II SAB/Po 77/19

II SAB/Po 77/19 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2020-07-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Izabela Paluszyńska
Symbol z opisem
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 3541/21 - Wyrok NSA z 2023-04-19
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 35 par. 2 i 3, art. 64 par. 2, art. 65 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 9 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi M. C. na bezczynność Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dla Dzieci i Młodzieży ze Specjalnymi Potrzebami Edukacyjnymi w przedmiocie wznowienia postepowania w sprawie nauczania indywidualnego I. zobowiązuje Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dla Dzieci i Młodzieży ze Specjalnymi Potrzebami Edukacyjnymi do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2015r. w terminie 1 miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., które zostało przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w dniu [...] stycznia 2019 r., M. C. wniosła skargę na bezczynność Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dla Dzieci i Młodzieży [...] w związku z pismem organu z dnia [...] lutego 2015 r., stanowiącym odpowiedź na jej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ od długiego czasu jest bezczynny w uchyleniu orzeczenia kwalifikacyjnego nr [...] o nauczaniu indywidualnym jej syna K. C..
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dla Dzieci i Młodzieży [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że w dniu [...] grudnia 1998 r. Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna [...], po rozpoznaniu wniosku rodziców małoletniego wówczas K. C., ur. dnia [...] r. wydała orzeczenie kwalifikacyjne nr [...], w przedmiocie nauczania indywidualnego. Następnie pismem z dnia [...] grudnia 1998 r. M. C. wystąpiła do Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dla Dzieci i Młodzieży [...] z żądaniem uzupełnienia wskazanego orzeczenia. W ocenie organu wskazane pismo nie nosiło znamion środka odwoławczego, albowiem skarżąca przyznała wyraźnie, że nie kwestionuje co do zasady orzeczenia o potrzebie nauczania indywidualnego. Zgodnie z pouczeniem zawartym w orzeczeniu skarżąca skierowała pismo z dnia [...] grudnia 1999 r. do organu odwoławczego, jakim była Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna dla Dzieci i Młodzieży [...], a zatem subiektywna intencja była taka, by poddaj orzeczenie pewnej formie kontroli instancyjnej.
Pismem z dnia [...] stycznia 1999 r. Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna dla Dzieci i Młodzieży [...] odpowiedziała na wątpliwości matki K. C. dotyczące przedmiotowego orzeczenia. Następnie rodzice K. C. wystąpili z kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 1999 r. mającym stanowić surogat środka odwoławczego. W wyniku długotrwałej wymiany korespondencji, pismo z dnia [...] stycznia 1999 r. zostało ostatecznie rozpatrzone przez Poradnię Psychologiczno-Pedagogiczną dla Dzieci i Młodzieży [...], która podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Po wieloletniej przerwie, skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania orzeczenia o potrzebie nauczania indywidualnego. W istocie jednak w opinii organu wskazane pismo jest kolejną próbą wniesienia środka odwoławczego. W piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. Dyrektor Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dla Dzieci i Młodzieży [...] wyjaśnił, że nie ma możliwości wniesienia środka odwoławczego. W odpowiedzi na powyższe, skarżąca skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność organu, polegającą na braku załatwienia sprawy w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego orzeczenia o potrzebie nauczania indywidualnego.
Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że żądanie skarżącej, wyartykułowane w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r., mimo nominalnego określenia żądania jako wznowienia postępowania, w gruncie rzeczy jest formą środka odwoławczego od orzeczenia kwalifikacyjnego nr [...] w przedmiocie nauczania indywidualnego. Tymczasem przedmiotowa sprawa była już poddana kontroli w toku sui generis postępowania odwoławczego. Według stanu prawnego na dzień wydania orzeczenia kwalifikacyjnego nr [...], przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 czerwca 1993 r. w sprawie organizacji i zasad działania poradni psychologiczno-pedagogicznych oraz innych publicznych poradni specjalistycznych (Dz. U. z 1993 r., nr 67, poz. 322) nie przesądzały czy orzeczenia kwalifikacyjne mają moc decyzji administracyjnych, ani też nie było jasności odnośnie tego, do jakiego organu należy kierować środki odwoławcze od orzeczeń kwalifikacyjnych. Poradnia, która wydała przedmiotowe orzeczenie, jak również Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna dla Dzieci i Młodzieży [...], działały w ramach obowiązującego wówczas porządku prawnego i z tego powodu nie można zarzucać naruszenia prawa przy wydaniu skarżonych orzeczeń.
Dodatkowo organ zwrócił uwagę, że skarga nie została zgłoszona przez osobę do tego uprawnioną. Skarżąca była uprawniona do tego, by w roku 1998 reprezentować K. C. jako jego reprezentant prawny. Przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 czerwca 1993 r. w sprawie organizacji i zasad działania poradni psychologiczno-pedagogicznych jasno wskazują, że rodzice uczniów, na rzecz których mają być wydane stosowne orzeczenia, nie reprezentują interesu własnego, lecz działają w imieniu i na rzecz swych małoletnich dzieci. W związku z tym skarżąca nie jest obecnie legitymowana do reprezentacji swojego syna. K. C. ukończył bowiem 18 lat w [...] r., a to oznacza, że skarżąca utraciła prawo do występowania w jego imieniu w charakterze jego reprezentanta prawnego. Nadto skarżąca nie dysponuje pełnomocnictwem do występowania w imieniu K. C..
Końcowo organ podkreślił, że skarga jest w swej istocie bezprzedmiotowa, albowiem kwestionowanie orzeczeń takich jak w przedmiocie potrzeby nauczania indywidualnego ma swój sens tak długo, jak długo trwa konkretny etap edukacyjny. Przyjęcie odmiennego założenia jest irracjonalne i prowadziłoby do absurdalnego wniosku, że pomijając wszystko inne, nawet osoba która osiągnęła wiek emerytalny mogłaby kwestionować orzeczenie o potrzebie nauczania indywidualnego, wydane nawet 40 lat wcześniej.
W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącej zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, 12 § 1 i 2, 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), wniósł o uwzględnienie skargi poprzez zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym przez sąd terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnych wysokościach.
W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej wskazał, że nie można zgodzić się ze stwierdzenie organu, że przedmiotowa skarga na bezczynność organu nie została zgłoszona przez osobę do tego uprawnioną. Nawet jednak gdyby tak było, organ naruszył art. 8 i art. 9 K.p.a., albowiem w przypadku wniesienia skargi przez osobę, w ocenie organu, nieuprawnioną organ ten miał obowiązek ustalenia, czy osoba taka posiada umocowanie do działania. Rzeczą organu było zatem udzielenie skarżącej stosownych pouczeń i wyjaśnień w tym zakresie. Dopiero zaniechanie przez skarżącą dopełnienia nałożonego obowiązku dałoby asumpt do uznania, że skarga została wniesiona przez osobę, której przymiot strony w postępowaniu nie przysługuje. Z daleko posuniętej ostrożności pełnomocnik wskazał przy tym, że skarżąca przedłożyła do akt sprawy pełnomocnictwo do działania w imieniu syna K. C..
Następnie pełnomocnik podniósł, że wbrew stanowisku organu pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 roku nie stanowiło formy środka odwoławczego od orzeczenia kwalifikacyjnego nr [...] w przedmiocie nauczania indywidualnego, co zresztą skarżący podnosił w swoim piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. Pismo skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 r. obejmowało żądanie wznowienia postępowania, mając na względzie okoliczność, że m.in. strona nie brała udziału w postępowaniu.
Z uwagi na niezałatwienie sprawy w terminie, skarżąca pismem z dnia [...] lutego 2015 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 K.p.a. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. organ lakonicznie stwierdził jedynie, że "stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa" nie leży w jego kompetencjach. Tymczasem organ winien był odpowiednio pouczyć skarżącą, a także przekazać pismo skarżącej właściwemu organowi administracji publicznej.
Z nadesłanych Sądowi do tej sprawy akt administracyjnych wynika, że organ postąpił przy tym wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 K.p.a., a to z tej przyczyny, że podczas bezczynności ani razu nie poinformował skarżącej o przyczynach niezałatwienia sprawy i nie wyznaczył nowego terminu jej załatwienia, co stanowi rażące naruszenie art. 36 § 1 K.p.a.
Przedstawione powyżej okoliczności przemawiają za uznaniem, że bezczynność organu miała rażący charakter. Zdaniem skarżącej bezczynność organu jest bowiem nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania. Przy takiej ocenie zaniechania organu zasadny jest również wniosek o wymierzenie organowi grzywny, a także o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w momencie wniesienia skargi w dniu [...] kwietnia 2015 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu sprzed wejścia w życie nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935).
Art. 37 ust. 1 ustawy stanowił wówczas, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W aktach sprawy znajduje się pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. stanowiące "wezwanie do ponownego rozpatrzenia sprawy", które w istocie stanowi zażalenie w trybie art. 37 K.p.a. (k. 20 akt adm.). Wobec tego warunek formalny do wniesienia skargi w postaci wyczerpania środków zaskarżenia został w sprawie spełniony.
Przechodząc do meritum w pierwszej kolejności wskazać należy, że organ niezasadnie przyjął, że wniosek skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 r. stanowił ponowne odwołanie od spornego orzeczenia kwalifikacyjnego. Zdaniem Sądu treść podania nie budzi żadnych wątpliwości – skarżąca jednoznacznie wskazała, że na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. żąda wznowienia postępowania w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od orzeczenia kwalifikacyjnego nr [...]. W treści wniosku skarżąca wskazała, że jako rodzic nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu (k. 18 akt adm.).
Jeśli jednak pomimo tak jednoznacznego wyrażenia przez skarżącą woli wszczęcia postępowania wznowieniowego, podanie budziło wątpliwości organu, był on zobowiązany do wyjaśnienia rzeczywistej woli skarżącej (art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 K.p.a.). Niedopuszczalne jest bowiem samodzielne ustalanie woli strony przez organ, bowiem mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania wbrew intencji wnoszącego podanie (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2938/15, dostępny pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jeśli natomiast zdaniem organu podanie nie spełniało innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, organ winien wezwać skarżącą do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.).
Z kolei w sytuacji uznania, że z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych wszczęcie postępowania wznowieniowego było niedopuszczalne, bądź strona złożyła żądanie wznowienia z uchybieniem ustawowego terminu, organ działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
Tymczasem organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej wskazał, że "w chwili obecnej nie ma możliwości odwołania się od orzeczenia nr [...]", w uzasadnieniu cytując zarówno treść art. 17 § 1 K.p.a., dotyczącego postępowania odwoławczego i art. 146 § 1 K.p.a., który odnosi się do postępowania wznowieniowego. Organ nie zawarł w treści pisma żadnego dodatkowego wyjaśnienia ani pouczenia (k. 19 akt adm.). Organ ani więc nie wezwał strony do sprecyzowania wniosku (czy w istocie wolą skarżącej było złożenie odwołania, czy też wniosku o wznowienie postępowania), ani nie załatwił wniosku stosownie do procedury wznowieniowej, tj. nie wznowił postępowania, ani nie wydał postanowienia o odmowie wznowienia. Nie sposób bowiem uznać, aby pismo z dnia [...] stycznia 2015 r. stanowiło wydane na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.
Z kolei w odpowiedzi na "wezwanie do ponownego rozpatrzenia sprawy" z dnia [...] lutego 2015 r. (k. 20 akt adm.), w którym skarżąca jednoznacznie wskazała, że domaga się wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji o nauczaniu indywidualnym i stwierdzenia przez organ wydania orzeczenia nr [...] z naruszeniem prawa zgodnie z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 K.p.a., organ wskazał jedynie, że "stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie leży w jego kompetencjach" (k. 21 akt adm.). W sytuacji jednak uznania przez organ, że jest on niewłaściwy w sprawie, jego obowiązkiem było stosownie do art. 65 § 1 K.p.a. niezwłoczne przekazanie wniosku do organu właściwego i zawiadomienie o tym fakcie wnoszącego podanie.
Reasumując, do dnia rozpoznania skargi organ nie załatwił wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 r. poprzez podjęcie przepisanych prawem działań, stosownie do procedur uregulowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Tymczasem na mocy art. 35 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 maja 2016 r., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić natomiast nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Skoro więc wniosek wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2015 r., organ maksymalnie do dnia [...] lutego 2015 r. winien wydać stosowne rozstrzygnięcie w sprawie. W przypadku natomiast uznania, że jest organem niewłaściwym, winien niezwłocznie przekazać wniosek do organu właściwego.
Jednocześnie odnosząc się do twierdzenia organu, że skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność Dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej dla Dzieci i Młodzieży [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. Wskazany wniosek niewątpliwie został złożony przez M. C. i fakt ten nie jest negowany przez żadną ze stron (abstrahując, czy został złożony w imieniu syna, czy też w imieniu własnym, albowiem organ nie wezwał skarżącej do ewentualnego uzupełnienia braków formalnych podania poprzez wskazanie, czy działa w imieniu własnym, czy syna, ani do przedłożenia stosownego pełnomocnictwa). Wobec tego skarżąca była legitymowana do złożenia skargi na bezczynność w przedmiocie rozpoznania złożonego przez nią wniosku. Ze względu na przedmiot postępowania Sąd nie jest przy tym władny do dokonania merytorycznej oceny złożonego przez skarżącą wniosku, ani wskazania, czy skarżąca posiada legitymację do jego złożenia, ani też czy organ jest właściwy w sprawie jego rozpatrzenia. To w zależności od wydanego przez organ rozstrzygnięcia skarżącej będą przysługiwały stosowne środki jego weryfikacji i dopiero w ewentualnym postępowaniu sądowym zainicjowanym skargą, w zależności od przedmiotu postępowania, Sąd będzie mógł wypowiedzieć się w danej kwestii.
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 r. w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku).
Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku. Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone. Wynikało z błędnego przekonania organu, że sprawa z wniosku skarżącej została załatwiona pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącej, ale odpowiedział na wniosek, jednak jego argumentacja okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości przepisów prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ, którego dotyczy wniosek, nie jest wyspecjalizowanym organem administracji publicznej, który na co dzień stosuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i może on nie mieć departamentów prawnych wyspecjalizowanych do obsługi podań tego rodzaju.
Z kolei uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa może stanowić jedną z przesłanek odmowy wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej z art. 154 § 7 P.p.s.a. W tym zakresie skarga została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.