II SAB/Rz 112/23

II SAB/Rz 112/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mikolik
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 2167/24 - Wyrok NSA z 2025-05-21
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6, art. 13 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 40
art. 7 ust. 1 pkt 2 i 12, art. 9 ust. 3
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1526
art. 4 pkt 6
Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 679
art. 2, art. 4 ust. 1, art. 9, art. 10
Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności przy rozpoznaniu wniosku skarżącego B. P. z dnia 31 stycznia 2023 r.; II. stwierdza, że opisana w pkt I bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego B. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B.P. (dalej jako: "skarżący") jest bezczynność Prezydenta Miasta T. (dalej zwanego: "Prezydentem" lub "organem") w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;
Skarżący powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm.; dalej: "u.d.i.p.") za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej wystąpił do Prezydenta z wnioskiem z dnia 30 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: dokumentu w postaci informacji o wynikach analizy zarządczej Spółki R. Sp. z o.o. opracowanej za lata 2015-2021. Skarżący zwrócił się o doręczenie kserokopii żądanego dokumentu na adres: [...], jednocześnie rezygnując z doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej.
Z kolei podaniem z dnia 31 stycznia 2023 r. skarżący zwrócił się do Prezydenta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii audytu przeprowadzonego w spółce R. sp. z o.o., wnioskując o jej przesłanie na wcześniej wskazany adres. Nadmienił, że sądy administracyjne konsekwentnie uznają tego typu dokumenty za informację publiczną, wskazując na orzeczenia: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 102/12, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1546/13, wyrok WSA w Opolu z dnia 18 maja 2020 r. sygn. akt II SAB/Op 26/20.
Odpowiadając na powyższy wniosek z dnia 31 stycznia 2023 r., Prezydent w piśmie z dnia 14 lutego 2023 r. nr [...], poinformował, że wnioskowane opracowanie, dotyczące wyników audytu przeprowadzonego w Spółce R. sp. z o.o. w T., zakończonego w grudniu 2022 r., zostało sporządzone na zlecenie Rady Nadzorczej [...] i przekazane do wiadomości Prezydenta T. Z tego powodu nie odnosi się ono do przyszłych działań i zamierzeń organu. Organ wskazał, że opracowana informacja ma charakter dokumentu wewnętrznego (co miały potwierdzać wyroki NSA z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3405/21, z dnia 21 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4561/21, WSA we Wrocławiu z dnia 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt IV SA/Wr 750/21). Wobec powyższego organ uznał, że opracowanie, o którym mowa we wniosku, nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.
Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta T. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznych, o udostępnienie których zwrócił się wnioskiem z dnia 30 maja 2022 r. oraz wnioskiem z dnia 31 stycznia 2023 r. Zarzucił organowi naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. b i pkt 4 lit. a, c i d, art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 2, art. 10 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 11b ust. 1 i 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, polegającej na nieudostępnieniu informacji publicznej i w związku z tym zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 2000 zł, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżący w pierwszej kolejności przedstawił stan faktyczny sprawy. Następnie wskazał, że R. sp. z o.o. jest spółką komunalną, w której 100% udziałów ma Miasto T. Spółka ta została powołana przez Gminę T. w celu wykonywania zadań publicznych.
W dalszej kolejności skarżący przedstawił swoje stanowisko odnośnie nieudostępnienia dokumentu w postaci informacji o wynikach analizy zarządczej, stwierdzając dalej, że argumenty te należy odnieść także do nieudostępnionej "kopii audytu przeprowadzonego w spółce R. sp. z o.o.", który to audyt jest informacją publiczną.
W ocenie skarżącego wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, w związku z czym organ zobligowany jest do ich udostępnienia na wniosek. Jak wskazał, informację o sprawach publicznych stanowi niewątpliwie stan spółki komunalnej czy przebieg wykonywanej przez gminę kontroli działalności spółki komunalnej, której jest właścicielem, i powstałe w związku z tym dokumenty kontrolne, ujawniające stan spółki, zwłaszcza dokument z wynikami ustaleń kontrolnych. Zdaniem skarżącego, skoro pracownik urzędu miasta, zatrudniony w wydziale audytu, sporządził ten dokument w ramach przysługujących prezydentowi, jako organowi władzy publicznej, kompetencji kontrolnych względem spółki komunalnej, to taka informacja jest informacją o sprawach publicznych. Nie ma żadnych powodów, by była ona niejawna i niedostępna dla społeczeństwa. Ponadto informacje o działaniu spółek komunalnych oraz o wynikach kontroli zostały wyróżnione explicite w ustawie jako przykładowe informacje publiczne. Już więc z tego powodu powinny zostać niezwłocznie udostępnione. Skarżący zwrócił uwagę na art. 6 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że sformułowany tam katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu ma charakter otwarty.
Kolejno skarżący wskazał, że niezależnie od powyższego, żądany dokument jest dokumentem urzędowym, o jakim mowa w myśl art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego "Informacja o wynikach analizy zarządczej (...)" jest oświadczeniem wiedzy (odnoszącym się do stanu spółki komunalnej), utrwalonym i podpisanym przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego – pracownika wydziału audytu Urzędu Miasta T., w ramach jego kompetencji. Została ona skierowana do innego podmiotu – do Prezydenta Miasta T., a także do spółki (prezesa), ewentualnie złożona do akt dotyczących kontroli sprawowanej nad spółkami miasta T. Skarżący zaznaczył, że w odniesieniu do dokumentów urzędowych brak jest innych niż ogólne wyłączeń w zakresie udostępniania informacji publicznej, a skoro ustawodawca ich nie przewidział, to nie można ich domniemywać lub tworzyć.
W dalszej kolejności skarżący przedstawił argumenty mające świadczyć o nietrafności stanowiska organu. Zaznaczył, że to, czy dany dokument podlega udostępnieniu jako informacja publiczna, czy też nie, nie zależy od woli organu i przyjętego przez organ celu sporządzenia danej informacji, lecz od jego merytorycznego charakteru. O udostępnieniu danej informacji decydują obiektywne i normatywne kryteria, tj. czy dana informacja jest informacją publiczną czy nie. Zdaniem skarżącego, założenia, nawet przyjęte na etapie sporządzania informacji, nie uchylają powszechnie obowiązującego prawa i mogą mieć co najwyżej charakter wewnętrzny – obowiązujący jedynie w ramach struktury urzędu i podległych pracowników, a nie względem obywateli. Nadto zauważył, że informacja została przekazana prezesowi spółki, a zatem nie została sporządzona "wyłącznie" na potrzeby wewnętrzne organu.
Dalej skarżący podniósł, że informacja publiczna nie musi dotyczyć "przyszłych działań i zamierzeń organu" lub być wyrazem jego stanowiska. Są to jedynie przykłady, które w żadnym razie nie wyczerpują pojęcia informacji publicznej, a wręcz stanowią jego margines. Ustawodawca nie dokonuje w tym względzie rozróżnienia, czego organ nie zauważa. Jak wskazał, powszechnie wiadomo, że informacja publiczna obejmuje zwłaszcza te działania administracji, które już nastąpiły lub dokumenty, które zostały już wytworzone, a zatem odnoszące się do "przeszłych" działań organu. W ocenie skarżącego, żądana informacja odnosi się "wprost do przyszłych działań i zamierzeń organu", skoro przeanalizowano działanie spółki, a dokument został sporządzony celem jego wykorzystania i podjęcia określonych decyzji właścicielskich przez Prezydenta Miasta T.
Odnosząc się kolejno do stwierdzenia, że zadaniem przedmiotowego opracowania było jedynie poszerzenie zakresu wiedzy, informacji posiadanych przez Prezydenta, skarżący podniósł, że motyw sporządzenia dokumentu urzędowego jest prawnie irrelewantny w odniesieniu do podstaw jego udostępnienia i dla charakteru takiego dokumentu, sporządzanego w ramach kompetencji organu. Zaznaczył, że wynik każdej kontroli służy poszerzeniu wiedzy i późniejszemu wykorzystaniu jej przy podejmowaniu działań. Zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających.
Podsumowując tą część swoich rozważań, skarżący stwierdził, że wnioskowana informacja jest informacją o sprawach publicznych - jest dokumentem urzędowym sporządzonym w ramach przysługujących prezydentowi uprawnień, przez pracownika urzędu miasta, z wykorzystaniem publicznych środków materialnych i technicznych, w ramach sprawowania przez jednostkę samorządu terytorialnego kontroli nad działalnością należącą do niej spółki komunalnej. Informacja ta dotyczy istotnej dla społeczności lokalnej oceny co do jej stanu, wydatkowania przez nią środków publicznych, realizowania zadań publicznych, wywiązywania się ze zobowiązań finansowych, zgodnego z prawem postępowania itp. Została przekazana drogą służbową, a nie prywatnie, prezydentowi. Nie dotyczy w żadnym razie sfery prywatnej, niepublicznej, osobistej, intymnej itp. Dokument ten nie służy jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, a jest wyrazem sprawy publicznej – wytworem organu władzy publicznej w związku z wykonywanymi przez spółkę zadaniami publicznymi, wyrazem kontroli nad nią. Nie jest dokumentem prywatnym dołączonym do akt sprawy.
W dalszej kolejności, skarżący wskazał, że obowiązują także inne unormowania, które potwierdzają konieczność szerokiego rozumienia informacji publicznej, przywołał przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o samorządzie gminnym. Następnie zwrócił uwagę na uregulowanie kwestii kontroli zarządczej oraz audytu wewnętrznego w ustawie o finansach publicznych. Wskazał między innymi, że zgodnie z art. 70 ust. 5 tej ustawy, plan działalności, sprawozdanie z wykonania planu działalności oraz oświadczenie o stanie kontroli zarządczej podlegają publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej, co potwierdza, że ustawodawca jednoznacznie traktuje je jako informację publiczną i to podlegającą udostępnieniu z urzędu.
Odnosząc się następnie do argumentacji organu, że żądana informacja ma charakter dokumentu wewnętrznego, skarżący nawiązał do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego przedstawionego w wyroku z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. K 14/13, podkreślając, że nie żądał udostępnienia informacji o charakterze roboczym – zapisków czy notatek.
W odniesieniu już ściśle do nieudostępnienia kopii audytu przeprowadzonego w spółce R. sp. z o.o., skarżący podniósł, że sądy administracyjne konsekwentnie uznają, że audyt przeprowadzony w spółce komunalnej jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu, co wprost wskazywał organowi oraz pomimo braku takiego obowiązku, podał organowi konkretne orzeczenia, jednak co istotne, organ w ogóle nie odniósł się do przywołanego orzecznictwa. Ponadto organ nie powołał praktycznie żadnej argumentacji. W ocenie skarżącego, nieudostępnienie żądanej informacji jest wyrazem złej woli organu.
W odpowiedzi na skargę organ w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w pismach z dnia 13 czerwca 2022 r. oraz z dnia 14 lutego 2023 r., zgodnie z którym wnioskowane opracowania nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.
Zarządzeniem z dnia 18 października 2023 r. Zastępca Przewodniczącego Wydziału zarządził rozdzielenie skargi jako obejmującej sprawy z dwóch osobnych wniosków skarżącego: z dnia 30 maja 2022 r. oraz z dnia 31 stycznia 2023 r. Pod sygnaturą II SAB/Rz 112/23 została zarejestrowana sprawa ze skargi B.P. na bezczynność Prezydenta Miasta T. w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii audytu przeprowadzonego w spółce R. sp. z o.o.
Pismem z dnia 29 listopada 2023 r. Prezydent zawiadomił Sąd, że w dniu 29 listopada udostępnił skarżącemu informacje i wniósł o umorzenie postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2024 r. skarżący wniósł o oddalenie wniosku Prezydenta Miasta T. o umorzenie postępowania sądowego – jako nieznajdującego podstaw prawnych i jednocześnie cofnął zawarty w skardze wniosek o "zobowiązanie organu do dokonania czynności w postaci udostępnienia informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku", z uwagi na późniejsze udostępnienie żądanej informacji publicznej oraz podtrzymał dotychczasowe wnioski skargi w pozostałym zakresie. Skarżący nadmienił, że fakt późniejszego udostępnienia informacji publicznej przez organ nie oznacza, że istnieją podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ze skargi. Podkreślił, że rozpoznając skargę na bezczynność, organ rozstrzyga według stanu sprawy na dzień zaskarżenia. Jak wskazał, dobrowolne udostępnienie żądanej informacji publicznej mające miejsce po wniesieniu skargi nie uchyla rażącego charakteru bezczynności i nie ma wpływu na wysokość orzeczonej grzywny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej zwana "P.p.s.a.".
Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie udzielenia informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 31 stycznia 2023 r.
Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p.
Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 K.p.a. (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 P.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Wobec powyższego w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 53 § 2b P.p.s.a., w postaci konieczności uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18). Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a.
Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej i takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji powinno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów K.p.a. Jeżeli żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem.
Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli w ogóle są w jej posiadaniu, a nie tylko w sytuacji, gdy je wytworzyły.
W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Prezydent Miasta jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zdania publiczne, stanowi organ władzy publicznej, a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
W niniejszej sprawie Prezydent ostatecznie udostępnił żądaną informację – audyt w postaci kopii, o którego udostępnienie wnioskował skarżący w piśmie z dnia 31 stycznia 2023 r. Stało się to jednak dopiero po niemal 10 miesiącach od złożenia wniosku i kilka miesięcy po wniesieniu skargi, która pierwotnie była zarejestrowana pod sygn. II SAB/Rz 93/23 wraz ze skargą dotyczącą wniosku z dnia 30 maja 2022 r. W dacie złożenia skargi Prezydent pozostawał więc w bezczynności.
Co do przedmiotu wniosku z dnia 31 stycznia 2023 r. w postaci kopii audytu przeprowadzonego w miejskiej spółce R. Sp. z o.o. w T., w toku postępowania przestało być sporne, że taki dokument jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Sąd także nie miał w tym zakresie wątpliwości.
W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Definicja pojęcia "informacji publicznej", wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p., ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i wymienia jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2223/14 – wszystkie przywołane orzeczenia dostępne na www.cboisa.nsa.gov.pl). Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w u.d.i.p. nie określono zamkniętego katalogu informacji publicznej, ponieważ ustawodawca chciał, aby społeczeństwo posiadało instrument do jak najszerszej kontroli instytucji publicznych. Taki instrument, aby był sprawny, powinien obejmować jak największą liczbę stanów faktycznych. Liczba ta nie może być ograniczona, ponieważ dynamiczny charakter stosunków społeczno-gospodarczych rodzi nowe sytuacje, w których pojawia się aktywność podmiotów publicznych. Ta aktywność w państwie demokratycznym powinna być poddana kontroli społecznej za pośrednictwem narzędzia, jakim jest prawo dostępu do informacji publicznej. Dlatego też uznaje się, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (vide: wyrok z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14).
Z akt sprawy sygn. II SAB/Rz 93/23 (sprawa pomiędzy tymi samymi stronami postępowania) Sądowi notoryjnie znane jest, że Spółka R. Sp. z o.o. w T. (nr KRS 0000180625) jest spółką komunalną, której jedynym wspólnikiem jest Gmina Miasto T.
Przepis art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 40) - zwanej dalej jako "u.s.g.", stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywanie przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Regulację w tym zakresie zawiera ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 679 z późn. zm.) - zwanej dalej jako "u.g.k.". Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, wskazując w art. 2, że w szczególności gospodarka ta może być prowadzona w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Jak stanowi art. 4 ust. 1 u.g.k. organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stanowią o wyborze sposobu i form gospodarki komunalnej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Jednostka samorządu terytorialnego jest legitymowana do uzyskiwania statusu wspólnika w spółkach prawa handlowego poprzez tworzenie takich spółek lub przystąpienie do już istniejących. Uprawnienie to (art. 9 i 10 u.g.k.) nie może być odczytywane w oderwaniu od istoty gospodarki komunalnej prowadzonej przez jednostki samorządu terytorialnego. Istotę tę określa się w treści art. 1 ust. 1 in fine u.g.k. stwierdzając, że polega ona na wykonywaniu przez jednostki samorządu terytorialnego zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Przy uwzględnieniu treści art. 1 ust. 1 i 2 u.s.g. oznacza to, że gospodarka komunalna gminy polega na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy zamieszkującej jej terytorium. W świetle przywołanych uregulowań można bezspornie wskazać, że istnieje przepis prawa, który pozwala gminie przystąpić do spółki prawa handlowego, jeżeli spółka taka będzie zajmować się wykonywaniem ciążących na niej zadań własnych. Zadania te muszą być wykonywane w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, a więc mieszkańców tej gminy.
Gmina Miasto T. utworzyła R. Sp. z o.o. w formie spółki prawa handlowego (spółki z ograniczoną odpowiedzialnością), obejmując w niej 100% udziałów. Zadania wykonywane przez tę Spółkę obejmują w szczególności realizację zadań własnych gminy w zakresie dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego a także zieleni gminnej i zadrzewień a także realizację zadań własnych powiatu w zakresie dróg powiatowych, realizację przekazanych powiatowi na podstawie ustaw odrębnych zadań z zakresu dróg publicznych, a więc niezaprzeczalnie zadania własne gminy, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 i 12 u.s.g. oraz w art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1526 ze zm.).
Co do zasady więc informacja dotycząca realizacji zadań własnych gminy i zadań własnych powiatu (T. jest miastem na prawach powiatu) jest informacją o sprawach publicznych, niezależne od tego w jakiej formie (czy w formie jednostki budżetowej czy spółki prawa handlowego) te zadania są realizowane.
Także wskazywane przez skarżącego orzecznictwo nie pozostawia wątpliwości, że dokument obejmujący audyt miejskiej spółki (w niniejszej sprawie wspólnikiem spółki R. jest Gmina Miasto T.) jest informacją publiczną. Nie było przedmiotem sporu, że Prezydent był w posiadaniu tego dokumentu, który został mu przekazany do wiadomości. Z pewnością nie jest to dokument "wewnętrzny", w takim znaczeniu jak to precyzuje orzecznictwo (zob. np. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 4561/2 i z dnia 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 3405/21 – wszystkie dostępne na www.cboisa.nsa.gov.pl).
Analiza treści wyżej przytoczonego przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z art. 6 tej ustawy nie zawęża pojęcia informacji publicznej do kwestii, o których mowa w odpowiedzi Prezydenta z dnia 14 lutego 2023 r.. Nie ogranicza w szczególności pojęcia informacji publicznej jako wyłącznie "odnoszącej się do przyszłych działań i zamierzeń organu, nie wyjmuje spod tego pojęcia dokumentu audytu sporządzonego na zlecenie rady nadzorczej miejskiej spółki i przekazanego "do wiadomości" Prezydenta. W ocenie sądu takie zawężenie pojęcia informacji publicznej bez adekwatnego do konkretnych okoliczności odniesienia przepisów ustawy i orzecznictwa świadczy o złej woli po stronie organu, który po prostu nie chciał udostępnić skarżącemu kopii wnioskowanego dokumentu, który był w jego posiadaniu.
W świetle wyżej przytoczonego aktualnego brzmienia przepisu art. 149 P.p.s.a. udostępnienie żądanej informacji publicznej w toku postępowania przed sądem nie uprawnia do umorzenia tego postępowania. Nie stało się ono bezprzedmiotowe bo Sąd nadal był zobligowany ocenić czy organ dopuścił się bezczynności i czy miało to charakter rażącego naruszenia prawa. Przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczy wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającym miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez organ administracyjny, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, bądź też ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe" (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13; CBOSA).
Trzeba zaznaczyć, że orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności (i przewlekłości) powinno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że rażące naruszenie prawa występuje w przypadkach, gdy przekroczenie przez organ ustawowych terminów wyznaczonych na załatwienie sprawy jest znaczne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA z 6 sierpnia 2019 r. II OSK 1802/19; 18 lipca 2019 r. II OSK 533/19).
W ocenie Sądu, prawie 10 miesięcy na udostępnienie kopii dokumentu, który – co nie budzi wątpliwości – mieści się w zakresie informacji publicznej (bo dotyczy wykonywania zadań publicznych przez spółkę utworzoną w tym celu) i był w posiadaniu Prezydenta, a także zupełnie nieprzystające do treści wniosku i zakresu pojęcia informacji publicznej intencjonalne zawężanie jej znaczenia, świadczy o złej woli po stronie organu.
Dlatego Sąd uznał, że do naruszenia ustawowych terminów doszło z rażącym naruszeniem prawa.
Orzeczenie opiera się na art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.
O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.