II SAB/RZ 1/25

II SAB/Rz 1/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Karina Gniewek-Berezowska
Maria Mikolik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6299 Inne o symbolu podstawowym 629
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OZ 683/25 - Postanowienie NSA z 2025-10-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Karina Gniewek-Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Wojewody Podkarpackiego w przedmiocie przyznania rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami RP – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A.F. (dalej: "Skarżąca") jest bezczynność Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda" lub "organ") w sprawie przyznania rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") i na tej podstawie wniosła o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia akt, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej kwocie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, że wnioskiem z dnia 27 grudnia 1989 r., złożonym w Urzędzie Miejskim w [...] w dniu 29 grudnia 1989 r. W.F., jej ojciec i poprzednik prawny, zwrócił się o ekwiwalent za mienie pozostawione poza granicami RP opisane w orzeczeniu Państwowego Urzędu Repatriacyjnego nr [...] z dnia [...] września 1947 r. oraz za Fabrykę [...] w K., której jednym z trzech współwłaścicieli był J.F., ojciec W.F. W związku z przejęciem spraw zabużańskich przez urzędy rejonowe, W.F. został poinformowany pismem z dnia 28 lutego 1991 r., że Urząd Rejonowy w [...] wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie ekwiwalentu i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na IV kwartał 1991 r. Do postępowania przystąpili również bracia W.F., tj. J.F. i T.F.
Pismem z dnia 29 stycznia 1992 r. W.F. został poinformowany, że wobec braku dowodów na pozostawienie Fabryki [...] w K., powinien wystąpić do sądu powszechnego o ustalenie, że taki majątek został pozostawiony. W dniu [...] lipca 1993 r. został wydany wyrok ustalający Sądu Wojewódzkiego w [...], o sygn. akt [...], z którego treści wynikało, że współwłaścicielem w 1/3 części pozostawionej w K. nieruchomości w postaci dwóch [...] był J.F. - ojciec W.F. Skarżąca podniosła, że wyrok ten był znany organowi prowadzącemu postępowanie i na tym etapie wniosek, który wszczął postępowanie, był kompletny, organ nie wydał jednak rozstrzygnięcia.
W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r. organem właściwym dla toczącego się postępowania stał się Prezydent Miasta [....]. W wyniku pisma Prezydenta z dnia 6 kwietnia 2000 r. W.F. złożył dodatkowe wyjaśnienia, jednak pomimo kompletności wniosku, organ nie wydał rozstrzygnięcia kończącego postępowanie i pozostał w bezczynności aż do zmiany przepisów w zakresie "mienia zabużańskiego".
Na skutek kolejnej zmiany przepisów, wniosek W.F. został przekazany przez Prezydenta protokołem zdawczo-odbiorczym w dniu 18 marca 2004 r. do Wojewody [...]. Wojewoda [...] zawiadomił o tym fakcie wnioskodawcę zawiadomieniem z dnia 14 kwietnia 2004 r. W dniu 7 października 2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, uchylająca dotychczasowe przepisy w tym zakresie i nakazująca stosowanie nowych przepisów do spraw wszczętych i niezakończonych. Skarżąca podniosła, że Wojewoda [...] pozostawał w bezczynności od czasu przekazania mu wniosku aż do 2013 r., kiedy to niemal po 10 latach doszedł do przekonania, że jest organem niewłaściwym miejscowo w sprawie, przekazując wniosek zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2013 r. Wojewodzie Podkarpackiemu.
Wówczas akta sprawy zostały dołączone do akt wszczętego wcześniej postępowania administracyjnego toczącego się przed Wojewodą Podkarpackim z wniosku J.F. Wojewoda Podkarpacki nie dokonał jednak ustalenia pozostałych stron postępowania, którymi byli W.F. i T.F. i nie poinformował ich o toczącym się postępowaniu, chociaż prawo do rekompensaty przysługiwało łącznie wszystkim spadkobiercom. Ponadto organ kilkukrotnie wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy i go nie dotrzymywał. Pismem z dnia 7 lipca 2013 r. Skarżąca występując jako pełnomocnik swojego ojca – W.F., zwróciła się do Wojewody z zapytaniem, na jakim etapie znajduje się sprawa i zażądała wydania postanowienia o pozytywnej ocenie dowodów z uwagi na kompletność materiału dowodowego. Po tej interwencji Wojewoda pismem z dnia 28 sierpnia 2013 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2013 r., którego po raz kolejny nie dotrzymał. Po jego upływie nie wyznaczył też nowego terminu załatwienia sprawy.
Skarżąca wskazała dalej, że pismem z dnia 2 maja 2014 r. I.F., wdowa po J.F., przesłała Wojewodzie nieuwierzytelnioną kopię odpisu skróconego aktu zgonu J.F. Organ wezwał wymienioną o podanie, czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym, a wobec braku odpowiedzi, postanowieniem z dnia 4 września 2014 r. zawiesił postępowanie. Po jego zawieszeniu organ nie poczynił żadnych niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, choć postępowanie spadkowe zostało już przeprowadzone.
Skarżąca wskazała, że pismem z dnia 8 marca 2021 r. wniosła o wydzielenie ze sprawy jej części postępowania, ponieważ w jej części zostały spełnione wszystkie przesłanki umożliwiające organowi wydanie postanowienia o pozytywnej ocenie dowodów, a w konsekwencji o wydanie decyzji częściowej potwierdzającej wobec Skarżącej prawo do rekompensaty, jednak wniosek ten nie został do chwili złożenia skargi rozpatrzony. Podała kolejno, że pismem z dnia 27 czerwca 2024 r. wniosła o podjęcie postępowania, przedkładając Wojewodzie odpis prawomocnego postanowienia o nabyciu spadku po J.F., przez jego żonę I.F. Postanowienie w tym przedmiocie Wojewoda wydał dopiero po miesiącu. Po podjęciu postępowania Wojewoda nie dokonał czynności, o które Skarżąca wniosła w ww. piśmie z daty 8 marca 2021 r., jak i w piśmie o podjęcie postępowania z daty 27 czerwca 2024 r., w związku z czym, w ocenie Skarżącej, pozostaje w bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skarżąca podniosła dalej, że dopiero po wniesieniu ponaglenia, co miało miejsce pismem z dnia 18 października 2024 r., Wojewoda wyznaczył kolejny termin załatwienia sprawy na dzień 31 grudnia 2024 r., co zdaniem Skarżącej jest działaniem pozornym, gdyż wyznaczony termin jest niemożliwy do zachowania w przypadku ewentualnej niekompletności wniosku. Powyższe oznacza, że Wojewoda pozostaje w bezczynności, a jednocześnie postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, co świadczy również o przewlekłości prowadzonego postępowania. Jednocześnie z uwagi na kilkunastokrotne przekroczenie terminów na załatwienie sprawy, bezczynność i przewlekłość postępowania mają miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, Skarżąca wskazała, że będzie ona pewnego rodzaju rekompensatą lub zadośćuczynieniem za negatywne konsekwencje socjalno-ekonomiczne długotrwałego oczekiwania na potwierdzenie prawa do rekompensaty.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że pismem z dnia 26 marca 1980 r. skierowanym do Urzędu Miasta [....] oraz pismem z 5 grudnia 1990 r. skierowanym do Urzędu Rejonowego w [....] J.F. wystąpił o przyznanie ekwiwalentu za mienie pozostawione w ZSRR. Z kolei pismem z dnia 27 grudnia 1989 r. brat wyżej wymienionego – W.F. wystąpił o przyznanie ww. ekwiwalentu do Urzędu Miejskiego w [...].. W związku z faktem, że właścicielem mienia pozostawionego poza obecnymi granicami RP był ojciec wnioskodawców – J.F., którego ostatnim miejscem zamieszkania było miasto [...], postanowieniem z dnia 21 lipca 2009 r., Wojewoda [...] przekazał wniosek J.F. do rozpatrzenia Wojewodzie Podkarpackiemu, zaś następnie zawiadomieniem z dnia 3 czerwca 2013 r. Wojewoda [...] poinformował o przekazaniu wniosku W.F. Wojewodzie Podkarpackiemu do rozpatrzenia według właściwości. Wojewoda wyjaśnił, że ponieważ wnioski te są tożsame zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym, zostały połączone do wspólnego rozpoznania.
Wojewoda wyjaśnił, że wobec uzyskania informacji o śmierci J.F., konieczne stało się zawieszenie postępowania do czasu uzyskania dokumentów potwierdzających następstwo prawne po zmarłym. Wskazał również, że postanowieniem z dnia 24 stycznia 2024 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał zażalenie Skarżącej na bezczynność Wojewody za bezzasadne. Następnie Skarżąca zwróciła się o podjęcie zawieszonego postępowania, co nastąpiło postanowieniem z dnia 5 sierpnia 2024 r. Pismem z dnia 18 października 2024 r. Skarżąca wniosła kolejne ponaglenie, zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie orzekł o przewlekłości postępowania prowadzonego przez Wojewodę.
Wojewoda wyjaśnił, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego dotychczas w sprawie rodzi liczne wątpliwości odnośnie mienia pozostawionego przez J.F. poza obecnymi granicami RP. Zebrana dokumentacja wskazuje zarówno na wyłączną własność J.F. co do części nieruchomości jak i współwłasność z braćmi: K.F. i M.F. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dokumenty świadczące o częściowej realizacji prawa do rekompensaty zarówno przez spadkobierców J.F., jak i spadkobierczyni po jego bracie – K.F., który posiadał współudział m.in. w [...]. Zachodzi również konieczność ustalenia spadkobierców po zmarłym T.F.
W ocenie Wojewody nie sposób zatem zgodzić się ze Skarżącą w kwestii spełnienia przez nią wszystkich przesłanek umożliwiających organowi wydanie wobec niej postanowienia o pozytywnej ocenie dowodów. W opinii Wojewody za bezzasadne należy uznać podnoszone zarzuty bezczynności i przewlekłości, bowiem skomplikowany charakter sprawy wymaga przeprowadzenia starannego i wnikliwego postępowania wyjaśniającego. W dalszym ciągu podejmowane są czynności mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zgromadzenie materiału dowodowego pozwalającego na wydanie stosownej decyzji administracyjnej.
W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2025 r. Skarżąca podniosła, że jej ojciec nie uzyskał odszkodowania jako spadkobierca J.F., lecz jako współwłaściciel innej nieruchomości na podstawie Orzeczenia PUR nr [...] z dnia [...] września 1947 r. Zdaniem Skarżącej, kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla toczącego się postępowania, bowiem dotyczy innych nieruchomości i innego właściciela. Podobnie rzecz ma się w odniesieniu do częściowej realizacji prawa do rekompensaty spadkobierczyni po K.F. za jego udział wynoszący 1/3 w [...]. Natomiast co do konieczności ustalenia spadkobierców po T.F., Wojewoda pomimo wielokrotnych próśb ze strony Skarżącej do tej chwili nie wystąpił o ustanowienie kuratora, do czego był zobligowany, co dodatkowo potwierdza stan bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zakres kognicji sądów administracyjnych obejmuje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – tj. w zakresie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (w szczególności wydania decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym) lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do art. 149 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) lub stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto, należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga powinna zostać oddalona z następujących przyczyn.
Bezczynność jest stanem obiektywnie sprawdzalnym, związanym tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość postępowania natomiast to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Przewlekłość występuje w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.).
Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc, bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Przewlekłość obejmuje zatem przypadki, w których formalnie nie dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (np. w związku z zastosowaniem art. 36 § 1 k.p.a.), ale organ załatwia sprawę dłużej niż powinien w świetle zasady szybkości postępowania (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 listopada 2024 r., II SAB/Gd 35/24).
Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, stwierdzając w, że: "(z) treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód". Nadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw pojęcia bezczynności i przewlekłości uzyskały "odmienny znaczeniowo sens". Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (zob. Wyrok NSA z 7 września 2022 r., sygn. akt II OSK 871/22).
W konsekwencji stwierdzić należy, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (zob. powołane postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., sygn. II OSK 2317/19).
Sąd po zapoznaniu się z całością akt postępowania administracyjnego stwierdził, że nie można postawić Wojewodzie Podkarpackiemu zarzutu pozostawania w stanie bezczynności, mimo tak długiego trwania postępowania, gdyż z uwagi na śmierć dwóch stron postępowania Organ nie był w stanie wydać odpowiedniego postanowienia (art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2097, dalej ustawa) lub też decyzji (art. 7 ust. 2 ustawy). Trzeba tutaj zaznaczyć, że przedmiotem oceny Sądu jest sposób prowadzenia postępowania przed Wojewodą Podkarpackim, któremu sprawę przekazano na skutek zamiany właściwości organów. Sposób prowadzenia postępowania przez uprzednio właściwe Organy w latach 1989-2013 oraz przyczyny, dla których nie rozpoznały one przedmiotowej sprawy wykraczają poza ramy tego postępowania.
Należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa wszczęta została na skutek wniosku złożonego przez W.F. 29 grudnia 1989r. a obecnie w zw. z art. 27 ww. ustawy, zastosowanie mają przepisy, zawarte w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.
Przedmiotem roszczenia jest prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP w postaci udziału 1/3 w prawie własności do Fabryki [...] w K., który to udział przysługiwał J.F. – ojcu Wnioskodawcy. Wniosek o rekompensatę za zabór [...] złożył, jak już wskazano W.F. – ojciec Skarżącej. W tym zakresie wykazano następstwo prawne, ponieważ w aktach sprawy znajdują się postanowienia o nabyciu spadku po J.F. (1947), A.F. (1992) – małżonce J.F. i W.F. (2015). Skarżąca A.F. jest więc następcą prawnym wnioskodawcy przedmiotowego postępowania i ta kwestia nie budzi wątpliwości.
Wątpliwości nie budzi również przedmiot rekompensaty, którego dotyczy niniejsze postępowanie. W dniu [...] lipca 1993 r. został wydany wyrok ustalający Sądu Wojewódzkiego w [....], o sygn. akt [...], z którego treści wynikało, że współwłaścicielem w 1/3 części pozostawionej w K. nieruchomości w postaci dwóch [...] był J.F. - ojciec W.F. Natomiast kwestia uzyskania rekompensaty przez spadkobierców J.F. za pozostałą część majątku pozostawionego poza granicami RP, jak również uzyskania rekompensat przez spadkobierców K.F. i M.F. za ich własne udziały w [...] nie jest przedmiotem tego postępowania. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, powyższe rekompensaty były przedmiotem odrębnych postępowań.
Nie budzi również wątpliwości, że do niniejszego postępowania, wszczętego na wniosek W.F. wstąpili również pozostali bracia Wnioskodawcy – tj. J.F. i T.F. Wszyscy oni wywodzili swoją legitymację z faktu, że są spadkobiercami współwłaściciela J.F., który posiadał udziały w [...]. W aktach sprawy znajduje się prośba o uwzględnienie roszczeń T. i J.F. w sprawie dotyczącej fabryki [...] (pismo z 4 sierpnia 1993r). W aktach znajdują się także pełnomocnictwa od T.F. i J.F. dla W.F., z których wynika umocowanie do reprezentacji w postępowaniu o rekompensatę za ww. mienie zabużańskie. Zatem stronami ubiegającymi się o przyznanie rekompensaty za udział J.F. w [...] byli: W.F. wraz z braćmi: J.F. i T.F.
Nie budzi wątpliwości, że w toku postępowania, zanim doszło do przekazania sprawy wg właściwości Wojewodzie Podkarpackiemu zmarł T.F. w dniu 14 lipca 2004r. a zatem na wiele lat, zanim doszło do przekazania przedmiotowej sprawy Wojewodzie Podkarpackiemu. Mając na uwadze śmierć T.F., Wojewoda Podkarpacki po otrzymaniu akt sprawy skierował do stron postępowania: tj. A.F., działającej wówczas jako pełnomocnik W.F. oraz do J.F. pismo z 11 kwietnia 2014r., w którym poinformował Strony, że w związku ze śmiercią T.F. należy dołączyć do akt sprawy postanowienie spadkowe. Wojewoda prawidłowo wskazał, że jest to niezbędne w celu wezwania spadkobierców do udziału w postępowaniu. Z akt postępowania administracyjnego, jak również z przedłożonego Sądowi zawiadomienia z 3 stycznia 2025r. wynika, że mimo tak znacznego upływu czasu strony nie przedstawiły Organowi stosownego orzeczenia. Wojewoda ustalił, że postępowanie spadkowe po T.F. jest dopiero w toku – toczy się sprawa przed Sądem Rejonowym w [...] o sygn. [...]. Z tego też powodu Wojewoda Podkarpacki zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie postanowieniem z dnia 20 lutego 2025r.
Niezależnie od kwestii spadkobierców po T.F., w trakcie postępowania, które toczyło się już przed Wojewodą Podkarpackim zmarł również J.F. w dniu [...] marca 2014r. W piśmie z 30 maja 2014 r. Wojewoda zwrócił się do I.F. o udzielenie informacji dotyczącej postępowania spadkowego po zmarłym J.F. W związku z brakiem odpowiedzi Wojewoda Podkarpacki zawiesił postępowanie na mocy postanowienia z 4 września 2014r. O postanowieniu w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po J.F., które zostało wydane przez Sąd Rejonowy [....] w dniu 27 marca 2015r. [...], Skarżąca poinformowała Wojewodę dopiero w dniu 2 lipcu 2024r. Organ w postanowieniu z 5 sierpnia 2024r. podjął w związku z tym zawieszone postępowanie a następnie podjął czynności w celu ustalenia stanu zawisłości sprawy administracyjnej przed innymi organami administracji publicznej. Niemniej nadal pozostaje kwestia nieustalonych spadkobierców po T. F.
Skarżąca natomiast domagała się, czemu dała wyraz już w piśmie z 8 marca 2021r., rozdzielenia sprawy i podjęcia postępowania zawieszonego postanowieniem Wojewody Podkarpackiego z 4 września 2014 r. w części dotyczącej A.F., jako spadkobierczyni ojca, W.F. oraz wydania wobec A.F. postanowienia o pozytywnej ocenie dowodów, a w konsekwencji wydania decyzji częściowej w trybie art. 104 ust. 2 k.p.a. potwierdzającej A.F. prawo do rekompensaty.
Gdyby powyższe żądanie było możliwe do uwzględnienia, tj. gdyby Wojewoda był uprawniony do tego, aby prowadzić odrębne postępowanie w części dotyczącej prawa do rekompensaty przysługującego wyłącznie A.F., zachodziłyby podstawy do oceny postępowania Wojewody w kontekście zarzutu bezczynności.
Jednak w ocenie Sądu na obecnym etapie postępowania nie zachodzi możliwość rozdzielenia sprawy i podjęcia jej wyłącznie w części dotyczącej Skarżącej.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 9 października 2017 r. I OPS 3/17, złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. - obecnie: Dz.U. z 2016 r. poz. 2042 ze zm.) skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Zainicjowanie sprawy przez jedną uprawnioną osobę ma również konsekwencje prawne dla pozostałych, nawet nieujawnionych sukcesorów. Prawo do rekompensaty ma charakter jednolity, a zatem niedopuszczalne jest różnicowanie sytuacji poszczególnych spadkobierców. Co prawda upływ czasu i rozproszenie geograficzne może utrudniać odnalezienie wszystkich potomków byłych właścicieli mienia zabużańskiego, ale nie usprawiedliwia to pominięcia ich roszczeń. Organ administracji powinien z urzędu ustalić, komu przysługuje prawo strony oraz zadbać o to, aby każda z nich została zawiadomiona. Osoba uprawniona powinna następnie wyrazić indywidualną wolę uczestnictwa w postępowaniu. W innym przypadku nie będzie mogła liczyć na swoją część odszkodowania.
Dalej NSA w ww. uchwale szeroko wyjaśniał, że normę pozwalającą na przyjęcie, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych spadkobierców wszczyna postępowanie administracyjne, co do wszystkich uprawnionych, można wyprowadzić z zestawienia przepisów art. 5 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 3 ustawy, a więc z systemu norm odnoszących się do sytuacji, gdy o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w przypadkach, o których mowa w art. 3, ubiegają się współwłaściciel lub współspadkobierca, lub wskazana osoba uprawniona do rekompensaty.
Przede wszystkim skonstatować można, że w przypadkach wskazanych w art. 3 ust. 1 i 2 ustawy, najpierw rozstrzygnąć należy, czy uprawnienie do rekompensaty w ogóle przysługuje. Możliwość wskazania form realizacji występuje tylko wtedy, gdy spełniona jest materialnoprawna przesłanka określona w art. 2 pkt 1 ustawy: pozostawienie poza granicami nieruchomości stanowiącej własność uprawnionego oraz opuszczenie przezeń byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, lub brak możliwości powrotu z tych przyczyn. W tej mierze decyzja o potwierdzeniu prawa do rekompensaty ma niewątpliwie charakter jednolity - nie może różnicować statusu współuprawnionych. Indywidualizacja uprawnienia następuje w następnej fazie stosowania prawa. Polega na zbadaniu spełniania przez współuprawnionych dalszej przesłanki o charakterze podmiotowym, tj. posiadania obywatelstwa polskiego (art. 2 pkt 2). Jak stanowi art. 7 ust. 2, w przypadku niespełnienia wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, wojewoda wydaje decyzję o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Natomiast pozytywna ocena spełniania wymogów, o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2, następuje w drodze postanowienia (art. 7 ust. 1 zdanie pierwsze i drugie). W tym postanowieniu dopiero wojewoda wzywa wnioskodawcę do wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty, określonej w art. 13 ust. 1 (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wydanie odpowiedniego postanowienia lub decyzji o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty na podstawie art. 7 ustawy, kończy pierwszy etap postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 533/11). Wiążąca wypowiedź wnioskodawcy w przedmiocie formy realizacji prawa do rekompensaty następuje, jak wprost wynika z art. 7 ust. 1, we wskazaniu złożonym po postanowieniu wydanym przez organ po wszczęciu postępowania. Dopiero w tej fazie postępowania może być złożone oświadczenie, które skutkuje "podzielnością" uprawnienia do rekompensaty, w rozumieniu art. 13 ust. 2 - czyli realizacji prawa do rekompensaty w formie świadczenia pieniężnego. To świadczenie pieniężne jest więc formą realizacji prawa do rekompensaty.
W niniejszej sprawie postępowanie nie wyszło poza opisany wyżej pierwszy etap postępowania. Nie doszło bowiem do wydania postanowienia o pozytywnej ocenie dowodów na podstawie art. 7 st. 1 ustawy. Jak wskazał NSA, dopiero po wydaniu tego rodzaju postępowania można mówić o podzielności prawa do rekompensaty pomiędzy wszystkich współuprawnionych. Jednak na etapie postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia o pozytywnej ocenie dowodów, postępowanie to prowadzone jest łącznie co do wszystkich uprawnionych. Zatem w niniejszej sprawie postępowanie na obecnym etapie postępowanie winno być prowadzone łącznie z udziałem następców prawnych po W.F., J.F. i T.F.
Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2025 r., I OSK 1051/24, potwierdzenie prawa do rekompensaty, a więc rozstrzygnięcie co do zasady o przysługiwaniu tego prawa, ma charakter jednolity, ponieważ nie może ono różnicować statusu osób współuprawnionych na tym etapie postępowania. Prawo do rekompensaty w zakresie udziału przypadającego uprawnionemu konkretyzowane jest nie w pierwszej fazie postępowania - w której znajduje się niniejsza sprawa - dotyczącej wspólnego prawa, a kończącej się wydaniem przez wojewodę postanowienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418), lecz dopiero na kolejnym jego etapie, który obejmuje realizację potwierdzonego prawa do rekompensaty. Najpierw przedmiotem postępowania administracyjnego jest bowiem samo prawo do rekompensaty (zasada jego przysługiwania), a następnie realizacja tego prawa. Skoro w zakresie potwierdzenia prawa do rekompensaty toczy się jedno postępowanie administracyjne, w którym występuje kumulacja rozstrzygnięcia w jednej decyzji, to w rezultacie śmierć jednej ze stron tego postępowania uzasadnia zawieszenie postępowania w całości w sytuacji, gdy nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłej strony.
Z opisaną powyżej sytuacją mamy do czynienia również w niniejszej sprawie. Po pierwsze postępowanie wciąż znajduje się w pierwszej fazie postępowania przed wydaniem postanowienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy. Po drugie, w trakcie tej pierwszej fazy postępowania doszło do śmierci dwóch stron postępowania, co uzasadniało zawieszenie postępowania.
Oceniając zasadność zarzutu bezczynności względem Wojewody należy w pierwszej kolejności wskazać, że nie ma wątpliwości co do tego, że zanim doszło do przekazania sprawy wedle właściwości Wojewodzie Podkarpackiemu, postępowanie niniejsze toczyło się łącznie z udziałem W.F., J.F. oraz T.F. Niewątpliwie wyrazili oni indywidualną wolę uczestnictwa w postępowaniu, o czym świadczą pisma kierowane przez J.F. oraz T.F., aby uwzględnić również ich roszczenia względem udziału w fabryce [...], a także pełnomocnictwa, jakich udzielili W.F. do reprezentowania w tym postępowaniu. Nie ma również wątpliwości co do tego, że na obecnym etapie postępowania, toczy się ono łącznie wobec następców prawnych po J.F. Z kolei śmierć jednej ze stron tego postępowania uzasadnia zawieszenie postępowania w całości w sytuacji, gdy nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłej strony. Na dzień przekazania sprawy Wojewodzie Podkarpackiemu nie żyła już jedna ze stron postępowania – tj. T.F., zmarły w 2004r. Od tamtego czasu nie przedstawiono postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, czy też aktu poświadczenia postępowania po ww. zmarłym mimo, że Wojewoda po uzyskaniu akt sprawy poinformował strony postępowania, że uzyskanie tego rodzaju orzeczenia jest konieczne do załatwienia sprawy. Wojewoda nie był więc uprawniony do załatwienia sprawy poprzez wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 ustawy z uwagi na śmierć jednej ze stron postępowania. Ponadto, w związku z uzyskaniem informacji o śmierci kolejnej strony postępowania – J.F. a jednocześnie w związku z nieprzedstawieniem stosownego orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku, Wojewoda Podkarpacki, postanowieniem z 4 września 2014 r. prawidłowo zawiesił z urzędu postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z art. 103 k.p.a., zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Postępowanie zostało ponownie podjęte dopiero postanowieniem z 5 sierpnia 2024r., jednakże tak długi okres zawieszenia postępowania wynikał wyłącznie z przyczyn leżących po stronie samych stron postępowania, bowiem postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po J.F., prawomocne z dniem 18 kwietnia 2015r., zostało przekazane Wojewodzie dopiero przy piśmie z 27 czerwca 2024r. (data wpływu - 2 lipca 2024r.). Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z 5 sierpnia 2024r. podjął zawieszone postępowanie a następnie podjął czynności w celu ustalenia: czy przed innymi Wojewodami toczyło się postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty za ww. nieruchomości, czy w stosunku do nieruchomości zostało wydane zaświadczenie bądź decyzja potwierdzająca uprawnienia do zaliczenia wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami RP na poczet ceny sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa, bądź, czy wskazane osoby bądź też ich spadkobiercy występowali z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty. W tym celu Organ zwrócił się do wszystkich Wojewodów z odpowiednim zawiadomieniem, skutkiem czego następnie do Organu spływały kolejne informacje dotyczące toczącego się postępowania. W związku z koniecznością uzyskania informacji termin do załatwienia sprawy został wyznaczony do 31 grudnia 2024r. a zatem na dzień wniesienia skargi - 2 grudnia 2024r. nie upłynął jeszcze termin do załatwienia sprawy. Ponadto, mimo uzyskania ww. informacji Organ w dalszym ciągu nie mógłby wydać postanowienia na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy ponieważ nadal nie stwierdzono nabycia spadku po zmarłym w 2004r. T.F.
W związku z brakiem ustaleń co do spadkobierców, Wojewoda Podkarpacki, postanowieniem z dnia 20 lutego 2025r. ponownie zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z śmiercią T.F. do czasu ustalenia po nim następców prawnych. Jak wynika z przedłożonego Sądowi zawiadomienia z 3 stycznia 2025 roku, sprawa dotycząca stwierdzenia spadku po T.F. dopiero jest w toku i toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] pod sygn. [...]. Jak już powyżej wskazywano, skoro w zakresie potwierdzenia prawa do rekompensaty toczy się jedno postępowanie administracyjne, w którym występuje kumulacja rozstrzygnięcia w jednej decyzji, to w rezultacie śmierć jednej ze stron tego postępowania uzasadnia zawieszenie postępowania w całości w sytuacji, gdy nie jest możliwe wezwanie spadkobierców zmarłej strony. W tej sytuacji ponowne zawieszenie postępowania w związku ze śmiercią T.F. należało ocenić jako prawidłowe. Mimo, że strony zostały przez Organ poinformowane o konieczności przedstawienia stwierdzenia nabycia spadku po T.F. już w piśmie z 11 kwietnia 2014r. nadal stosownego orzeczenia nie przedstawiły. W tej sytuacji, wobec informacji, że toczy się dopiero przed Sądem Rejonowym w [....] postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po T.F., Organ zmuszony był do ponownego zwieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., co też uczynił na mocy postanowienia z 20 lutego 2025r. nr [...]. Jest to stan aktualny na dzień wyrokowania a strona niezadowolona z tego postanowienia miała możliwość jego zaskarżenia. Z uwagi na art. 103 k.p.a. w okresie trwania zawieszenia postępowania organ nie pozostaje w stanie bezczynności lub też przewlekłości postępowania. Z tego też powodu nie jest możliwe stwierdzenie, że Organ pozostawał w stanie bezczynności a tym bardziej zobowiązywanie do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a.
Z tych przyczyn skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.