m.in. do przeprowadzenia kontroli w Szpitalu i wydania zaleceń pokontrolnych.
Analiza wszystkich wyżej przytoczonych przepisów nie może prowadzić do uznania, że zaistniała sprawa administracyjna – kończąca się wydaniem decyzji administracyjnej – do której zastosowanie miałyby przepisy dotyczące bezczynności lub przewlekłości postępowania. Brak jest przepisu prawa pozwalającego na wszczęcie takiego postępowania kontrolnego na wniosek.
Jak już wyżej podkreślono skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość postępowania organu administracji publicznej dopuszczalna jest tylko wtedy, gdy swoim zakresem obejmuje ona działalność organu prowadzącą do wydania aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia, innego aktu) podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 maja 2023 r., sygn. II SAB/Go 46/23). Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca zarzuciła organowi przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, która nie mogła zakończyć się wydaniem aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia, innego aktu) podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Sąd zauważa także, że w piśmie z 16 czerwca 2025 r. skierowanym do pełnomocnika skarżącej organ poinformował o planowanym przeprowadzeniu czynności kontrolnych w Szpitalu w drugim półroczu 2025 r. a także, że o wynikach kontrolnych pełnomocnik skarżącej zostanie powiadomiony po jej zakończeniu.
W konsekwencji Sąd stwierdził, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wobec tego, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.