II SAB/Rz 126/23

II SAB/Rz 126/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2, art. 9b ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka SWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. D. (dalej: skarżący) jest bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: Komendant, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Jak wynika z akt sprawy, 26 października 2023 r. W. D. za pomocą poczty elektronicznej złożył do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej:
1. Kserokopii /skanu/ zanonimizowanego wystąpienia pokontrolnego z przeprowadzonej przez Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w 2017 r. kontroli "Poprawności wdrożenia procedury Niebieskiej Karty" w odniesieniu do rodziny B zamieszkałej w [...], przez Komendę Miejską Policji w [...];
2. symbolu klasyfikacyjnego i kategorii archiwalnej nadanej wymienionemu wyżej wystąpieniu pokontrolnemu, o których mówi Zarządzenie nr 10 Komendanta Głównego Policji z dnia 15 maja 2020 r. w sprawie Jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji.
W odpowiedzi udzielonej skarżącemu w dniu 31 października 2023 r. Komendant odnosząc się do poszczególnych punktów wniosku poinformował, że:
1. pismem z 9 maja 2023 r. l.dz. WBI-1118/2023 udzielił Skarżącemu odpowiedzi i jednocześnie podtrzymał poprzednie stanowisko, które jest odmową udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej;
2. sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej w zakresie poprawności wdrożenia przez funkcjonariuszy procedury "Niebieskiej Karty" - w odniesieniu do rodziny B., zamieszkałej w [...], zostało włączone do zasobów archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i znajduje się w teczce oznaczonej sygnaturą archiwalną [...] oraz kategorią archiwalną [...].
W. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący zarzucił naruszenie:
– art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawną do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
– art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek;
– art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej, polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na pkt 1 wniosku, gdyż organ powinien udzielić w sposób jasny odpowiedzi. Zdaniem skarżącego odsyłanie przez organ do wcześniejszej korespondencji nie stanowi odpowiedzi na jego wniosek. W ocenie skarżącego żądana informacja w postaci sprawozdania pokontrolnego z przeprowadzonej kontroli jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W dalszej kolejności skarżący wskazał, że wyjaśnienia wymaga ustalenie czy, żądane informacje w postaci kserokopii /skanu/ zanonimizowanego wystąpienia pokontrolnego z przeprowadzonej przez Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w 2017 r., kontroli "Poprawności wdrożenia procedury Niebieskiej Karty" w odniesieniu do rodziny B. zamieszkałej w [...], przez Komendę Miejską Policji w [...] jest dokumentem archiwalnym czy dokumentacją niearchiwalną. Wyjaśnił, że zarządzenie nr 920 Komendanta Głównego Policji z 11 września 2008 r. w sprawie metod i form wykonywania zadań w zakresie działalności archiwalnej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2008 r. Nr 16, poz. 95 z późn. zm.) pomaga ustalić, co oznacza kategoria archiwalna "BE-15E". Obecnie obowiązującym aktem prawnym jest zarządzenie nr 10 Komendanta Głównego Policji z 15 maja 2020 r., w sprawie Jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji (Dz. Urz. KGP z 2020 r., poz. 21), które uchyliło ww. zarządzenie nr 93. W załączniku do zarządzenia nr 10 KGP podobnie wyjaśniono zasady kwalifikacji materiałów na materiały archiwalne i niearchiwalne, okresów przechowywania.
Odczytując kategorie archiwalną nadaną żądanemu wystąpieniu pokontrolnym "BE-15E" oznacza, że jest to dokumentacja niearchiwalna. Dokumentacja archiwalną byłaby gdyby nadano jej symbol kategorii archiwalnej "A". Dostęp do materiałów niearchiwalnych znajdujących się w Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], a stanowiących informacje publiczną według Zarządzenia nr 920 KGP jest uregulowany w Rozdziale 7 zatytułowanym "Udostępnianie dokumentacji niearchiwalnej". Jednym z wymienionych w tym zarządzeniu trybów udostępniania materiałów niearchiwalnych określony został w § 38, który stanowi, że udostępnianie akt podmiotom innym niż określone w § 36 i § 37 oraz osobom fizycznym: w pkt 1. zawierających informacje publiczne, o których mowa w art. 1 i art. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej następuje na podstawie tej ustawy.
W ocenie skarżącego z przepisu § 38 zarządzenia 920 KGP bezspornie wynika, że dostęp do materiałów niearchiwalnych, będących jednocześnie informacją publiczną, osobom fizycznym realizuje się na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wystarczającym do pozyskania takiej informacji, jest złożenie wniosku na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo na stronie internetowej BIP Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z datą ostatniej modyfikacji 23.03.2023 w zakładce menu przedmiotowe - dostęp do zasobów archiwalnych, znajduje się m.in. informacja: "Udostępnianie akt: zawierających informacje niejawne - następuje zgodnie z przepisami o ochronie informacji niejawnych; zawierających informacje publiczne - następuje zgodnie z przepisami o dostępie do informacji publicznej; zawierających dane osobowe - następuje zgodnie z przepisami o ochronie danych osobowych.
Wobec powyższego, zdaniem skarżącego przedmiotem jego wniosku było udostępnienie informacji publicznej, natomiast nieudostępnienie tych informacji sprawia, że organ pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę, Komendant Wojewódzki Policji w [...] reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o oddalenie skargi w całości.
Organ wskazał, że złożony przez skarżącego wniosek powtarzał żądanie udostępnienia ww. dokumentu, zawarte we wniosku z 8 października 2023 r. W odpowiedzi na ww. wniosek skarżącego z 8 października 2023 r. została udzielona odpowiedź pismem z 19 października 2023 r. nr WKS-516/2023, WKS/lP-109/2023. Przedmiotowa sprawa w zakresie udostępnienia żądanych dokumentów była już uprzednio procedowana przez organ Policji i została skarżącemu udzielona odpowiedź pismem z 9 maja 2023 r. l.dz. WBI- 1118/2023. W przedmiotowym zakresie została również złożona przez skarżącego skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z 27 września 2023 r. sygn. akt Il SAB/Rz 72/23 oddalił skargę.
Wobec powyższego w ocenie organu nie sposób przyjąć, że Komendant pozostawał lub pozostaje w bezczynności. Organ rozpoznał wszystkie wnioski skarżącego i udzielił mu odpowiedzi. Zdaniem organu otrzymanie przez skarżącego odpowiedzi (nawet niezgodnej z jego oczekiwaniem) nie może stanowić uzasadnienia dla skutecznego zarzucenia organowi bezczynności. Organ podjął czynności wyjaśniające i rozpoznał sprawę nie przekraczając dopuszczalnych terminów jej załatwienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa art. 149 § 1a P.p.s.a.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył ich stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. W tym zakresie zwrócić należy uwagę, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dniu orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten ustał na skutek podjęcia przez ten organ danej czynności lub wydania określonego aktu. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie". Skarga na bezczynność stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia działania i aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce.
Odnosząc powyższe rozważania do realiów opisywanej sprawy Sąd stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Odnośnie żądania, zawartego w pkt 1 wniosku z 26 października 2023r. należy wskazać, że jest ono tożsame w treści z żądaniami, zawartymi w pismach z 4 października 2022r. i 8 października 2023r. Skarżący żądał bowiem konsekwentnie udostępnienia kserokopii lub skanu wystąpienia pokontrolnego z kontroli przeprowadzonej przez Wydział Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] w 2017 r. w zakresie poprawności wdrożenia procedury "Niebieskiej karty" w odniesieniu do – jak podał – rodziny B. zamieszkałej w [...], przez Komendę Miejską w [...].
Organ z zachowaniem terminu poinformował Skarżącego, że odnośnie ww. żądania podtrzymuje stanowisko wyrażone we wskazanym piśmie. Odpowiedź w realiach niniejszej sprawy wyczerpuje w pełni realizację wniosku, bowiem Skarżący po raz trzeci kieruje do Organu to samo zapytanie mimo, że to zagadnienie zostało już rozpoznane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 27 września 2023r. II SAB/Rz 72/23.
Ponadto Organ udzielił Skarżącemu z zachowaniem terminu odpowiedzi na pytanie drugie, zawarte we wniosku z 26 października 2023r. wskazując, że sprawozdanie z kontroli przeprowadzonej w zakresie poprawności wdrożenia przez funkcjonariuszy procedury "Niebieskiej Karty" - w odniesieniu do rodziny B., zamieszkałej w [...], zostało włączone do zasobów archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] i znajduje się w teczce oznaczonej sygnaturą archiwalną [...] oraz kategorią archiwalną 0910, BE15E.
Po raz kolejny więc należy wskazać Skarżącemu, że udostępnienie informacji wchodzących w skład zasobu archiwalnego winno odbyć się w trybie określonym ustawą z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 164 z późn. zm.) – dalej: "u.n.z.a.", a nie ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) – dalej: "u.d.i.p." Przepisy u.n.z.a. oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze w zakresie, w jakim normują dostęp do informacji (dokumentów, innych materiałów) przechowywanych w archiwach państwowych lub archiwach wyodrębnionych, jako unormowania szczególne, mają pierwszeństwo przed ogólnymi regulacjami u.d.i.p. Pierwszeństwo stosowania u.n.z.a. dotyczy także kwestii ewentualnego dalszego udostępniania materiałów pozyskanych z archiwum wyodrębnionego. Informacja publiczna może bowiem podlegać udostępnianiu nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej - która normuje podstawowe tryby dostępu - ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach. Takie sytuacje przewiduje wyraźnie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p. - które to zastrzeżenie nie ma znaczenia w niniejszej sprawie). Cytowany art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyraża normę kolizyjną, wyłączającą stosowanie unormowań u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Należy przy tym podkreślić, że wyłączenie stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy całej ustawy, a nie tylko jej rozdziałów 1 i 2, gdyż norma kolizyjna ujęta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. - inaczej niż ta zawarta w art. 23a ust. 5 u.d.i.p. - ma charakter ogólny (por. wyrok NSA z 22 września 2016 r. I OSK 371/15; wyrok WSA w Poznaniu z 20 listopada 2014 r. IV SAB/Po 54/14; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 17 ust. 3 u.z.n.a., Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób i tryb udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych, z wyłączeniem archiwum wyodrębnionego Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, w tym:
1) sposób postępowania z materiałami archiwalnymi zawierającymi informacje stanowiące tajemnice prawnie chronione, w szczególności informacje niejawne albo dane osobowe podlegające ochronie,
2) zakres udostępniania dokumentacji dotyczącej osób fizycznych tym osobom dla celów własnych,
3) szczególne wypadki wcześniejszego udostępniania materiałów archiwalnych,
4) odpłatność za udostępnianie materiałów archiwalnych w przypadku ponoszenia przez archiwum dodatkowych kosztów z tego tytułu,
5) odpłatność za sporządzenie reprodukcji materiałów archiwalnych
- uwzględniając szczególny charakter dokumentacji i potrzebę jej ochrony przed nieuprawnionym ujawnieniem oraz wysokość wydatków ponoszonych w związku z udostępnieniem materiałów archiwalnych.
Aktem wykonawczym w rozumieniu przytoczonej regulacji jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 2011 r. w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych (Dz.U. z 2011 r. Nr 196, poz. 1161). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, materiały archiwalne dotyczące osób fizycznych udostępnia się w pełnym zakresie tym osobom do celów własnych, jeżeli nie narusza to prawnie chronionych interesów państwa, jednostek organizacyjnych i obywateli, danych osobowych zawartych w tych materiałach lub innych informacji podlegających ograniczonemu dostępowi. Stosownie do § 2 ust. 3 rozporządzenia, materiały archiwalne, o których mowa w ust. 1, zawierające dane osób trzecich są udostępniane po anonimizacji tych danych. Zgodnie zaś z § 3 ust. 3 rozporządzenia, obowiązek anonimizacji danych nie dotyczy danych osób trzecich związanych z pełnieniem przez nie funkcji publicznych. Brak zastosowania przepisów u.d.i.p. oznacza także brak konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Należy przy tym podkreślić, że 1regulacja zawarta w 3 ww. rozporządzenia dotyczy udostępnienia materiałów archiwalnym tym osobom fizycznym, których te materiały dotyczą ("udostępnia się w pełnym zakresie tym osobom do celów własnych").
W przypadku gdy żądanie udostępnienia materiałów archiwalnym składa osoba trzecia, stosuje się § 4 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych.
Zgodnie z § 4 ust. 1, materiały archiwalne udostępnia się na podstawie pisemnego zgłoszenia zainteresowanego.
Stosownie do § 4 ust. 3 zgłoszenie zawiera:
1) imię i nazwisko, rodzaj i numer dokumentu tożsamości oraz adres do korespondencji - jeżeli zgłoszenie składa osoba fizyczna lub jej upoważniony przedstawiciel;
2) nazwę i siedzibę osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej oraz imię i nazwisko, rodzaj i numer dokumentu tożsamości jej upoważnionego przedstawiciela, któremu mają być udostępnione materiały archiwalne - jeżeli zgłoszenie składa osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej;
3) wskazanie materiałów archiwalnych lub określenie tematu, którego one dotyczą;
4) określenie celu udostępnienia materiałów archiwalnych;
5) proponowany sposób udostępnienia materiałów archiwalnych.
Wniosek Skarżącego nie spełniał wymogów formalnych określonych w § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu udostępniania materiałów archiwalnych znajdujących się w archiwach wyodrębnionych w zakresie określenie celu udostępnienia materiałów archiwalnych. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia zarzutu bezczynności Organu.
W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.