II SAB/Po 82/20

II SAB/Po 82/20 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Jakub Zieliński /przewodniczący/
Jan Szuma
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
I OSK 481/21 - Wyrok NSA z 2023-08-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Stwierdzono, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Umorzono postępowanie co do zobowiązania organu do wydania aktu
Oddalono skargę w części
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 12, art. 35 par. 3, art. 36 par. 1 i 2, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2, art. 37 par. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 52 par. 1 i 2, art. 53 par. 2b
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 37 par. 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. J. i I. J. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości I. umarza postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, II. stwierdza przewlekłe prowadzenie sprawy, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie sprawy nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. R. J. i I. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę pod znakiem sprawy [...], zarzucając mu naruszenie art. 12 § 1 i art. 35 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "K.p.a."), poprzez rażąco długie i niezgodne z terminami wskazanymi w przepisach kodeksu prowadzenie postępowania. W tym stanie rzeczy wnieśli o : 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji w prowadzonym postępowaniu w terminie do dnia [...] września 2020 r., względnie w terminie 30 dni od daty wydania orzeczenia w niniejszym postępowaniu, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej, że jest to kolejna przewlekłość, a samo postępowanie trwa już kilkanaście lat, 4) zasądzenie od organu odszkodowania za przewlekłość postępowania (które to postępowanie nawet już po powrocie do ponownego rozpoznania trwa kilkanaście razy dłużej aniżeli zgodnie z powszechnie obowiązującym prawem) w wysokości [...] zł, a także 5) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 3-krotności stawki minimalnej.
W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie. Na skutek przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, Wojewoda niemal od razu przedłużył czas załatwienia sprawy do dnia [...] września 2019 r., zatem o ponad dwa miesiące, podając jako przyczynę konieczność sporządzenia operatu szacunkowego oraz zapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu. Następnie zawiadomieniem z dnia [...] września 2019 r. organ przedłużył czas załatwienia sprawy o kolejne dwa miesiące, tj., do dnia [...] listopada 2019 r., podając tożsame przyczyny jak przy pierwszym przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy. Trzecim z kolei zawiadomieniem datowanym na [...] listopada 2019 r. organ po raz kolejny przedłużył czas rozpoznania sprawy o następne dwa miesiące, tj. do dnia [...] stycznia 2020 r., i tym razem wskazując te same przyczyny przedłużenia terminu rozpoznania sprawy.
W związku z tym, że organ nie załatwił sprawy we wskazanym przez siebie terminie, jednocześnie nie informując skarżących ani razu o stanie sprawy, pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. skarżący, zgodnie z art. 37 § 1 K.p.a., wystosowali wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Już wtedy termin wskazany przez organ został przekroczony o ponad 4 miesiące, zaś od przekazania sprawy organowi minął niemal rok. Organ w żaden sposób nie ustosunkował się jednak do tego wezwania, a jedynie po upływie kolejnego miesiąca skierował do skarżących pismo, że termin załatwienia sprawy został po raz kolejny przedłożony - tym razem do dnia [...] września 2020 r., przy czym przyczyny przedłużenia terminu pozostały te same. Jednocześnie organ nie poinformował strony, co było przyczyną dotychczasowego wydłużania postępowania i jakie w tym czasie podjęto działania.
W kontekście powyższego skarżący podkreślili, że sprawa została przekazana Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia w czerwcu 2019 r., zatem od lipca organ mógł podejmować czynności w celu rozpoznania sprawy, tym bardziej, że dla organu nie jest to sprawa nowa, czy też nietypowa. Tym niemniej organ już na samym początku stwierdził, że nie uda mu się wydać decyzji w przewidzianym ustawą terminie i przedłużył termin, argumentując to koniecznością sporządzenia operatu szacunkowego (co do dnia wniesienia skargi nie zostało wykonane) oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. W kolejnych zawiadomieniach organ wskazywał jednak na te same przyczyny i nie wskazywał na jakiekolwiek postępy w sprawie, tak, jakby przez ten czas nic w przedmiotowej sprawie się nie działo. Choć organ wskazywał, że istnieje konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego i sporządzenia operatu szacunkowego, skarżący odnoszą wrażenie, że organ przez te 15 miesięcy nie zrobił nic w ich sprawie, bowiem konieczność sporządzenia operatu szacunkowego była wskazywana już w pierwszy zawiadomieniu o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy.
W tej sytuacji z całą pewnością doszło zatem do przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, a biorąc pod uwagę kolejne bezpodstawne wydłużanie terminu o bardzo odlegle okresy, przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach jest tutaj bowiem oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.
W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku o odrzucenie skargi organ podniósł, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wnieśli zażalenia na przewlekłość postępowania.
Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że w toku niniejszej sprawy wydał już 6 decyzji, z których ostatnia orzekająca o wywłaszczeniu gruntu skarżących i ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie wydana była w dniu [...] grudnia 2016 r. (znak [...]). W wyniku odwołania złożonego od tej decyzji przez współwłaścicieli nieruchomości, Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] ([...]), uchylił częściowo decyzję organu I instancji, orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy i zakończył postępowanie w toku instancyjnym. Od powołanej decyzji I. i R. J. złożyli jednak do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w wyniku której Sąd wyrokiem z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2671/17, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ II instancji prowadził postępowanie odwoławcze w stosunku do osoby zmarłej. K. K., uprawniona z tytułu wywłaszczenia służebności osobistej, zmarła dnia w dniu [...] lipca 2017 r., a o fakcie tym strony nie powiadomiły organu odwoławczego.
Dalej wskazano, że pomimo stwierdzenia nieważności Ministra Infrastruktury i Budownictwa, współwłaścicielom oraz dożywotnikom zostało wypłacone odszkodowanie w wysokości ustalonej w decyzji organu II instancji. Wypłaty dokonał inwestor - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział GDDKiA w [...] na rzecz I. i R. J. w dniu [...] sierpnia 2017 r., a na rzecz K. K. i J. K. w dniu [...] września 2017 r. Potwierdzają to zgromadzone w aktach sprawy wtórniki zleceń płatniczych.
Po otrzymaniu decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r., pismem z dnia [...] lipca 2019 r. organ zawiadomił o otrzymaniu decyzji organu II instancji i przystąpieniu do ponownego rozpatrzenia sprawy. Organ wyznaczył termin jej załatwienia do dnia [...] września 2019 r. Wyznaczanie kolejnych terminów do załatwienia sprawy wynikało z obowiązku powołania do sprawy biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Organ musiał również uzyskać dokumenty potwierdzające zgon K. K., jak również uzupełnić informację dotyczącą wypłaty odszkodowania przez GDDKiA Oddział w [...]. Uzupełnianiu materiału dowodowego towarzyszyły jednak sygnalizacje pisemne do stron postępowania o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy. Założeniem organu było wyłonienie biegłego rzeczoznawcy majątkowego do końca 2019 r., jednakże nie udało się tego zrealizować ani w tym czasie, ani w styczniu 2020 r. Niestety, wskutek niedopatrzenia i natłoku spraw do realizacji na przełomie 2019 i 2020, nie został wyznaczony nowy termin do jej załatwienia. Organ faktycznie uchybił przepisom procedury administracyjnej w tym zakresie, ponieważ nie wyznaczył po dniu [...] stycznia 2020 r. nowego terminu załatwienia sprawy.
Następnie jednak obowiązujący wówczas przepis art. 15 zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) ustanowił, że w postępowaniach administracyjnych, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zatem w tym czasie nie było możliwości podjęcia takich działań, które pozwoliłyby na uzupełnienie materiału dowodowego.
Pismem z dnia [...] maja 2020 r. organ przesłał do stron postępowania informację dotyczącą sytuacji związanej z [...] i jej wpływu na prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe. Wynikiem tej czynności było otrzymanie informacji o zgonie J. K., co miało wpływ na czynności podejmowane w toku postępowania. Powołanie rzeczoznawcy majątkowego wymagało uaktualnienia i weryfikacji danych opisujących stan faktyczny nieruchomości. W sytuacji braku informacji o zmianach osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, dalsze czynności podejmowane przez organ byłyby nieaktualne i wadliwe. Mogłoby to spowodować wydanie wadliwej decyzji wywłaszczeniowej.
Końcowo organ podkreślił, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, z wyłączeniem okresu od dnia [...] lutego do dnia [...] marca 2020 r., każdorazowo informował strony o przedłużeniu terminu do jej załatwienia. To jedno uchybienie obowiązkowi sygnalizacji z art. 36 K.p.a. z pewnością nie daje jednak podstaw do przypisania organowi dopuszczenia się rażącego naruszenia prawa.
Pismem z dnia [...] listopada 2020 r. organ poinformował, że w dniu 30 września wydał decyzję w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa i ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako: obręb S. H., działka nr [...] o pow. 0,0245 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], jako współwłasności Iwony i R. J..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest kwestia rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się przewlekłości w postępowaniu prowadzonym pod znakiem [...] w sprawie wywłaszczenia i ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, przeznaczonej na cel budowy obwodnicy miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] – II etap, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0245 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], stanowiącej współwłasność Iwony i R. J..
W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "P.p.s.a.") skargę – w tym także skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zauważyć przy tym należy, że do dnia [...] czerwca 2017 r. w myśl art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należało rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia jak np. zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służyło zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Z dniem [...] czerwca 2017 r. weszły jednak w życie nowelizacje ustaw - Kodeksu postępowania administracyjnego jak i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dokonane ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano m.in. zmiany w zakresie regulacji art. 37 K.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia, w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. – dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość – wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Od dnia [...] czerwca 2017 r. zgodnie z założeniami ustawodawcy to wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2020 r., działając na podstawie art. 37 § 1 K.p.a., złożyła do Wojewody "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa". P. to należało uznać za ponaglenie wywołujące skutek prawny wyczerpania środków zaskarżenia w sprawie ze skargi złożonej na gruncie znowelizowanych przepisów. Nieistotne jest przy tym, że pismo to zostało inaczej zatytułowane, albowiem w głęboko odformalizowanym postępowaniu administracyjnym tytuł wniesionego przez stronę pisma nie ma decydującego znaczenia. Istotna jest natomiast intencja, której oceny dokonuje się na podstawie całokształtu podniesionych okoliczności. W omawianym piśmie skarżący wezwali natomiast organ do usunięcia naruszenia prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w terminie miesiąca od otrzymania wezwania, pod rygorem wystosowania skargi na przewlekłość postępowania (t. 4, k. 675 akt adm.).
Wpływu na ocenę wniesionego ponaglenia nie ma również fakt, że zostało ono wniesione bezpośrednio do Wojewody, a nie za jego pośrednictwem do organu wyższego stopnia, stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 K.p.a. Intencja skarżących złożenia ponaglenia była bowiem jasna, zarówno z uwagi na podanie podstawy prawnej jego wniesienia (art. 37 § 1 K.p.a.), jak i treść żądania. Zdaniem Sądu okoliczność, że ponaglenie zostało wniesione do Wojewody i nie zostało przez ten organ przekazane do organu wyższego stopnia nie powinna skutkować przyjęciem, że skarżący nie wyczerpali drogi zaskarżenia. Sama okoliczność, że skarżący składając ponaglenie wskazali niewłaściwy organ nie mogła stanowić podstawy odrzucenia skargi. Takie stanowisko należałoby uznać za przejaw nadmiernego formalizmu, kłócącego się z istotą i celem unormowanej w art. 37 § 1 K.p.a. instytucji.
Mając powyższe na uwadze należało uznać, że wniosek organu o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie, albowiem przesłanka formalna do jej wniesienia została spełniona.
Przechodząc do badania sprawy pod kątem merytorycznym w pierwszej kolejności podkreślić należy, że wydanie przez organ decyzji kończącej sprawę już po wniesieniu skargi do sądu (jak w niniejszej sprawie) nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dla ewentualnego wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. II OSK 891/13, wyrok NSA z 19 lipca 2016 r., sygn. I OSK 3287/15 – wszystkie powołane w niniejszej sprawie wyroki dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12).
Następnie wyjaśnienia wymaga, że do czasu wskazanej nowelizacji K.p.a. i P.p.s.a., pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.).
W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt II OSK [...]). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.).
Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 K.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16).
Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę okazał się zasadny. Podkreślenia przy tym wymaga, że choć postępowanie prowadzone przed Wojewodę pod znakiem [...] zostało wszczęte w dniu doręczenia skarżącym zawiadomienia z dnia [...] marca 2004 r. o wszczęciu postępowania w sprawie, tj. w dniu [...] marca 2004 r. (t. 1, k. 27 i 29 akt adm.), skargą został objęty okres od dnia otrzymania przez ten organ decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r., uchylającej decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r.
Z akt sprawy wynika, że decyzja kasatoryjna Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 19 czerwca 2019 r. wpłynęła do Wojewody w dniu [...] czerwca 2019 r. (t. 4, k. 647 akt adm.). Organ odwoławczy formułując wskazówki co do dalszego postępowania zlecił organowi sporządzenia nowego operatu oraz wskazał, że zmarła K. K., a przysługująca jej służebność ustanowiona na nieruchomości była osobista.
Zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2019 r. organ wskazał, że przystępuje do ponownego rozpatrzenia sprawy i działając na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2019 r., z uwagi na konieczność sporządzenia operatu szacunkowego oraz zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (t. 4, k. 651 akt adm.). Tego samego dnia organ wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] o odpis zupełny aktu zgonu K. K. (t. 4, k. 655 akt adm.), który otrzymał w dniu [...] lipca 2019 r. (t. 4, k. 658 akt adm.).
Tym niemniej, po otrzymaniu wspomnianego aktu zgonu organ nie podjął żadnych następnych czynności w sprawie, nie powołał biegłego i nie zlecił sporządzenia operatu szacunkowego. Dopiero pismem datowanym na dzień [...] września 2019 r., wysłanym w dniu [...] października 2019 r. organ wystąpił do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z pytaniem o dotychczasowe wypłaty kwot odszkodowania z tytułu utraty prawa własności i wygaśnięcia ograniczonego prawa rzeczowego oraz stosowne udokumentowanie tego faktu (t. 4, k. 658 akt adm.). W okresie od dnia [...] lipca 2019 r. do dnia [...] września 2019 r., a więc przez prawie 2,5 miesiąca organ nie podjął żadnych czynności mających doprowadzić do zakończenia postępowania.
Zawiadomieniem z dnia [...] września 2019 r., wysłanym w dniu [...] października 2019 r., organ – w oczekiwaniu na odpowiedź Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad – po raz drugi przedłużył termin rozpoznania sprawy o kolejne dwa miesiące, tj. do dnia [...] listopada 2019 r., z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, sporządzenia operatu szacunkowego oraz obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (t. 4, k. 663 akt adm.).
Odpowiedź Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z informacjami o wypłacie odszkodowania wpłynęła do organu w dniu [...] października 2019 r. (t. 4, k. 662 akt adm.), jednak z akt sprawy nie wynika, aby w konsekwencji organ podjął jakiekolwiek czynności w sprawie.
Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2019 r., wysłanym w dniu [...] grudnia 2019 r., organ poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy o kolejne dwa miesiące, tj. do dnia [...] stycznia 2020 r., powołując się na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, sporządzenia operatu szacunkowego oraz obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (t. 4, k. 668 akt am.). Po wystosowaniu tego zawiadomienia organ w dalszym ciągu nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Przed upływem wyznaczonego terminu do rozpoznania sprawy nie przedłużył go również po raz kolejny, co stanowi o przekształceniu zaistniałej w postępowaniu przewlekłości w bezczynność organu.
Stan ten został przerwany dopiero w dniu [...] marca 2020 r., ale nie przez faktyczne wykonanie przez organ czynności w sprawie, ale z uwagi na fakt, że od tego dnia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś z dniem [...] marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia: z dnia [...] marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia [...] marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem [...] marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z dnia [...] marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), mocą której do ustawy z dnia [...] marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem [...], innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dodano art. 15 zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie powołany przepis stanowił, że w okresie o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (ust. 10 pkt 1). Dodatkowo w ust. 11 cytowanego art. 15 zzs ustawy z dnia [...] marca 2020 r. ustawodawca zastrzegł, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.
Powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy z dnia [...] marca 2020 r. został uchylony z dniem [...] maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia [...] maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia z dnia [...] maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.).
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się przewlekłości, nie uwzględnił okresu od dnia [...] marca 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego) do dnia [...] maja 2020 r., w którym to dniu zawieszony termin zaczął biec dalej.
Zauważenia jednak wymaga, że dopiero pismem z dnia [...] maja 2020 r. wysłanym w dniu [...] maja 2020 r. organ poinformował strony o wprowadzonych ograniczeniach w związku z [...], choć w dniu [...] maja 2020 r. przepis art. 15zzs został już uchylony (t. 4, k. 672 akt adm.). Na skutek wysłania wskazanego pisma organ powziął jednak informację o śmierci J. K.. Zaadresowana do strony przesyłka wróciła do organu wraz z adnotacją "adresat nie żyje" w dniu [...] maja 2020 r. (t. 4, k. 673 akt adm.). Tym niemniej, organ aż do dnia [...] sierpnia 2020 r. nie podjął żadnych czynności w związku z ujawnieniem faktu śmierci jednej ze stron postępowania. Dopiero bowiem pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ wystąpił do Urzędu Stanu Cywilnego w [...] o nadesłanie odpisu zupełnego aktu zgonu J. K. (t. 4, k. 681 akt adm.).
W międzyczasie do organu wpłynęło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] czerwca 2020 r. (t. 4, k. 675 adm.), które jednak nie poskutkowało podjęciem przez organ czynności w sprawie. Dopiero zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2020 r. organ przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2020 r., po raz kolejny powołując się na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, sporządzenia operatu szacunkowego oraz obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu (t. 4, k. 676 akt adm.).
Skarga na przewlekłość postępowania wpłynęła do organu w dniu [...] lipca 2020 r. (k. 8 akt sąd.). Następnie w dniu [...] sierpnia 2020 r. organ otrzymał akt zgonu J. K. (t. 4, k. 683 akt adm.). W aktach sprawy brak jest natomiast postanowienia o powołaniu biegłego, który w dniu [...] sierpnia 2020 r. przedłożył organowi operat szacunkowy (t. 4, k. 729 akt adm.). Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ poinformował strony o uzupełnieniu materiału dowodowego o operat szacunkowy i przesłał stronom egzemplarze tego operatu w załączeniu pisma (t. 4, k. 730 akt adm.). Ostatecznie Wojewoda wydał decyzję w sprawie w dniu [...] września 2020 r. (k. 27 akt sąd.).
Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie zaistniały bowiem zarówno sytuacje, gdy organowi można było zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności oraz występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych okresów bezczynności.
Reasumując, Sąd zgodził się więc ze skarżącymi, że w niniejszej sprawie – oceniając przebieg postępowania od daty doręczenia organowi decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r., uchylającej decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. – doszło do jego przewlekłego prowadzenia postępowania w okresach od dnia [...] lipca 2019 r. do dnia [...] marca 2020 r. i od dnia [...] maja 2020 r. do dnia wniesienia skargi, tj. do dnia [...] lipca 2020 r., a tym samym do naruszenia art. 12 K.p.a., art. 35 § 3 i art. 36 § 1 i 2 K.p.a., o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Niewątpliwie działania organu pozostają bowiem w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania i przepisem art. 35, wyznaczającym terminy załatwiania sprawy. Podważają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 K.p.a.
Z uwagi na wydanie przez organ decyzji kończącej to postępowanie już po wniesieniu skargi, Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w pkt I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.
Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd w pkt III wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. odnieść należy bowiem do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 18/19). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, albowiem w działaniach organu nie sposób dopatrywać się znamion złej woli. Ostatecznie organ wydał kolejną już w sprawie merytoryczną decyzję. Należy również zauważyć, że w trakcie całego postępowania okresy braku aktywności procesowej organu nie były na tyle znaczne, by przypisać im cechę rażącego naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ przyznał przy tym, że uchybił przepisom procedury administracyjnej nie wyznaczając nowego terminu rozpoznania sprawy po dniu [...] stycznia 2020 r. Wyjaśnił jednak, że wynikało to z niedopatrzenia i natłoku spraw. Nadmienił, że w okresie od stycznia 2019 r. do sierpnia 2020 r. prowadził 2790 postępowań w sprawach o ustalenie odszkodowań, w których osoby wywłaszczone oczekiwały jak najszybszego ustalenia i wypłaty należnych im odszkodowań.
Z tych przyczyn Sąd nie znalazł również podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., określonej w skardze jako "odszkodowanie za przewlekłość postępowania". Skargę w tej części Sąd oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. (punkt IV wyroku). W tym kontekście podkreślenia wymaga, że z treści art. 149 § 2 P.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, czy przewlekłości. Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie, iż przewlekłość organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, nie dostrzegł podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wnioskowanej sumy pieniężnej. Oddalając wniosek strony skarżącej w tym zakresie Sąd wziął również pod uwagę fakt, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wypłacił skarżącym kwotę [...]zł przyznaną im decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...](DO.9) tytułem odszkodowania (t. 4, k. 661 i 662 akt adm.). Nie jest więc tak, że od momentu wszczęcia postępowania skarżący nie otrzymali (nawet w części) odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt V wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).
Odnosząc się do wniosku skarżących o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 3-krotności stawki minimalnej wskazać należy, że określając wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika procesowego, sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy, jak i nakład pracy radcy prawnego, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny. Określenie wysokości wynagrodzenia fachowego pełnomocnika powinno następować także z uwzględnieniem czasu poświęconego na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczby stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 września 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 237/19, wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Lu 154/18, wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 190/17). Mając na względzie treść złożonej w sprawie skargi, brak konieczności stawienia się pełnomocnika w Sądzie z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a także stopień zawiłości sprawy, która w ocenie Sądu nie obejmowała skomplikowanych wątpliwości natury prawnej lub procesowej (skarga w przedmiocie przewlekłości postępowania) Sąd uznał, że czynności rzeczywiście dokonane przez radcę prawnego w imieniu strony w toku niniejszego postępowania pozwalają wyłącznie na zasądzenie stawki minimalnej, tj. kwoty [...]zł.
Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.