II SAB/RZ 112/23

II SAB/Rz 112/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-04-18
Data wpływu
2023-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mikolik
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2167/24 - Wyrok NSA z 2025-05-21
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uzupełniono wyrok
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 2, art. 157
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w przedmiocie uzupełnienia wyroku z dnia 17 stycznia 2024 r. sygn. II SAB/Rz 112/23 uzupełnia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2024 r., sygn. II SAB/Rz 112/23 w ten sposób, że po pkt III dodaje co następuje: IV. wymierza Prezydentowi Miasta [...] grzywnę w wysokości 1000 zł /słownie: jeden tysiąc złotych/; V. oddala wniosek o wymierzenie grzywny w pozostałym zakresie;
Uzasadnienie
W dniu 22 sierpnia 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga B.P. (dalej jako: "skarżący") na bezczynność Prezydenta Miasta T. (dalej zwanego: "Prezydentem" lub "organem") w sprawie udostępnienia informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego z dnia 31 stycznia 2023 r.
W skardze skarżący wniósł o:
- stwierdzenie, że Prezydent dopuścił się bezczynności, polegającej na nieudostępnieniu informacji publicznej w postaci "kopii audytu przeprowadzonego w spółce R. sp. z o.o.", o których udostępnienie zwrócił się wnioskiem z dnia 31 stycznia 2023 r., i w związku z tym:
- zobowiązanie organu do dokonania czynności w postaci udostępnienia informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku,
- stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2.000 zł;
- zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
Po rozpoznaniu skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r.: w pkt I, stwierdził, że Prezydent Miasta T. dopuścił się bezczynności przy rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2023 r.; w pkt II, stwierdził, że opisana w pkt I bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w pkt III, zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wnioskiem z dnia 29 lutego 2024 r. skarżący powołując się na art. 157 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej zwana: "P.p.s.a.") zwrócił się o uzupełnienie wyroku o rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. W motywach wniosku skarżący wskazał, że Sąd w wydanym wyroku nie rozstrzygnął w przedmiocie wniosku wyrażonego w pkt 2 lit. c petitum skargi o wymierzenie organowi grzywny, ponieważ nie zawarł w tym przedmiocie w wydanym wyroku rozstrzygnięcia ani pozytywnego ani negatywnego.
Ponadto skarżący szeroko uzasadnił wniosek o wymierzenie organowi grzywny w kwocie 2000 zł, zwracając w szczególności uwagę, że zgodnie z wydanym wyrokiem doszło do rażącego naruszenia prawa. W ocenie skarżącego za uwzględnieniem wniosku przemawiają okoliczności na jakie zwrócił uwagę Sąd w motywach uzasadnienia wyroku, a więc: okres, jaki upłynął od złożenia wniosku do dnia udostępnienia informacji; oczywistość obowiązku udostępnienia tej informacji; zasada, że w tego typu sprawach, tj. dotyczących spółek komunalnych, należy udostępniać informacje publiczne; fakt, że wskazywane przez skarżącego we wniosku orzecznictwo nie pozostawiało wątpliwości o charakterze audytu spółki komunalnej jako informacji publicznej; brak adekwatnego do konkretnych okoliczności odniesienia do przepisów ustawy i orzecznictwa; zupełnie nieprzystające do treści wniosku i zakresu pojęcia informacji publicznej intencjonalne zawężanie jej znaczenia; zła wola po stronie organu.
Skarżący podtrzymał również argumentację sformułowaną w tym zakresie skardze. Podniósł, że nie udostępniono wnioskowanej informacji pomimo oczywiście publicznego charakteru działalności spółki. Nie powołano szerszej argumentacji, zwłaszcza odnoszącej się do tego czy żądany dokument dotyczy sprawy publicznej i czy jest to dokument urzędowy. Nie odniesiono się również do przepisów prawa. Nie udostępniono informacji pomimo wyraźnego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w wyroku K 13/14, oraz ustawodawcy, wyrażonego w ustawie zmieniającej ustawę o finansach publicznych, że dokumenty z kontroli zarządczej oraz audytu wewnętrznego, zwłaszcza wyniki kontroli oraz audytu, stanowią informację publiczną. Skarżący zaznaczył, że sądy administracyjne konsekwentnie uznają, że audyt przeprowadzony w spółce komunalnej jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Przypomniał, że podał organowi konkretne orzeczenia, w którym sądy administracyjne, włącznie z Naczelnym Sądem Administracyjnym, jednoznacznie rozstrzygnęły, że audyt spółki komunalnej jest informacją publiczną. Natomiast organ w ogóle nie odniósł się do tego orzecznictwa. Nie powołał również praktycznie żadnej argumentacji, kopiując jedynie w znacznej części treść zawiadomienia, które skierował do skarżącego rozpatrując jego wcześniejszy wniosek o udostępnienie "informacji o wynikach analizy zarządczej (...)". Nie wskazał żadnych dodatkowych okoliczności. Powyższe, w ocenie skarżącego świadczy o tym, że organ nie pochylił się w ogóle nad tą konkretną sprawą. Zdaniem skarżącego nie sposób wobec tego nie odnieść wrażenia, że nieudostępnienie wnioskowanej informacji publicznej było wyrazem złej woli organu i z góry założonej niechęci do udostępnienia żądanego dokumentu. Nadto nieudostępnienie żądanej informacji jest szczególnie naganne wobec społecznego zainteresowania sytuacją prawną spółki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje;
Na wstępie Sąd wskazuje, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., ponieważ sprawa zakończona wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r., którego dotyczy wniosek o uzupełnienie, została rozpoznana w takim właśnie trybie.
Zgodnie z art. 157 § 1 P.p.s.a., strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Wniosek o uzupełnienie wyroku co do zwrotu kosztów sąd może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym (art. 157 § 2 P.p.s.a.). Orzeczenie uzupełniające wyrok zapada w formie wyroku, chyba że uzupełnienie dotyczy wyłącznie kosztów (art. 157 § 3 P.p.s.a.).
Instytucja uzupełnienia orzeczenia służy temu, aby w szczególnej sytuacji pominięcia przez sąd jakiejś kwestii, która winna być przedmiotem zapadłego rozstrzygnięcia, wydane orzeczenie uczynić kompletnym. Należy zwrócić uwagę, że cytowany przepis przewiduje możliwość uzupełnienia jedynie wyroku, nie zaś jego uzasadnienia. Strona może domagać się uzupełnienia wyroku w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi, i po drugie, jeżeli nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu.
Jak wynika z analizy akt sądowych wniosek o uzupełnienie wyroku został złożony w ustawowym terminie, a zatem podlegał merytorycznemu rozpoznaniu.
Należy wobec tego przypomnieć, że przedmiotem skargi uwzględnionej przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 17 stycznia 2024 r. była bezczynność Prezydenta Miasta T. w związku z rozpoznaniem wniosku skarżącego z dnia 31 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii audytu przeprowadzonego w spółce R. sp. z o.o.
Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd orzeka na podstawie art. 149 P.p.s.a. Z § 1 tego przepisu wynika, że Sąd, uwzględniając skargę w takim przedmiocie, alternatywnie: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Dodatkowo w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2).
Treść art. 149 § 2 P.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, nałożenie na organ grzywny ma charakter fakultatywny. Niemniej jednak wniosek o wymierzenie organowi grzywny, zawarty w skardze na bezczynność, jest elementem skargi, co oznacza, że sąd powinien o nim orzec w wyroku. Jeżeli o tym wniosku sąd w wyroku nie orzeknie, zachodzi podstawa wskazana w art. 157 § 1 P.p.s.a. do uzupełnienia wyroku z tego powodu, że sąd nie orzekł o całości sprawy (por. postanowienie NSA z dnia 13 października 2016 r., sygn. akt II OZ 1037/16; wszystkie powoływane orzeczenia dostępne w: CBOSA).
Bez wątpienia z opisaną wyżej sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarga B.P. z dnia 7 sierpnia 2023 r. zawierała bowiem oparty na dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a. wniosek o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł. W zapadłym w tej sprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. wyroku - pomimo, że uwzględniono nim skargę - nie zawarto jednak rozstrzygnięcia w zakresie powyższego żądania. W tych okolicznościach Sąd uznał wniosek skarżącego za zasadny i postanowił uzupełnić ww. wyrok o stosowne rozstrzygnięcie w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny.
Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaszły podstawy do wymierzenia Prezydentowi Miasta T. grzywny w wysokości 1000 zł i w tej części uwzględnił żądanie skarżącego, natomiast oddalił wniosek o wymierzenie grzywny w pozostałym zakresie.
O uwzględnieniu wniosku w takim zakresie zadecydowały motywy wypływające wprost z uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku. Należy podkreślić, że środki wskazane w przepisie art. 149 § 2 P.p.s.a., są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20).
Przypomnieć należy, że w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taka ocena Sądu była podyktowana stwierdzeniem oczywistego niewywiązania się przez organ z obowiązków, które nakłada na niego ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tożsame okoliczności przemawiały za częściowym uwzględnieniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Podkreślenia wymaga, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, kwalifikacja dokumentu, którego udostępnienia domagał się skarżący, jako informacji publicznej, nie budziła żadnych wątpliwości. Prezydent Miasta jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zadania publiczne, jest organem władzy publicznej, dlatego nie może zasłaniać się nieznajomością przedmiotowych zagadnień. Skoro ustalenie tych kwestii nie było problematyczne dla skarżącego, to w ocenie Sądu, tym bardziej nie powinno przysporzyć trudności organowi. Wniosek ten potwierdza również fakt, że w toku postępowania organ zgodził się, że żądany dokument jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p., w związku z czym kwestia ta przestała być sporna. Na negatywną ocenę zasługuje jednak wcześniejsza zdawkowa odpowiedź organu, zawężająca pojęcie informacji publicznej, bez adekwatnego do konkretnych okoliczności odniesienia przepisów ustawy i orzecznictwa. Zdaniem Sądu takie działanie organu świadczyło o jego złej woli i niechęci do udostępnienia skarżącemu wnioskowanego opracowania. Odnotowania wymaga także okres przez jaki Prezydent pozostawał w bezczynności – od momentu wpłynięcia wniosku do chwili udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej upłynęło prawie 10 miesięcy, przy czym nastąpiło to dopiero kilka miesięcy po wniesieniu skargi. W sprawie, w której udostępnienie ww. informacji nie wymagało ze strony organu podjęcia żadnych dodatkowych czynności, w zestawieniu z terminami wyznaczonymi przepisami u.d.i.p., tak długotrwała zwłoka organu w udzieleniu wnioskowanej informacji nie znajduje żadnego racjonalnego usprawiedliwienia.
Jednocześnie Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy dla spełnienia dyscyplinująco-represyjnej funkcji wystarczająca będzie grzywna w wysokości 1000 zł. W ocenie Sądu należało uwzględnić fakt, że organ ostatecznie udostępnił skarżącemu żądaną informację przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, dlatego wymierzona grzywna będzie miała przede wszystkim charakter represyjny. Zdaniem Sądu taka kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w tej sprawie okoliczności. Z tych powodów oddalono wniosek skarżącego o wymierzenie grzywny w pozostałym zakresie.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 1000 zł, zgodnie z sentencją niniejszego wyroku.