II SAB/PO 78/24

II SAB/Po 78/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-08-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-05-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Robert Talaga
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Sentencja
Dnia 14 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. K. i D. K. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 23 marca 2024 r. w zakresie pytań nr 2, 3, 7, 9, 10 i 16 w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżących z dnia 23 marca 2024 r. co do pytań wskazanych w pkt I; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga D. K. i D. K. (zwanych dalej łącznie "wnioskodawcami" lub "skarżącymi") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego [...] (zwanego dalej "PPIS"). Zarzucana bezczynność miała mieć miejsce w związku ze sprawą o udostępnienie informacji publicznej. Wszystkie orzeczenia sądów, jakie zostaną poniżej przedstawione, są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl chyba, że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Pismem z dnia 23 marca 2024 r. (data wpływu do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej [...]: 2 kwietnia 2024 r.) skarżący złożyli wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zagadnień związanych z obowiązkiem szczepień dziecięcych. Wnioskodawcy oczekują przedstawienia wszelkich dowodów na bezpieczeństwo szczepień, informacji, które z obowiązkowych szczepionek zostały przebadane w badaniach klinicznych z grupą kontrolną, które poddano neutralne placebo oraz czy schemat szczepień do którego wnioskodawcy są przymuszani groźbą postępowania egzekucyjnego, został zbadany klinicznie w obecnej konfiguracji. Wnioskodawcy żądają przedstawienia wszelkich badań, na podstawie których można wykluczyć u ich dziecka przeciwwskazania do podania poszczególnych szczepionek, w tym wymienione przez producentów w treści ulotek, wykluczenie alergii na składniki szczepionki oraz wykluczenie niedoborów odporności wrodzonych oraz nabytych, zgodnie z treścią charakterystyki produktu leczniczego. Ponadto wnioskodawcy wnieśli o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z poniższym zakresem:
1) "Ile w każdym z ostatnich 5 pełnych lat i roku obecnym tutejszy Organ wystosował do organu egzekucyjnego wniosków o wszczęcie postępowań w zakresie przymuszania rodziców do wykonywania szczepień ochronnych u dzieci?
2) Ile wszczętych na wniosek tut. Organu postępowań egzekucyjnych w okresie wskazanym w punkcie 1 toczy się nadal, ile zostało zawieszonych, a ile zostało umorzonych?
3) Ile z zakończonych w okresie w wskazanym w punkcie 1 postępowań zakończyło się na skutek rozpoczęcia lub kontynuowania przez rodziców obowiązku szczepień, a ile w związku z zaistnieniem długotrwałych przeciwwskazań do szczepień lub wystąpienia niepożądanego odczynu poszczepiennego?
4) Skąd tutejszy Organ pozyskuje informacje o braku realizacji przez rodziców szczepień obowiązkowych? Proszę wskazać jakie instytucje przekazały informacje o braku realizacji obowiązku szczepień w bieżącym roku?
5) Ile upomnień tutejszy Organ w okresie wskazanym w punkcie 1 przesłał do rodziców, którzy nie wykonali wszystkich szczepień ochronnych?
6) Jaka była skuteczność wysłanych upomnień? Ile rodziców po otrzymaniu upomnień rozpoczęło lub zaczęło kontynuować wykonywanie szczepień ochronnych?
7) Czy we wskazanym w punkcie 1 okresie zdarzały się sytuacje, że wszczynano postepowanie egzekucyjne, a dziecko miało zaświadczenie odraczające szczepienia ochronne? Ile takich sytuacji było w każdym z ostatnich 5 lat i w roku obecnym?
8) Ile tutejszy Organ w okresie wskazanym w punkcie 1 złożył do organu egzekucyjnego wniosków o umorzenie lub zawieszenie postępowań egzekucyjnych i jakie były podstawy złożenia tych wniosków?
9) Czy tutejszy Organ zgłosił kiedykolwiek wniosek o wszczęcie postępowania przymuszającego do zaszczepienia dziecka, u którego wystąpił NOP? Czy przed wszczęciem postępowania tutejszy Organ weryfikuje rejestr NOP i bierze informacje tam zawarte pod uwagę przed decyzją o złożeniu wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego?
10) Jakie okoliczności wpływają na decyzję tut. Organu o wystosowaniu lub nie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego?
11) Ile osób pracuje w komórce tut. Organu zajmującej się szczepieniami ochronnymi? Czy oprócz inicjowania postępowań egzekucyjnych podejmowane są inne działania w zakresie szczepień np. działalność edukacyjna i jakie to są działania oraz jakie przyniosły skutki?
12) Czy w związku z postępowaniami egzekucyjnymi dot. obowiązku szczepień pracownicy tut. Organu konsultują kwestie problematyczne z prawnikiem? Ile takich sytuacji miało miejsce w okresie wskazanym w punkcie 1 i jakie były powody zasięgnięcia pomocy u prawnika?
13) Co możemy zrobić, jeśli stawimy się na badaniu kwalifikacyjnym, a lekarz nie będzie chciał wydać zaświadczenia o braku możliwości szczepień ani nie zaszczepi dziecka? Jakie kroki powinniśmy podjąć?
14) Czy tutejszy Organ pełni kontrolę nad zgłaszaniem przez lekarzy NOP-ów?
15) W jaki sposób Organ może dowiedzieć się o wykroczeniu lekarza polegającym na niezgłoszeniu NOP? Ile takich przypadków miało miejsce w ostatnich 5 latach? Czy NOP mimo zgłoszenia go przez właściwego lekarza finalnie zostaje zaliczony do rejestru NOP-ów?
16) Czy Organ zgłasza działania lekarzy stanowiące uchybienie przepisów prawa do właściwej Izby Lekarskiej?
17) Ile Organ dokonał zgłoszeń uchybień prawa do Izb Lekarskich w ciągu ostatnich 5 lat?
18) Czy w związku z przeprowadzonym badaniem kwalifikacyjnym lekarz jest obowiązany wydać jakiś dokument?
19) Ile tutejszy Organ w ciągu ostatnich 5 lat odnotował niepożądanych odczynów poszczepiennych z podziałem na poszczególne szczepionki?
20) Ile ze zgłoszeń zostało przez pracownika PPIS zmienionych w zakresie kwalifikacji NOP-u i z jakiej przyczyny?
21) W oparciu o jakie badania, przez kogo przeprowadzane i weryfikowane, tutejszy Organ przyjmuje jako niezależne i bezstronne, oraz jak się one mają do obiektywnej niezależności i bezstronności w związku z finansowaniem ich przez organizacje rządowe i pozarządowe zależne od koncernów medycznych ze względu na finansowej samych naukowców (konflikt interesu)?"
Pismem z dnia 10 kwietnia 2024 r. PPIS udzielił odpowiedzi na złożony wniosek. PPIS odpowiedział na pytania nr 1-7 oraz 9-21. Co do pytania nr 8, PPIS uznał, że jest to informacja przetworzona i wezwał wnioskodawców o przedstawienie takowego interesu. Ponadto PPIS przedłużył czas na udzielenie odpowiedzi na pytanie nr 8 do dnia 24 maja 2024 r.
Skarżący, działając samodzielnie, wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której zakwestionowali bezczynność PPIS, polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wnieśli o zobowiązanie PPIS do udzielania informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, orzeczenie, że PPIS dopuścił się bezczynności i, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że PPIS wykonując swoje ustawowe obowiązki, naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym. Skarżący podnieśli, że do dnia złożenia skargi do tut. Sądu nie uzyskali odpowiedzi na pytania nr 9, 10, 12, 13, 15, 16, 18 i 21. Organ nie udostępnił tych informacji. Tym samym, zdaniem skarżących, PPIS naruszył 14-dniowy termin, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p."). Skarżący zacytowali następnie szereg orzeczeń sądów administracyjnych na poparcie stawianych przez siebie tez.
Decyzją z dnia 10 maja 2024 r. nr [...], PPIS odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie pytania nr 8.
W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że w zakresie pytań nr 9, 10, 12, 13, 15, 16, 18 i 21 PPIS miał do czynienia z żądaniami udostepnienia informacji, które nie mają charakteru informacji publicznej. W przypadku pytania nr 8, w zakreślonym przez PPIS terminie, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ wydał decyzję administracyjną, w której odmówił udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący uzupełnili jeszcze swoją skargę, jednakże podtrzymali wszystkie ww. żądania. Skarżący przedłożyli do akt sądowych decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (zwanego dalej "PWIS") z dnia 2 lipca 2024 r., nr [...], w której uchylono decyzję PPIS i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga tylko częściowo zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności PPIS w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 10 lipca 2024 r. Zastępca Przewodniczącej Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 14 sierpnia 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p.). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.
Podkreślenia wymaga legitymacja skarżących do wniesienia skargi na bezczynność organu. Jest ona wywodzona z art. 21 u.d.i.p., w której wskazuje się, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Należy zatem uznać, że skarga na bezczynność PPIS mogła zostać wniesiona i podlegała rozpoznaniu przez tut. Sąd.
Należy zacząć od tego, że PPIS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jest on bowiem organem władzy publicznej, a zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., podlega on obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej (wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 stycznia 2023 r., sygn. akt II SAB/Lu 161/22). Wynika to choćby z faktu, że PPIS jest podmiotem administracji publicznej, który wykonuje zadania publiczne wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego (zob. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 410/15).
Nie ulega wątpliwości, że wnioskowane przez skarżących dane, chociaż nie wszystkie, mają charakter informacji publicznej. Dotyczą one bowiem sposobu wykonywania zadań publicznych przez podmiot administracji publicznej w oparciu o np. przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie ma najmniejszych wątpliwości, że PPIS był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji, o które starali się skarżący w swoim wniosku.
Skarżący podnoszą w swojej skardze, że odpowiedź PPIS na ich wniosek była niepełna, a odnosi się to do wszystkich pytań, co zostało potwierdzone w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 22 lipca 2024 r. To oznacza, że Sąd musi odnieść się do każdego pytania zawartego we wniosku, ponieważ skarżący nie kwestionują terminowości udzielenia odpowiedzi na ich wniosek. Już teraz należy wskazać, że PPIS udzielił odpowiedzi terminowo i zrobił to niemalże kompletnie w odniesieniu do każdego jednego pytania.
Aby ustosunkować się do każdego pytania zwartego we wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej, niezbędne jest poczynienie kilku uwag ogólnych. W rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. W orzecznictwie zwraca się uwagę, iż katalog informacji wymienionych w art. 6 u.d.i.p. ma otwarty charakter i obejmuje jedynie przykładowe kategorie danych, które stanowią informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14). Podkreśla się przy tym, że aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej musi odnosić się do sfery faktów (czyli do istniejącego już stanu rzeczy oraz do czynności dokonanych już przez organ władzy publicznej), a nie do sfery przypuszczeń, bądź informacji, których organ nie wytworzył, nie jest w ich posiadaniu lub zdarzeń przyszłych (zob. wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1187/21). Nie jest także informacją publiczną własna ocena sytuacji prawnej, porządku prawnego, czy też kwestia poinstruowania wnioskodawcy jak ma postępować (zob. szerzej wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 12/24).
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, o czym stanowi już ust. 2 cytowanego przepisu, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
Stan bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej oznacza sytuację, w której pomimo upływu ustawowych terminów organ, jako podmiot zobowiązany, nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji w przypadkach, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo do umorzenia postępowania w przypadku przewidzianym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, iż objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Należy zauważyć, że fakt dokonania przez organ jednej z wymienionych czynności nie zawsze zwalnia go z zarzutu bezczynności. Jest to konsekwencją ukształtowania się w judykaturze szerokiego rozumienia przedmiotu skargi na bezczynność. Przysługuje ona m. in. w sytuacji zawiadomienia strony przez podmiot zobowiązany, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, podczas gdy mają one taki charakter. W orzecznictwie podkreśla się także, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, ale również wówczas, gdy udziela on informacji niebędącej przedmiotem wniosku lub informacji niepełnej, niejasnej czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, a ponadto gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia: 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2223/14, 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2321/14, 14 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 811/15).
Z uwagi na adresata wniosku o udzielenie informacji publicznej, jakim w sprawie jest organ inspekcji sanitarnej – tu: PPIS – wyjaśnić należy, że co do zasady stanowią informację publiczną informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej zgodnie z art. 2 w związku z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 416, zwanej dalej "u.P.I.S.") w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczania granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 96/17, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Sz 119/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 172/23). Informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. stanowią w konsekwencji m.in. informacje dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych wynikające z prowadzonych przez państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych i wojewódzkich inspektorów sanitarnych rejestrów zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP), o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 924, zwanej dalej "u.z.z.") oraz § 8 i n. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 138).
Przenosząc poczynione powyżej uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić trzeba, że we wniosku z dnia 23 marca 2024 r., skarżący sformułowali liczne pytania, które przedstawili w 21 punktach. PPIS, z zachowaniem ustawowego terminu przewidzianego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ustosunkował się do tego wniosku, odnosząc się do każdego z 21 punktów. Powyższe świadczy, że organ nie zlekceważył wniosku i nie pozostał wobec niego bierny. Już chociażby z tego względu nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa przez PPIS, skoro dopełnił obowiązku udzielenia odpowiedzi w terminie ustawowym.
Niemniej należy zgodzić się ze skarżącymi, że co do części pytań zawartych we wniosku odpowiedź PPIS nie spełnia wymogów pozwalających uznać, iż dopełniono obowiązków wynikających z u.d.i.p. W odniesieniu do informacji wskazanych w punktach 2, 3 i 7 PPIS wyjaśnił, że organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest Wojewoda [...], a zatem wszelkie pytania w tym zakresie należy kierować do [...] Urzędu Wojewódzkiego w P.. Trzeba zauważyć, że PPIS nie jest wprawdzie organem egzekucyjnym w sprawach prowadzonych w przedmiocie realizacji obowiązku szczepień ochronnych, niemniej jako wierzyciel jest stroną tych postępowań i w zakresie, w jakim posiada wiedzę co do informacji, o które zwróciła się skarżąca, zobowiązany był do rozpatrzenia wniosku. W świetle art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 u.P.I.S. do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie –w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.P.I.S., organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Zatem organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, na podstawie obowiązujących przepisów, są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień. Tym samym, odpowiedź udzielona na pytania zawarte w pkt 2, 3 i 7 nie nawiązuje do istoty zadanych pytań i nie wyjaśnia, czy organ posiada wnioskowane informacje. Skarżący nie pytali o to, który organ jest organem egzekucyjnym, ale sformułowała konkretne pytania, na które nie uzyskali odpowiedzi. Dlatego Sąd nie miał podstaw do przyjęcia, że w tym zakresie wniosek został rozpoznany. Poza tym, skoro PPIS jest wierzycielem obowiązku szczepień na gruncie postępowania egzekucyjnego, a więc jedną ze stron tego postępowania, to wie on o każdym stadium tego postępowania, tj. czy zostało ono zawieszone, umorzone etc. Tym samym udzielenie odpowiedzi na pytanie skarżących mieściło się w możliwościach PPIS.
Nie można także podzielić stanowiska PPIS, że pytania nr 9 i 10 nie dotyczą informacji publicznej. Pytania te dotyczą okoliczności kierowania wniosków o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu realizacji obowiązku szczepień ochronnych i przesłanek jakimi kieruje się PPIS podejmując decyzje o zainicjowaniu takiego postępowania. Tym samym pytania te związane są z pełnionym przez organ nadzorem nad realizacją zakresu i terminów szczepień ochronnych, a także prowadzonymi rejestrami NOP oraz odnoszą się do sfery faktów, czynności podejmowanych realnie przez ten organ w powyższym zakresie.
Również pytanie nr 16 odnosi się do zadań PPIS, to jest sprawowania nadzoru nad realizacją szczepień ochronnych oraz prowadzenia rejestru NOP. W świetle postanowień art. 17 ust. 2 i 6 u.z.z. obowiązkowe szczepienia ochronne przeprowadzają lekarze lub felczerzy, pielęgniarki, położne, higienistki szkolne i ratownicy medyczni, posiadający kwalifikacje, określone na podstawie ust. 10 pkt 3 (ust. 6). Wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (ust. 2). Z kolei art. 17 ust. 8 pkt 2 u.z.z. wskazuje, że osoby przeprowadzające szczepienia ochronne sporządzają sprawozdania z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych oraz sprawozdania ze stanu zaszczepienia osób objętych profilaktyczną opieką zdrowotną, które przekazują państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 9b u.z.z. lekarz sprawujący profilaktyczną opiekę zdrowotną nad osobą małoletnią przekazuje państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu, właściwemu dla miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, imienny wykaz: 1) osób małoletnich objętych obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi, które nie były poddane lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu albo u których nie zostały przeprowadzone obowiązkowe szczepienia ochronne, mimo niestwierdzenia u nich przeciwwskazań do szczepienia, 2) osób sprawujących prawną pieczę nad osobą małoletnią, o której mowa w pkt 1, o ile jest to możliwe do ustalenia - zwany dalej "raportem o przypadkach niewykonania obowiązkowych szczepień ochronnych". W świetle spoczywających na lekarzach obowiązkach przekazywania sprawozdań i raportów do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego pytanie nr 16 wniosku niewątpliwie odnosi się do okoliczności faktycznych związanych ze sprawowanym przez PPIS nadzorem nad szczepieniami ochronnymi, a zatem dotyczy informacji publicznej.
Poza sporem w pozostaje, że w zakresie pytań nr 1, 4, 5, 6, 8, 11, 14, 17, 19, 20 i 21 PPIS udostępnił żądną informację publiczną zgodnie z wnioskiem. Kwestia ta nie budzi zastrzeżeń Sądu.
W odniesieniu zaś do pkt 8 wniosku PPIS w odpowiedzi na wniosek skarżących, a więc w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wyjaśnił, iż wniosek w tym zakresie dotyczy informacji przetworzonej i z tej przyczyny wezwał na skarżących do wskazania w terminie 7 dni, że udostępnienie informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie organ powiadomił, że z uwagi na powyższe nastąpi opóźnienie w udostępnieniu informacji w tym zakresie i zakreślił nowy termin jej udzielenia do dnia 24 maja 2024 r. Takie postępowanie organu zgodnie jest z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Na dzień wniesienia skargi nie upłynął termin wskazany w tym zawiadomieniu. W tej sytuacji nie można mówić o bezczynności PPIS w odniesieniu do pkt 8 wniosku. Trzeba też zaznaczyć, iż na etapie skargi na bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie rozstrzyga się o charakterze informacji – czy żądana informacja jest informacją przetworzoną, czy też informacją "prostą". Istotne jest, czy mamy do czynienia z żądaniem dotyczącym informacji publicznej. W konsekwencji należy przyjąć, że jeżeli do uwzględnienia wniosku dostępowego niezbędne jest wytworzenie z posiadanych informacji prostych informacji przetworzonej, konieczne staje się uruchomienie postępowania polegającego na ustaleniu czy wnioskodawca spełnia przesłankę wskazaną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. warunkującą uzyskanie takiej informacji, tj. czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W takiej sytuacji najbardziej odległym terminem, w jakim powinno nastąpić udzielenie informacji zgodnie z żądaniem, bądź wydanie decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji, jest termin 2 miesięcy od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.) [por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2023 r. o sygn. akt III OSK 276/22]. Trafny pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku: "W postępowaniu ze skargi na bezczynność przedmiotem oceny sądu jest wyłącznie okoliczność czy organ podjął czynności w sprawie w wymaganych przepisami prawa terminach. Sąd nie bada natomiast prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej ani prawidłowości wydanej przez organ decyzji." (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt III SAB/Gd 197/23). Sąd w składzie orzekającym aprobuje takie stanowisko. Należy zauważyć, że w sprawie decyzja została wydana przez PPIS, ale została ona uchylona przez PWIS. Sąd zapoznał się z treścią decyzji i stwierdził, że tylko względy procesowe leżały u podstaw decyzji PWIS. Kwestia, czy żądana w pytaniu nr 8 informacja ma charakter przetworzonej czy prostej, nie została rozstrzygnięta.
Sąd podziela stanowisko organu, że pytania zawarte w pkt 12 wniosku nie dotyczą informacji publicznej. Pytania dotyczące konsultacji pracowników organu z prawnikiem, liczby takich konsultacji oraz przyczyn takich konsultacji odnoszą się do wewnętrznego procesu gromadzenia informacji czy materiałów, które mogą być użyte w procesie decyzyjnym (w tym wypadku o zainicjowaniu postępowania egzekucyjnego). Konsultacje, opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk organu co do sposobu załatwienia sprawy.
Również pytania zawarte w pkt 13 wniosku nie dotyczą informacji publicznej. Jak wskazano wcześniej informacje publiczne dotyczą sfery faktów i stanów istniejących w chwili udzielenia informacji publicznej. Nie można zatem domagać się w trybie dostępu do informacji publicznej udzielenia informacji stanowiących w istocie porady prawne (zob. szerzej wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gd 237/23), czy opinie na dany temat i to dotyczące ewentualnych zdarzeń przyszłych.
Z podobnych przyczyn informacji publicznej nie dotyczy pytanie pierwsze zawarte w pkt 15 wniosku. Nie odnosi się ono do sfery faktów i stanów istniejących które faktycznie miały miejsce, ale do hipotetycznych sytuacji, potencjalnych możliwości lub okoliczności jakie mogą wystąpić lub z jakich może skorzystać organ. Z kolei pytane drugie z pkt 15 jest nieprecyzyjne – nie pozwala odkodować jakich "przypadków" dotyczy żądana informacja. Czy chodzi o przypadki "dowiedzenia się" przez organ o wykroczeniach lekarzy, czy o przypadki "wykroczeń lekarzy polegających na niezgłoszeniu NOP". Tak skonstruowane pytanie nie pozwala jednoznacznie ustalić czy dotyczy ono w rzeczywistości informacji publicznej. Natomiast odnosząc się do pytania trzeciego z pkt 15 wniosku: "Czy NOP mimo zgłoszenia go przez właściwego lekarza finalnie zostaje zaliczony do rejestru NOP-ów?" zauważyć trzeba, że Organ w piśmie z dnia 10 kwietnia 2024 r., odpowiadając na punkt 11, 14 i 19 wniosku wyjaśnił, iż prowadzi rejestr zgłoszonych niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP), co wskazuje, że zgłoszone przez lekarzy przypadki NOP są wpisywane do rejestru przez PPIS.
Również ostatnie pytanie skierowane przez skarżących do PPIS nie nosi znamion informacji publicznej. Skarżący zapytali o to, w jaki sposób PPIS uznaje przeprowadzone badania za wiarygodne, niezależne i bezstronne i jak to ma się w stosunku do powiązań finansowych pomiędzy organizacjami rządowymi i pozarządowymi oraz koncernami medycznymi. Sąd nadmienia, że PPIS jest organem, który nie musi posiadać wiedzy o powiązaniach biznesowych, o których istnienie podejrzewane są przez środowiska kwestionujące ideę szczepień ochronnych. Nie jest rolą prowadzić jakichkolwiek badań i decydować, którymi preparatami dzieci będą szczepione. Rolą PPIS jest sprawowanie nadzoru na realizacją obowiązku szczepień, tj. egzekwowanie tego, przyjmowanie sprawozdań i reagowanie na nieprawidłowości np. poprzez rejestrację NOP-ów. PPIS nie ma obowiązku dociekania, jakie są albo mogą być powiązania pomiędzy koncernami medycznymi a podmiotami władzy państwowej i podmiotami prywatnymi, ponieważ informacja publiczna to wiadomość o rzeczach pewnych, co do których istnienia nie ma żadnych wątpliwości, bowiem odnoszą się do sfery faktów.
Co do pozostałych pytań wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, należy stwierdzić, że PPIS terminowo i wyczerpująco udzielił odpowiedzi na nie. Wskazał dane liczbowe, jeśli je posiadał, wskazał, że nie dysponuje żądanymi danymi niż liczbowe, pozostaje w jego posiadaniu, PPIS wyjaśnił jakie są zadania komórki do spraw szczepień ochronnych i ilu pracowników jest w niej zatrudnionych. PPIS sporządził wykaz lat i szczepionek, a także wskazał, które z nich wywołały NOP i w jakiej ilości. W kontekście pytania nr 18 – podobnie jak w przypadku pytania nr 13, tzw. "pytanie o prawo" nie jest informacją publiczną. Domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej i nie znajduje do niej zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. W literaturze wskazuje się analogicznie, że w kategorii informacji publicznej nie mieści się ubieganie się o poradę prawną, wyjaśnienie charakteru i istoty przepisów prawnych, domaganie się instruktażu (wykładni), jak należy rozumieć i stosować w praktyce określone przepisy prawa.
W świetle powyższych uwag sposób rozpoznania wniosku skarżących w zakresie pytań nr 2, 3, 7, 9, 10 i 16 świadczy o bezczynności PPIS. Taka ocena spowodowała konieczność stwierdzenia, że PPIS dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Wobec tego należało, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązać PPIS do rozstrzygnięcia wniosku w tym zakresie pytań nr 2, 3, 7, 9, 10 i 16 (pkt I sentencji wyroku).
Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, orzekając o tym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku). Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że wniosek skarżących nie pozostał bez jakiejkolwiek odpowiedzi. W ustawowym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) do skarżących zostało skierowane pismo z odpowiedziami na zadane pytania, co przemawia za przyjęciem stanowiska, że organ nie zlekceważył wniosku. W stanie sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że PPIS celowo i ze złej woli uznał część pytań wniosku jako niedotyczące informacji publicznej i zmierzał do naruszenia konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania informacji publicznej, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. PPIS, jak każdy podmiot stosujący prawo może kierować się własnymi poglądami co do sposoby stosowania i interpretowania prawa. To oznacza, że pogląd o braku przymiotu informacji publicznych co do niektórych z żądań skarżących nie może świadczyć, że wobec braku racji po stronie PPIS, organ ten rażąco narusza prawo.
Z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny uznając, że zastosowanie tego środka nie jest w stanie kontrolowanej sprawy ani konieczne ani celowe. W szczególności wobec terminowej reakcji organu na złożony wniosek brak jest podstaw do zastosowania tego środka w celach dyscyplinujących. Środek ten powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenienie Sądu, organowi nie można natomiast skutecznie zarzucić bezczynności w odniesieniu do pozostałych punktów wniosku skarżącej. Z tego też względu, pozostały zakres skargi, który nie zasługiwał na uwzględnienie, spowodował oddalenie jej w części, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV sentencji wyroku).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021, poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów w wysokości 100 zł, które stanowią równowartość wpisu stałego od skargi na bezczynność PPIS (pkt V sentencji wyroku).