II SAB/RZ 110/24

II SAB/Rz 110/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Joanna Zdrzałka /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
zobowiązano do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1, § 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2024 r. sprawy ze skargi W. D. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego W. D. z dnia 2 lipca 2024 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Komendanta Miejskiego Policji w [...] na rzecz skarżącego W. D. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SAB/Rz 110/24
UZASADNIENIE
Wnioskiem z 2 lipca 2024 r., przesłanym za pośrednictwem poczty e-mail, W.D. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: "KMP") o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: kserokopii /skanu/ sprawozdania kończącego postępowanie skargowe, znajdującego się w aktach postępowania skargowego, zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków Komendy Miejskiej Policji w [...] pod pozycją nr 1, 2, 3 i 4 w roku 2024. Wskazał, że informację należy przesłać w pliku pdf pocztą elektroniczną na podany adres e-mail lub pocztą pod wskazany adres.
W odpowiedzi KMP, w piśmie z 16 lipca 2024 r. znak: RZ-51/2024 poinformował, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. – dalej: "u.d.i.p."). Żądane kopie dokumentów nie stanowią informacji publicznej.
Pismem z 17 lipca 2024 r. skarżący ponowił złożony wniosek. Podkreślił, że sprawozdanie z postępowania skargowego stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu. Na poparcie stanowiska powołał orzeczenia sadów administracyjnych.
Odpowiadając na powyższe KMP, w piśmie z 31 lipca 2024 r., podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że wnioskowane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Postępowanie skargowe rozpatrywane jest w oparciu o przepisy działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, odnoszącym się do skarg i wniosków oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków. Sprawy te mają charakter indywidualny, a postępowanie skargowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, lecz czynnością materialno-techniczną w postaci zawiadomienia o sposobie załatwienia sprawy, w myśl art. 238 § 1 k.p.a., co nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Organ wyjaśnił, że sprawozdanie z postępowania skargowego stanowi wewnętrzną korespondencję pomiędzy koordynatorem skargowym a organem podejmującym decyzję, nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
W.D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie:
1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
2. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej a w konsekwencji nieudostępnienie jej na wniosek;
3. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zaniechanie udostępnienia informacji publicznej polegające na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej oraz wymijającej odpowiedzi.
Wobec powyższych zarzutów zwrócił się o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.
Skarżący oświadczył, że nie był stroną postępowań skargowych. Wskazał, że Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne. Dokumenty wytworzone przez organy Policji w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań, w tym czynności podjętych na skutek złożonej przez stronę skargi powszechnej (Dział VIII Kodeksu postępowania administracyjnego), mieszczą się w zakresie art. 6 u.d.i.p. i podlegają udostępnieniu. Zdaniem skarżącego, sprawozdanie stanowi swoiste streszczenie tego, jakie czynności były podejmowane w ramach postępowania skargowego prowadzonego na podstawie Działu VIII Rozdziału 2 K.p.a.; zawiera analizę dokonanych ustaleń pod kątem stwierdzonych zaniedbań lub nienależytego wykonywania zadań przez funkcjonariusza organu administracji publicznej, naruszenia praworządności lub interesu skarżącego, przewlekłego biurokratycznego załatwiania spraw oraz wnioski z tej analizy płynące. Stanowi oficjalny dokument z postępowania skargowego, podpisany przez funkcjonariusza publicznego i złożony do akt sprawy. Wbrew stanowisku organu, sprawozdanie z postępowania skargowego jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu. Wobec nieudostępnienia żądanych informacji organ pozostaje w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji w [...] zwrócił się o jej oddalenie. Zdaniem organu wnioski skarżącego nie dotyczyły informacji publicznej, a zatem brak było podstaw do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Stąd też skierowane do skarżącego odpowiedzi były działaniem prawidłowym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Zakres kognicji sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę działalności administracji pod względem legalności, określają przepisy art. 3 § 2, 2a i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej P.p.s.a.
Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. obejmuje również bezczynność czyli stan, w którym organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie wydaje decyzji, postanowienia bądź innego aktu administracyjnego lub nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Zasady i tryb dostępu do takich informacji reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. - dalej: "u.d.i.p."), wskazując również w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Przewiduje, że udostępnianie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany tego nie umożliwiają. Wówczas podmiot ten powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości przekazania informacji i wskazuje w jakiej formie informacja może być udostępniona. W takim przypadku, jeżeli w ciągu 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 1 i 2).
Sposobami załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w myśl ww. ustawy są zatem: albo udzielenie informacji, albo poinformowanie o braku możliwości udostępnienia informacji (art. 14 ust. 2) albo też wydanie decyzji odmownej (art. 16 ust. 1).
Przepisy u.d.i.p. określają też termin udostępnienia informacji publicznej. Regułę zawiera art. 13 ust. 1 u.d.i.p., stanowiąc, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (wyjątki w tym zakresie zawierają: art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2).
Co do zasady przekroczenie tego terminu zarówno w przypadku udzielenia informacji, jak i wydania decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza bezczynność organu.
Niezależnie od tego, mogą zachodzić również sytuacje, w których podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji dopuszcza się bezczynności, poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodzi przypadek, w którym wnioskowana informacja podlega udostępnieniu w trybie przepisów szczególnych i w sprawie nie ma zastosowania tryb udostępnienia informacji przewidziany w u.d.i.p., bądź też poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej.
W tej sytuacji, w przypadku złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności dokładne zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przezeń informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jak również, że nie zachodzą jednocześnie szczególne okoliczności niepozwalające na skorzystanie w trybu przewidzianego w u.d.i.p. – umożliwiają Sądowi dokonanie pełnej oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.
Należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej - także takiej, której organ nie posiada - podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (por. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17).
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Komendant Miejski Policji czyli formacji powołanej do realizacji zadań publicznych ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Kluczowe znaczenie ma natomiast rozstrzygnięcie czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną i czy podlega ona udostępnieniu.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.. Przepis ten konkretyzuje przedmiot informacji publicznej w sposób przykładowy, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Mając na względzie te przepisy uznać należy, że informację publiczną stanowi wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną przyjąć należy treść różnego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno dokumenty bezpośrednio przez nie wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.
Należy również pamiętać, że z uwagi na brak jednoznacznych sformułowań w u.d.i.p. przy wykładni pojęć "informacja publiczna", "informacja o sprawach publicznych", należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.).
W rozpoznawanej sprawie skarżący domaga się przekazania kserokopii (skanu) sprawozdania kończącego postępowanie skargowe, znajdującego się w aktach postępowania skargowego zarejestrowanego w Rejestrze Skarg i Wniosków Komendy Miejskiej Policji w [...] pod pozycją nr 1-4 w roku 2024.
Sąd podziela wypracowane już przez sądy administracyjne stanowisko, że kserokopia czy skan takiego sprawozdania stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki WSA w Szczecinie z dni 17.05.2023 r., II SAB/Rz 33/23, WSA w Rzeszowie z dnia 14.05.2024 r., II SAB/Rz 28/24 i z dnia 12.06.2024 r., II SAB/Rz 46/24). Niewątpliwie bowiem w dokumentach wytworzonych przez organ Policji w toku postępowania skargowego mieszczą się informacje o działalności tego organu. Poza tym, jako oświadczenie woli podpisane przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, skierowane do innego podmiotu i złożone do akt sprawy sprawozdanie to stanowi dokument urzędowy.
Jak podkreśla się w tych orzeczeniach, akta prowadzonych przez organ Policji spraw, bez względu na ich rodzaj i charakter, jako całość nie stanowią informacji publicznej, zawierają jednak informację o działalności tego organu. Dotyczy to również akt postępowania skargowego prowadzonego przez Policję.
Notatki urzędowe funkcjonariuszy Policji, protokoły z przesłuchań świadków oraz wszelkie pisma urzędowe wychodzące z organu i wpływające do niego w związku z prowadzoną sprawą posiadają walor informacji publicznej, Dotyczą sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności organu administracji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, etc. Stanowią więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych. Warunkiem jednak skorzystania z uprawnienia do uzyskania informacji w oparciu o przepisy u.d.i.p. jest skonkretyzowanie wniosku (por. wyrok NSA z dnia 8.05.2024 r. III OSK 1119/23). Wymóg ten został w niniejszej sprawie spełniony, bowiem skarżący wyraźnie wskazał, przekazania jakiego konkretnego dokumentu z zakończonego postępowania skargowego się domaga.
Reasumując, skoro sprawozdanie - będące efektem podjętych przez organ Policji czynności na skutek złożonej przez określony podmiot skargi powszechnej unormowanej w przepisach działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego - zostało wytworzone w związku z realizacją przewidzianych prawem zadań Policji, to mieści się ono w zakresie art. 6 u.d.i.p. i jako takie podlega udostępnieniu, oczywiście po zanonimizowaniu w nim takich danych, które udostępnieniu nie mogą podlegać jako objęte ochroną prywatności osoby fizycznej.
Tym samym błędne jest stanowisko KMP, który przyjął, że żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną i skierował pismo zawiadamiające o takim stanowisku.
Wobec powyższego Sąd zobowiązał KMP w [...] do rozpoznania wniosku Skarżącego z dnia 2 lipca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, o czym orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.
Z kolei, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd stwierdził w pkt II wyroku, że bezczynność, której dopuścił się KMP nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie bowiem takiej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy się z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym tj. mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy. Powyższe zaś zdaniem Sądu nie miało miejsca w rozpoznawanej sprawie. Wniosek skarżącego pochodził bowiem z 2.07.2024 r., a Komendant odpowiedział na niego 16.07.2024 r. Organ nie zlekceważył więc wniosku, załatwiając go bez jakiejkolwiek zwłoki, tyle, że doszedł do nieuzasadnionego wniosku, że żądane informacje nie są informacją publiczną.
O kosztach, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. i art. 209 P.p.s.a.