II SAB/Rz 105/23

II SAB/Rz 105/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-01-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-09-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
zobowiązano do wydania decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35 § 1, art. 35 § 5, art. 36 § 1, art. 37 § 1, art. 37 § 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
art. 81c ust. 2, art. 81c ust. 4
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi B. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] w przedmiocie samowoli budowlanej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do wydania decyzji w sprawie samowolnej realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w P. w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z prawomocnym wyrokiem; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] grzywnę w wysokości 2 000 zł /słownie: dwa tysiące złotych/; IV. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego B. D. sumę pieniężną w wysokości 3 000 zł /słownie: trzy tysiące złotych/; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz skarżącego B. D. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SAB/Rz 105/23
UZASADNIENIE
B. D. reprezentowany przez pełnomocnika — adw. A. S. wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...], polegającą na niezałatwieniu w terminie postępowania toczącego się pod sygnaturą [...], dotyczącego samowoli budowlanej zlokalizowanej na działce nr [...], Obr. [...], stanowiącej własność E. S. i K. S.
Skarżący wniósł o stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie PINB do wydania decyzji merytorycznej kończącej postępowanie w terminie do 31 grudnia 2023 r., zasądzenie od PINB na rzecz Skarżącego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. sumy pienieżnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2022 r., tj. 31 730,75 zł, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił, że pismem z 5 lipca 2004 r. zwrócił się do PINB o wyjaśnienie kwestii lokalizacji ww. budynku, wskazując, że jego ściana zlokalizowana jest w odległości ok. 250 cm od granicy działki, przy czym w ścianie tej znajdują się okna. W latach 2004-2006 PINB przeprowadził kilka czynności dowodowych, w tym oględziny budynku, które potwierdziły, że jego ściana znajduje się w odległości mniejszej niż 250 cm od granicy działki i znajduje się w niej kilkanaście otworów okiennych.
Pismem z 27 czerwca 2005 r. skarżący wniósł skargę do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) na działanie PINB. Jak wynika z pisma PWINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r., [...], skarga okazała się zasadna, stwierdzono bowiem naruszenie przepisów k.p.a. w zakresie prawidłowości i terminowości. Ostateczny termin rozpatrzenia sprawy określono na dzień 30 września 2005 r. W terminie tym postępowanie nie zostało jednak zakończone. W związku z powyższym pismem z dnia 13 lutego 2006 r. (omyłkowo datowanym przez Skarżącego na 13 lutego 2005 r.), które wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie w dniu 16 lutego 2006 r, skarżący ponownie wskazał na rozpatrywanie sprawy w sposób przewlekły, domagając się, by Organ zastosował się do obowiązujących go terminów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie ponownie stwierdził, że postępowanie w sprawie prowadzone jest z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie terminowości, a wniesiona przez skarżącego skarga jest zasadna, o czym skarżący oraz Organ zostali poinformowani pismami odpowiednio z 7 marca 2006 r. oraz 8 marca 2006 r. Skarżący stosowne ponaglenie wniósł dwukrotnie, nadto za każdym razem zostało ono uznane za zasadne. Tym samym skarżący jest uprawniony do wniesienia skargi na bezczynność organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.
Skarżący wyjaśniał, że przyczyną niezakończenia sprawy w terminie jest trudność w pozyskaniu ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości realizacji oraz możliwości dalszego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w [...]. Do jej wykonania i przedłożenia w terminie 2 miesięcy od daty otrzymania wezwania właściciele budynku zostali zobowiązani pismem z 30 września 2005 r. Termin ten upłynął bezskutecznie. Wobec tego pismem z 12 grudnia 2005 r. organ "przypomniał" właścicielom budynku przy ul. [...] w [...] o obowiązku wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej, wskazując, że wcześniej wyznaczony termin upłynął 3 grudnia 2005 r. W piśmie tym wyznaczono właścicielom spornego budynku kolejny termin na przedłożenie ekspertyzy technicznej — do 3 stycznia 2006 r. z zagrożeniem jej wykonania przez Organ na koszt zobowiązanych. Również i to pismo nie wywołało zamierzonego przez Organ skutku. Następnie pismem z 1 sierpnia 2019 r. właściciele spornego budynku zostali kolejny raz poinformowani, że niedostarczenie w terminie ekspertyzy technicznej obliguje Organ do wykonania ekspertyzy na ich koszt, zaś nowy termin na przedłożenie ekspertyzy wyznaczono na dzień 30 września 2019 r. Wobec braku wpływu ekspertyzy technicznej w wyznaczonym terminie organ w grudniu 2019 r. zwrócił się do szeregu podmiotów z zapytaniem ofertowym dotyczącym sporządzenia ekspertyzy technicznej. W związku wybraniem oferty właściciele spornego budynku zostali wezwani do uiszczenia w terminie 7 dni zaliczki na poczet kosztów sporządzenia opinii. Termin ten upłynął bezskutecznie, zaś pismem z dnia 22 września 2020 r. wysłano do właścicieli spornego budynku upomnienie, w którym ponownie wezwano ich do zapłaty zaliczki w kwocie 3 000 zł w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma. I ten termin upłynął bezskutecznie. Na dzień datowania mniejszej skargi ekspertyza techniczna nadal nie została nawet zlecona do wykonania, co uniemożliwia zakończenie postępowania.
Opisany wyżej sposób prowadzenia sprawy przez Organ jest w ocenie Skarżącego rażąco sprzeczny z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie terminowości. Właściciele budynku zostali zobowiązani do przedłożenia ekspertyzy technicznej pismem z dnia 30 września 2005 r. Po upływie blisko 18 lat ekspertyza nadal nie została wykonana. Wobec nieprzedłożenia przez właścicieli budynku wymaganej ekspertyzy technicznej już w pierwszym wyznaczonym w tym celu terminie, Organ winien był zlecić wykonanie takiej ekspertyzy i tymczasowo ponieść jej koszt z własnych środków, następnie zaś, zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a., jednocześnie z wydaniem decyzji ustalić w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. W przypadku braku ich uiszczenia przez właścicieli spornego budynku, podlegałyby one ściągnięciu w trybie przepisów o egzekucji administracyjnej świadczeń pieniężnych, nie tamując biegu sprawy. Tymczasem wielokrotne wyznaczanie właścicielom spornego budynku kolejnych terminów do przedłożenia ekspertyzy technicznej, następnie zaś do uiszczenia zaliczki na pokrycie jej kosztu, przeplatane na dodatek kilkuletnimi okresami całkowitej bezczynności Organu stanowi działanie wysoce nieefektywne i rażąco sprzeczne z dyspozycją art. 12 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę PINB potwierdził, że pismem z 5 lipca 2004 r B. D. wystąpił do tutejszego organu o zbadanie prawidłowości realizacji otworów okiennych w jednej ze ścian budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] Obr. [...] przy ul. [...] w [...]. W piśmie wnioskodawca wskazał, iż przedmiotowa ściana usytuowana jest w bliskiej odległości od granicy z działkami [...] i [...] Obr. [...], stanowiącymi jego własność. Celem zbadania stanu faktycznego w dniu 21 lipca 2004 r. pracownicy tut. Inspektoratu dokonali kontroli w terenie. Podczas kontroli ustalono, iż na terenie ww. działki zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny, oddalony o 2,35-2,38 m od granicy z działką nr [...] i [...] Obr. [...]. Właścicielami działki nr [...] oraz zlokalizowanego na jej terenie budynku są K. i E. S. W ścianie zewnętrznej budynku od strony działek należących do B. D., stwierdzono usytuowanie 15-tu otworów okiennych (o zróżnicowanych wymiarach). Powyższe ustalenia zobligowały tut. organ z mocy obowiązującego prawa do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia kiedy w/w budynek był realizowany i czy był realizowany w oparciu o pozwolenie na budowę. W prowadzonym postępowaniu zainteresowane strony nie udokumentowały, że budynek ten został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę i zgodnie z tym pozwoleniem.
Organ zawiadomieniem z 2 sierpnia oraz z 21 września 2005 r. poinformował strony o wszczęciu postepowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] w [...]. Podejmując dalsze czynności w sprawie, PINB postanowieniem z [...] września 2005 r. nr [...], zobowiązał K. i E. S. do wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości realizacji oraz możliwości dalszego użytkowania przedmiotowego budynku. Wobec niewykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy w wyznaczonym w postanowieniu dwumiesięcznym terminie, pismem z [...] grudnia 2005 r. nr [...], tut. organ przypomniał zobowiązanym o ciążącym na nich obowiązku wyznaczając jednocześnie nowy nieprzekraczalny termin jej dostarczenia do dnia 3 stycznia 2006 r. oraz poinformował, że w przypadku dalszego uchylania się od obowiązku zleci wykonanie w/w opracowania na ich koszt.
Podejmując dalsze czynności w sprawie, tut. organ pismem z 23 marca 2006 r. nr [...] poinformował strony postępowania, że w związku z niewywiązaniem się przez K. i E. S. z obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] września 2005 r. nr [...], zachodzi konieczność zlecenia przez tut. organ wykonania w/w ekspertyzy technicznej. W powyższym piśmie tut. organ poinformował wszystkie strony, że ostateczny termin załatwienia sprawy zostanie podany po wyłonieniu wykonawcy.
W związku z dalszym uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] września 2005 r. nr [...] PINB na podstawie art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 14 października 1974 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr. 38 poz. 229 z późn zm.) podjął czynności związane z wykonaniem przedmiotowej ekspertyzy na koszt zobowiązanych. W dniu 20 sierpnia 2010 r. PINB skierował do sześciu podmiotów, zaproszenie do złożenia ofert na sporządzenie ekspertyzy technicznej samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego. Żaden z podmiotów nie złożył oferty. Wobec braku wykonawcy, tut. organ pismem z 1 sierpnia 2019 r. nr [...] po raz kolejny przypomniał zobowiązanym o spoczywającym na nich obowiązku wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej, wyznaczając ostateczny termin na jej dostarczenie do dnia 30 września 2019 r. Z uwagi na niewywiązanie się zobowiązanych z nałożonego obowiązku, tut. organ w dniu 5 grudnia 2019 r. ponownie wystosował zaproszenie do złożenia ofert na sporządzenie ekspertyzy technicznej samowolnie zrealizowanego budynku mieszkalnego do sześciu podmiotów. Do dnia 15 stycznia 2020 r. wpłynęły dwie oferty. W dniu 12 lutego 2020 r. wybrano ofertę najkorzystniejszą cenowo. W związku z koniecznością pokrycia kosztów wykonania żądanej ekspertyzy technicznej, tut. organ postanowieniem z [...] lutego 2020 r. nr [...] wezwał zobowiązanych do uiszczenia zaliczki na pokrycie w/w kosztów w wysokości 3.000,00 złotych. K. i E. S. nie wpłacili zaliczki wynikającej z sentencji postanowienia, wobec czego tut. organ w dniu 22 września 2020 r. wystosował do w/w upomnienie nr [...]. Brak wymaganych środków finansowych powodował, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie był w stanie zawrzeć umowy z wyłonionym wykonawcą.
Z uwagi na upływ czasu od momentu złożenia ofert oraz fakt, że nie wyznaczano w nich okresu aktualności obowiązywania, tut. organ pismem z dnia 24 sierpnia 2023 r. nr [...] zwrócił się do podmiotów, którzy uprzednio złożyli oferty na wykonanie ekspertyzy technicznej, czy oferty są nadal aktualne. Brak informacji zwrotnej w wyznaczonym terminie, będący jednoznacznym z wycofaniem ofert, dał tut. organowi podstawę do ponownego wszczęcia procedury z art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 z późn. zm.). W dniu 12 września 2023 r. PINB opublikował w Biuletynie Informacji Publicznej, na swojej stronie internetowej oraz przesłał do pięciu podmiotów (innych niż w poprzednich zaproszeniach), zaproszenie do złożenia ofert na wykonanie ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości realizacji oraz możliwości dalszego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na terenie działki [...] Obr. [...] (poprzednio działka nr [...] Obr. [...]) w [...]. Termin składania ofert upływa w dniu 15 października 2023 r.
Odpowiadając na skargę PINB stwierdził, że wniosek skarżącego z dnia 5 lipca 2004 r. został merytorycznie rozpatrzony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził czynności kontrolne w terenie, w wyniku których prowadził postępowanie wyjaśniające, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego na terenie działki nr [...] Obr. [...] przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. nr [...] zobowiązał Państwa K. i E. S. do wykonania i przedłożenia ekspertyzy technicznej dotyczącej prawidłowości wykonanych robót oraz możliwości dalszego użytkowania przedmiotowego budynku. Zobowiązani właściciele spornego budynku, pomimo upomnień, uchylają się od obowiązków nałożonych postanowieniami PINB dla [...]. Organ kilkukrotnie podejmował czynności związane z wykonaniem przedmiotowej ekspertyzy na koszt zobowiązanych. Organ poinformował wszystkie strony, że przedmiotowa sprawa zostanie zakończona po wyłonieniu wykonawcy ekspertyzy. Ponadto podejmowane w tym zakresie działania organu nie zwalniają zobowiązanych od wykonania rzeczowej ekspertyzy [pic]we własnym zakresie. PINB nie był w stanie zlecić wykonania ekspertyzy i tymczasowo ponieść jej kosztów z własnych środków, gdyż nigdy nie posiadał i nie posiada w swoim budżecie środków na wykonanie ekspertyz. Duża ilość obiektów budowlanych zlokalizowana w rejonie odpowiedzialności tut. Inspektoratu i związana z tym liczba napływających skarg i wniosków jest nieproporcjonalna do ilości zatrudnionych pracowników. W latach 2005-2023 średnie zatrudnienie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego [...] wynosiło ośmiu pracowników ( w tym pracownicy merytoryczni oraz pracownicy sekcji organizacyjnej, finansowo — księgowej i archiwum). Ponadto, z uwagi na fluktuację pracowników w tut. Inspektoracie spowodowaną zbyt niskimi wynagrodzeniami w sferze budżetowej w stosunku do wymagań kwalifikacyjnych na stanowiskach, w pierwszej kolejności realizowane były sprawy najpilniejsze tj. związane z zagrożeniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
W związku z powyższym PINB wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności lub przewlekłości. Z kolei zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
Po rozpoznaniu skargi B. D. nie budzi wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w prowadzeniu przedmiotowego postępowania, która ma charakter rażącego naruszenia prawa.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że Skarżący spełnił warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność organu, wynikający z art. 53 § 2b P.p.s.a., zgodnie z którym, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W judykaturze przyjmuje się, że formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Ponaglenie dla jego skuteczności musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość (por. postanowienie NSA (7) z 2 września 2020 r., II OSK 3732/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – "CBOSA"). Natomiast to, czy w ogóle, i ewentualnie w jaki sposób, ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18; z 30 stycznia 2020 r., II OSK 3092/19; z 13 października 2020 r., II OSK 71/20, CBOSA).
Możliwość wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania jest w istocie czasowo ograniczona, a mianowicie skarga może zostać złożona jedynie w czasie trwania niepożądanego stanu bezczynności lub przewlekłości. Innymi słowy, można ją złożyć do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia sprawy w inny prawem przewidziany sposób. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze (zob. uchwała NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79; postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r. sygn. akt II OSK 3732/18, Lex nr 3067911). Zapatrywanie to wynika wprost z treści przywołanego wyżej art. 149 § 1 P.p.s.a.
Termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca w art. 53 § 2b P.p.s.a., a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem, aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (zob. P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, s. 326).
W niniejszej sprawie Skarżący spełnił warunki formalne umożliwiające merytoryczną kontrolę stanu bezczynności organu. Skarżący w trakcie toczącego się postępowania dwukrotnie składał do organu wyższego stopnia tj. do Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pisma stanowiące ponaglenia, w których zarzucał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego brak zachowania terminu do załatwienia sprawy, prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, który nie zmierzał do jej ostatecznego zakończenia. PWINB w Rzeszowie w odpowiedzi stwierdzał zasadność zarzutów Skarżącego i zobowiązywał PINB do bezwzględnego przestrzegania przepisów k.p.a. (pisma PWINB w Rzeszowie z 17 sierpnia 2005r. 7 marca 2006r.). Mimo to sprawa nie została zakończona wydaniem decyzji na dzień wniesienia skargi.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 285), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Stosownie do art. 37 § 6 k.p.a. organ rozpatrujący ponaglenie wydaje postanowienie, w którym: 1) wskazuje, czy organ rozpatrujący sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, stwierdzając jednocześnie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości: a) zobowiązuje organ rozpatrujący sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając termin do jej załatwienia, jeżeli postępowanie jest niezakończone, b) zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Znowu na podstawie art. 37 § 7 k.p.a., organ rozpatrujący ponaglenie może z urzędu zmienić postanowienie, o którym mowa w § 6, wyznaczając dłuższy termin zakończenia postępowania, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, wymagające dłuższego postępowania, nieznane w momencie wyznaczania terminu.
Pojęcie "bezczynności" - również w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. oraz art. 149 p.p.s.a. - sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych: niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (wyrok NSA z 9 sierpnia 2023r., I OSK 1616/21, LEX nr 3610779).
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie w sprawie samowolnej realizacji budynku zlokalizowanego na dz. nr [...] przy ul. [...] w [...] zostało wszczęte z urzędu w dniu 21 lipca 2004. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], o czym poinformował on strony postępowania zawiadomieniem z 2 sierpnia 2005r.
Nie budzi również wątpliwości, że postępowanie to nie zostało zakończone odpowiednią decyzją, stosownie do możliwych do wydania rozstrzygnięć przewidzianych w obecnie obowiązującej ustawie Prawo budowlane z ewentualnym dopuszczeniem możliwości zastosowania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333).
Organ w toku postępowania, po przeprowadzeniu kontroli i wykonaniu czynności wyjaśniających wydał jedynie postanowienie z [...] września 2005r. nr [...], w którym zobowiązał właścicieli ww. działki, na którym stoi sporny budynek mieszkalny do przedłożenia ekspertyzy technicznej. Wątpliwości nie budzi, że osoby te nie wykonały nałożonego obowiązku w wyznaczonym terminie. W dalszej kolejności organ wielokrotnie wyznaczał kolejne terminy do wykonania ekspertyzy przez zobowiązanych i przypominał o nałożonym obowiązku. Należy jednak podkreślić, że Organ podejmował czynności w bardzo długich, bo nawet kilkuletnich odstępach czasu. Organ wzywał wielokrotnie do wykonania obowiązku mimo, że obowiązujący już wówczas art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego wyraźnie określał, jakie uprawnienia przysługują organowi nadzoru budowlanego w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanej ekspertyzy.
W szczególności należy zwrócić uwagę, że czynności zmierzające do wykonania przedmiotowej ekspertyzy na koszt zobowiązanych organ podjął po niespełna 5 latach od wydania ww. postanowienia z [...] września 2005r. Dopiero bowiem 20 sierpnia 2010r. organ skierował zaproszenie do złożenia ofert na sporządzenie ekspertyzy technicznej. Żaden z podmiotów nie złożył oferty a organ podjął dalsze czynności po upływie kolejnych 9 lat, bowiem dopiero 1 sierpnia 2019r. wystosował przypomnienie do zobowiązanych o spoczywającym na nich obowiązku wykonania ekspertyzy. Organ podejmował dalsze działania opisane w odpowiedzi na skargę, również w długich, nawet kilkuletnich odstępach czasu (chociażby pomiędzy 22 wrześniem 2020r. a 24 sierpnia 2023r. organ nie podejmował żadnych czynności).
Powyższy przebieg postępowania świadczy o rażącym stanie bezczynności organu i naruszeniu przepisów postępowania.
Odnośnie trybu, w jakim następuje nałożenie obowiązku wykonania ekspertyzy technicznej wskazać należy, że obowiązujący na dzień wydania postanowienia z [...] września 2005r. art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) stanowił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.
Z kolei zgodnie z obowiązującym wówczas art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia.
Organ w postanowieniu z [...] września 2005r. zobowiązał do przedłożenia ekspertyzy technicznej na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Należy przy tym wskazać, że Organ w toku toczącego się od prawie 20 lat postępowanie nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, które wskazywałyby, czy istotnie należy procedować w trybie ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., czy też obecnie obowiązującej ustawy. Niemniej jednak art. 56 ust. 3 ustawy z 24 października 1974 r. również stanowił, że w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ekspertyz lub w razie dostarczenia ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą przedmiotem ekspertyzy, właściwy terenowy organ administracji państwowej może zlecić wykonanie tych ekspertyz na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu, wykonawcy robót budowlanych albo producenta materiałów budowlanych.
Zatem konsekwencją niedostarczenia przez stronę ekspertyzy w terminie wyznaczonym w postanowieniu, wydanym, czy to na podstawie art. 56 ustawy z 24 października 1974 r., czy też na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jest uprawnienie organu do zlecenia wykonania ekspertyzy na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia.
Należy również pamiętać, że to iż przepisy odpowiednio art. 56 ustawy z 24 października 1974 r. oraz art. 81c ust. 4 Prawa budowlanego pozwalają organom na zlecenie wykonania ocen lub ekspertyz technicznych nie oznacza, że stan faktyczny sprawy nie podlega ustaleniu przez organ administracyjny. To organ decyduje, czy ustalenie stanu faktycznego wymaga zasięgnięcia opinii lub sporządzenia ekspertyzy technicznej, czy też sam organ taki stan może prawidłowo ustalić we własnym zakresie (zob. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., II OSK 1619/19).
Nie zachodzą zatem podstawy aby organ na przestrzeni w sumie kilkunastu lat co jakiś czas przypominał zobowiązanym o nałożonym obowiązku do wykonania ekspertyzy. Organ był zobowiązany rozważyć, czy może w zakresie własnych ustaleń stwierdzić, czy sporny budynek odpowiada wymogom wynikającym z przepisów techniczno-budowlanych. W niniejszym postępowaniu organ nie rozstrzygnął również podstawowej kwestii, w jakim trybie należy prowadzić postępowanie w sprawie posadowienia spornego budynku. W aktach sprawy znajdują się bowiem zeznania świadka Z. T., który twierdził, że sporny budynek zrealizował w oparciu o pozwolenie na budowę. Organ więc powinien zebrać a następnie ocenić dotychczas zebrany materiał dowody ażeby ustalić, w jakim trybie winien prowadzić postępowanie: czy w trybie przewidzianym przez art. 37 i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) czy też w trybie art. .50-art. 51 ocenie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Następnie organ po skompletowaniu materiału dowodowego winien wydać decyzję odpowiadającą kwalifikacji zakwestionowanych robót budowlanych.
Przedstawiony w odpowiedzi na skargę dotychczasowy przebieg postępowania wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że po stronie PINB w [...] doszło do stanu bezczynności w rozpoznaniu kontrolowanej sprawy. Mimo wszczęcia postępowania z urzędu ponad 19 lat temu nie doszło do wydania decyzji w sprawie nawet na etapie Organu I instancji. Powyższe świadczy o rażącym naruszeniu terminów wynikających z art. 35 k.p.a. Tak długiego stanu bezczynności nie można usprawiedliwiać okolicznościami przedstawionymi w odpowiedzi na skargę, związanymi z brakami kadrowymi i trudnościami finansowymi. Tak długiego okresu zwłoki nie tłumaczą okoliczności przywołane w odpowiedzi na skargę, w tym niskie zarobki, czy rotacja pracowników. Powyższy sposób procedowania świadczy o rażącym naruszeniu zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.).
Z podniesionych wyżej względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w pkt. I wyroku zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie w terminie 2 miesięcy od zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Ustalając termin 2 miesięcy miał na uwadze, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. sprawa ta ma charakter skomplikowany.
Sposób działania organu prowadzi przy tym do wniosku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy było znaczne i niezaprzeczalne, jako że wynosi ponad 19 lat. Organ na przestrzeni tylu lat nie realizował podstawowego obowiązku, wynikającego z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a dotyczącego obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II wyroku – na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a.
Stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Stosownie zaś do art. 154 § 6 Ppsa grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Sąd biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia uznał za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny z urzędu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt III wyroku. Zasadniczą przesłanką wymierzenia grzywny organowi jest długi, ponad 19 – letni okres, w jakim Skarżący oczekuje na załatwienie sprawy. Sąd mając na uwadze sposób prowadzenia przedmiotowego postępowania stwierdził, że uzasadnione jest nałożenie na organ grzywny w wysokości 2000 zł. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. ma na celu nie tylko przymuszenie, czy też dyscyplinowanie organów, ale celem jej jest także działanie o charakterze prewencyjnym, gdyż ma zapobiegać bezczynności lub opieszałości organów w załatwianiu spraw w przyszłości. Sąd uwzględniając okoliczności sprawy uznał, że taka kwota w realiach niniejszej sprawy będzie odpowiednia.
Sąd w pkt IV sentencji wyroku orzekł o przyznaniu od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, przy czym Sąd uwzględnił wniosek Skarżącego jedynie w części. Skarżący wnosił o przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 31.730,75 zł, przy czym nie wykazał, aby krzywda wywołana bezczynnością organu oscylowała w takiej właśnie wysokości. W związku z powyższym, mając na uwadze, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu (stanowi jego dyskrecjonalne uprawnienie), a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy Sąd stwierdził, że zasadne jest przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł. Sąd wziął pod uwagę stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy a jednocześnie miał na względzie aby wysokość zasądzonych kwot nie przekroczyła możliwości finansowych Organu.
Sąd w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.) zasądził na rzecz Skarżącego od Organu zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.