II SAB/Rz 103/25

II SAB/Rz 103/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-09-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
658
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
zobowiązano do rozpoznania wniosku
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 149 § 1 pkt 1, art. 151, art. 149 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 36 § 1, art. 37 § 1 pkt 2, art. 37 § 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2025 r. sprawy ze skarg B. Sp. z o.o. w [...] na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku strony skarżącej B. Sp. z o.o. w [...] z dnia 24 października 2024 r., w terminie 2 miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania; IV. przyznaje na rzecz strony skarżącej B. Sp. z o.o. w [...] sumę pieniężną w wysokości 3 000 zł /słownie: trzy tysiące złotych/; V. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 2 000 zł /słownie: dwa tysiące złotych/; VI. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz strony skarżącej B. Sp. z o.o. w [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, B. sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") jako przedmiot zaskarżenia wskazała bezczynność i przewlekłość Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ"), w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.
Skarżąca podniosła, że 24 października 2024 r. zwróciła się do Wójta o ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcyjnego z uzupełniającą funkcją magazynowo-handlową, na działce nr [...] w R. Zdaniem Skarżącej, Organ pozostaje w nieusprawiedliwionej bezczynności oraz proceduje w sposób przewlekły, ponieważ pomimo upływu ponad 6 miesięcy oraz wnoszonych i uznanych za zasadne ponagleń, nie wydał wnioskowanej decyzji, ani nie podjął czynności zmierzających do załatwienia sprawy. W ocenie Spółki, zachowania Wójta nie sposób tłumaczyć inaczej, jak tylko umyślnego i skalkulowanego na celowe udaremnienie inwestycji zaplanowanej przez Skarżącą.
Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wójta do rozpoznania wniosku Skarżącej, stwierdzenie że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie Wójtowi grzywny w wysokości 10.000,00 zł, przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 5.000,00zł a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Organ podniósł, że w piśmie z 20 grudnia 2024 r. nr OŚG.6220.1.2024, działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a." oraz art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.) – dalej: "ustawa środowiskowa", wezwał Skarżącą do uzupełnienia wniosku o kartę informacyjną przedsięwzięcia, zaopatrzoną w podpis autora, a w przypadku gdy jej wykonawcą jest zespół autorów, przez kierującego tym zespołem w wersji elektronicznej. Organ wskazał, że podpis powinien zostać złożony zgodnie z regułami określonymi w art 14 § 1a k.p.a. w zw. z art 62a ust.2 ustawy środowiskowej. Pismem z 30 grudnia 2024 r. Skarżąca odniosła się do kwestii podpisów na wnioskach, niemniej nie przedłożyła w wymaganym terminie karty informacyjnej przedsięwzięcia w wersji elektronicznej. Wobec powyższego, zawiadomieniem z 10 stycznia 2025 r., Organ działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., zawiadomił Spółkę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania.
Organ wskazał, że wobec uwzględnienia kolejnego ponaglenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, pismem z 16 kwietnia 2025 r., wezwał Skarżącą w trybie okręconym art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 2 ustawy środowiskowej, do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez przedłożenie karty informacyjnej przedsięwzięcia na informatycznych nośnikach danych z ich zapisem w formie elektronicznej w jednym egzemplarzu dla organu prowadzącego postępowanie oraz poprzez przedłożenie karty informacyjnej przedsięwzięcia na informatycznych nośnikach danych z ich zapisem w formie elektronicznej w 3 egzemplarzach dla każdego organu opiniującego i uzgadniającego. Skarżąca uzupełniła wniosek 23 kwietnia 2025 r. Zawiadomieniem z 16 maja 2025 r. Wójt zawiadomił wnioskodawcę o wszczęciu postępowania i wystąpieniu do organów opiniujących. Pismem z 23 maja 2025 r. nr WOOŚ.4220.10.7.2025.BM.2 Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] wezwał Wójta do uzupełnienia wniosku w sprawie wydania opinii o informatyczny nośnik danych. Pismem z 2 czerwca 2025 r. Wójt poinformował organ opiniujący, że we wniosku przesłanym 16 maja 2025 r. taki załącznik został dołączony. Organ wskazał, że 26 maja 2025 r. Spółka wiosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Wójt podniósł, że wbrew zarzutom skargi, prowadzi przewidziane prawem czynności, zmierzające do wydania wnioskowanej decyzji. Wskazał, że 29 maja 2025 r. otrzymał opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [.... i aktualnie prowadzi korespondencję z pozostałymi organami opiniującymi, zmierzającą do zakończenia postępowania. Niezależnie od powyższego Organ podniósł, że na zaistniałą sytuację miały istotny wpływ braki kadrowe pod koniec 2024 r. Podjęte kroki i działania naprawcze - uzupełnienie kadry, szkolenia, zmiany organizacyjne doprowadziły do sytuacji w której obecnie funkcjonowanie urzędu oraz m.in. prowadzenie sprawy przebiega w sposób prawidłowy. W ocenie Wójta należy wziąć również pod uwagę również terminy i czas w którym dokumenty były przekazywane pomiędzy Urzędem Gminy [...] a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Rzeszowie, terminy przewidziane na uzupełnienie dokumentów przez stronę, a także okres pomiędzy pozostawieniem wniosku bez rozpoznania a wniesieniem ponaglenia do Kolegium (od 14 stycznia 2025 r. do 12 lutego 2025 r.).
Postanowieniem z dnia 24 września 2025r. o sygn. II SAB/Rz 104/25 Sąd na podstawie art. 111 § 2 P.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy dotyczące bezczynności Wójta Gminy [...] (II SAB/Rz 103/25) oraz przewlekłego prowadzenia postępowania (II SAB/Rz 104/25) i zarządził dalsze prowadzenie pod sygn. II SAB/Rz 103/25.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.
Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto, należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Po rozpoznaniu skarg Sąd stwierdził, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku. Stan przewlekłego prowadzenia postępowania nie wystąpił z przyczyn wskazanych poniżej.
Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.).
Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc, bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2024 r., II SAB/Gd 35/24).
Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w, że: "(z) treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (zob. Wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22).
W konsekwencji stwierdzić należy, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (zob. powołane postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19).
Sąd po zapoznaniu się z całością akt postępowania administracyjnego stwierdził, że Organ pozostaje w stanie bezczynności.
Jak wynika z przedłożonych akt postępowania administracyjnego, po wpłynięciu do Urzędu Gminy w dniu 24 października 2024r. wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, Organ początkowo nie podjął żadnej czynności w sprawie. Dopiero po złożeniu ponaglenia w dniu 28 listopada 2024r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie, postanowieniem z 11 grudnia 2024r. zobowiązało Wójta do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy od doręczenia postanowienia. Po wydaniu tego postanowienia Wójt – po skierowaniu wezwania z 20 grudnia 2024r. - zawiadomił Skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, co nastąpiło 14 stycznia 2025r. Powyższe skutkowało złożeniem kolejnego ponaglenia przez Skarżącą, w wyniku czego SKO w Rzeszowie postanowieniem z 21 marca 2025r. po raz kolejny zobowiązało Wójta Gminy do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca od doręczenia postanowienia. Kolegium stwierdziło, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania było bezzasadne.
Termin wyznaczony przez Kolegium w postanowieniu z 21 marca 2025r. upłynął bezskutecznie w dniu 28 kwietnia 2025r. Nie budzi wątpliwości, że w tym terminie Organ nie załatwił sprawy. Wójt Gminy [...] nie wywiązał się również z obowiązku, wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Organ nie wskazał nowego terminu do załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Przedstawione Sądowi akta administracyjne nie zawierają takiego zawiadomienia. Pomijając oczywisty upływ terminów na załatwienie sprawy, o których mowa w art. 35 § 3 k.p.a., jedynymi terminami do załatwienia sprawy, jakie zostały wyznaczone w tym postępowaniu, były terminy wyznaczone przez SKO w Rzeszowie, które w obydwu przypadkach upłynęły bezskutecznie.
Sytuacja ta świadczy o tym, że Wójt Gminy [...] pozostaje w stanie bezczynności, bowiem nie zakończył postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie, jak również w terminie wyznaczonym przez Kolegium na podstawie art. 37 § 6 k.p.a.
Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, w której przedstawiono czynności dokonywane przez Organ w maju 2025r., jak również sygnalizowane trudności w działaniu Urzędu pod koniec 2024 roku nie mogą zmienić oceny co do pozostawania Organu w stanie bezczynności. Przesądzający jest bowiem bezskuteczny upływ terminów do załatwienia sprawy, o którym mowa powyżej.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Wójta do załatwienia wniosku Skarżącej w terminie 2 miesięcy, przyjmując termin dla sprawy szczególnie skomplikowanej, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Sąd stwierdził, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. O takiej ocenie stanu bezczynności przesądził sposób procedowania niniejszego wniosku przez Wójta. Aby Organ podjął postępowanie w sprawie konieczne było złożenie dwóch ponagleń przez Stronę i wyznaczenie terminów do załatwienia sprawy przez Kolegium, które zresztą nie zostały dotrzymane. Wójt nie informował również Strony o przyczynach zwłoki i nie wyznaczał nowych terminów do załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a.
W pkt III sentencji wyroku Sąd orzekł o oddaleniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 151 P.p.s.a. Jak już powyżej wyjaśniono, pojęcia bezczynności oraz przewlekłości są pojęciami rozłącznymi. Przyjmuje się, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów a występuje wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, o czym świadczy przedstawiony powyżej przebieg postępowania.
Sąd w pkt IV sentencji wyroku orzekł o przyznaniu od organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3.000,00 zł. Wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu (stanowi jego dyskrecjonalne uprawnienie). Ustawodawca przewidując możliwość przyznania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność nie określił żadnych kryteriów tego rozstrzygnięcia poza jego wysokością. Przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Sąd stwierdził, że zasadne jest przyznanie Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł. Sąd wziął pod uwagę stopień zawinienia organu w nieterminowym załatwieniu sprawy a jednocześnie miał na względzie aby wysokość zasądzonych kwot nie przekroczyła możliwości finansowych Organu.
Sąd biorąc pod uwagę poczynione w sprawie ustalenia uznał za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt V wyroku. Sąd wziął pod uwagę, że Organ podjął rzeczywiste czynności zmierzające do rozpoznania sprawy dopiero w kwietniu 2025r. a więc po upływie niecałych 6 miesięcy od wpływu wniosku. Wcześniej Strona w wyniku bezczynności Organu była zmuszona do składania dwukrotnie ponagleń a Wójt podjął czynności zmierzające do rozpoznania sprawy, w tym zwrócił się o wydanie opinii dopiero po wydaniu drugiego postanowienia SKO, wyznaczającego termin do załatwienia sprawy. Sąd mając na uwadze sposób prowadzenia przedmiotowego postępowania stwierdził, że uzasadnione jest nałożenie na organ grzywny w wysokości 2000 zł. Grzywna wymierzana na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. ma na celu nie tylko przymuszenie, czy też dyscyplinowanie organów, ale celem jej jest także działanie o charakterze prewencyjnym, gdyż ma zapobiegać bezczynności lub opieszałości organów w załatwianiu spraw w przyszłości. Sąd uwzględniając okoliczności sprawy uznał, że taka kwota w realiach niniejszej sprawy będzie odpowiednia.
Sąd w pkt VI sentencji wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądził na rzecz Skarżącej od Organu zwrot kosztów postępowania sądowego, na które składa się wpis sądowy.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.