II SAB/PO 75/25

II SAB/Po 75/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-06-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-04-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Robert Talaga
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inspektor Sanitarny
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Sentencja
Dnia 11 czerwca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 czerwca 2025 roku sprawy ze skargi K. K. na bezczynność Inspektor Sanitarny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Inspektor Sanitarny do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 10 lutego 2025 r. w zakresie zawartego w pkt 4 pytania "ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu" oraz w zakresie pytania zawartego w pkt 5 w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
K. K. pismem z 7 lutego 2025 r. zwróciła się do Inspektor Sanitarny o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:
1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwezyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania urzędu,
2. Czy urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego?
3. Według informacji ogniska odry w kraju związane są z migracjami (chorują osoby narodowości [...], [...] i [...]). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania urzędu?
4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu i kto ustala listę przeciwwskazać do szczepień w kraju? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?
5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu?
6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?
7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?
8. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?
9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepie, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?
10. W jaki sposób można ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?
11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.
12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?
13. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 maja 2023 r. SK 81/19 kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązkowych szczepień w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważa się, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagalne w stosunku do dziecka?
14. Czy Minister Zdrowia wydając rozporządzenie w sprawie szczepień obowiązkowych zastępujące uchylony przez TK komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego dokonał analizy sytuacji epidemiologicznej zgodnie z treścią art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych?
15. Jeśli tak, to gdzie można zapoznać się z tą analizą?
16. Jeśli nie ma analizy zawartej w delegacji ustawowej upoważniającej Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia, to czy takie rozporządzenie jest zgodne z Konstytucją RP?
17. Z czego wynika różnica w zakresie szczepień obowiązkowych w dwóch sąsiadujących ze sobą państwach z zapewnionym w ramach U. E. prawem do swobodnego przepływu osób np. w [...] jedno szczepienie obowiązkowe od 2017 r., w kraju dziecko otrzymuje 40 dawek szczepień?
Pismem z 19 lutego 2025 r., nr [...], Inspektor Sanitarny (dalej: "PPIS") w odpowiedzi na wniosek poinformował, że:
Ad. 1. Państwowa Inspekcja Sanitarna nie prowadzi badań odporności, w szczególności zaś PPIS nie prowadzi badań odporności na terenie powiatu [...], stąd udzielenie odpowiedzi na pytanie nie jest możliwe.
Ad.2. PPIS nie prowadzi listy osób powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień ochronnych ze względu na to, że nie posiada wyraźnej ustawowej kompetencji do formułowania takich list.
Ad.3. PPIS nie zbiera informacji statystycznej dotyczącej szczepień pod kątem narodowości.
Ad.4. Przeciwwskazania do szczepień wynikają z wiedzy medycznej, w związku z tym nie prowadzi się "listy przeciwwskazań do szczepień w kraju".
Ad.5. PPIS nie zbiera informacji o tym, ile grzywien nałożono na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczyny poszczepiennego.
Ad.6. PPIS nie posiada informacji co do tego, ile osób na terenie powiatu zmarło w ciągu 4 tygodni od wykonania szczepienia ochronnego.
Ad. 7. W latach 2019-2023 w powiecie [...] nie odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych. Stwierdzono natomiast następującą ilość innych niepożądanych odczynów poszczepiennych związanych z podaniem preparatów szczepionkowych: - w 2024 r. 1 NOP łagodny, - w 2023 r. 3 NOP-y łagodne, - w 2022 r. 3 NOP-y łagodne, - w 2021 r. 2 NOP-y łagodne, - w 2020 r. 1 NOP łagodny.
Ad.8. PPIS nie zbiera informacji o odszkodowaniach za niepożądane odczyny poszczepienne.
Ad.9. PPIS nie zajmuje się rozstrzyganiem o zgodności rozporządzeń Ministra Zdrowia z Konstytucją. Kompetencje te zastrzeżono dla sądów i Trybunału Konstytucyjnego.
Ad.10. PPIS nie udziela porad prawnych. W celu uzyskania takiej porady proszę zgłosić się do profesjonalnego doradcy prawnego albo punktu bezpłatnej pomocy prawnej.
Ad.11. Żądana informacja nie jest informacją publiczną, lecz informacją z zakresu wiedzy medycznej.
Ad.12. Co do stanowiska Światowej Organizacji Zdrowia proszę zwrócić się bezpośrednio do tej organizacji.
Ad.13. Kwestię katalogu szczepień obowiązkowych oraz terminów ich wymagalności określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, które zostało wydane z uwzględnieniem stanu prawnego powstałego w związku z powołanych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.
Ad.14. W zakresie czynności podejmowanych przez Ministra Zdrowia przed wydaniem rozporządzenia proszę zwrócić się bezpośrednio do Ministra Zdrowia – PPIS nie jest informowany o szczegółach procesu legislacyjnego.
Ad.15. W sprawie zapoznania się z analizami przygotowywanymi na potrzeby wydania rozporządzenia przez Ministra Zdrowia, proszę o zwrócenie się bezpośrednio do Ministra Zdrowia.
Ad.16. PPIS nie jest organem uprawnionym do orzekania o zgodności rozporządzenia z Konstytucją. Uprawnienie to jest zastrzeżone dla sądów oraz Trybunału Konstytucyjnego.
Ad.17. PPIS nie jest organem kompetentnym do udzielania odpowiedzi na pytanie z czego wynikają różnice w zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych między [...] a innymi krajami. Odpowiedź na pytanie jest zagadnieniem z zakresu nauk medycznych nie zaś informacją publiczną rozumianą jako informacja o działalności organów państwa.
W dniu 5 marca 2025 r. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika K. K. wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność PPIS w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej, o którą wniosła omówionym wyżej pismem, zarzucając naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wnosząc o: 1. zobowiązanie PPIS do rozpoznania wniosku i udzielenie informacji publicznej, 2. orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości, 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że PPIS udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej jedynie w nikłym stopniu, odsyłając wnioskodawczynię do publikacji, co oznacza, że skarżącej nie udostępniono żądanej informacji mimo obciążającego organ obowiązku.
W obszernej odpowiedzi PPIS na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a.").
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Oznacza to, że w sprawach indywidualnych, w których wydawane są decyzje oraz postanowienia, jak też w sprawach, w których wydawane są inne akty z zakresu administracji publicznej albo podejmowane czynności materialnotechniczne - możliwe jest zaskarżenie braku działania wymaganego od organu administracji. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz obowiązek ich wydania w ustawowym terminie. Z kolei w myśl art. 149 § 1 i § 1a P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Istotą skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Ocena co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.
Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie zostały dokonane przez organ. Natomiast Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.
W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach.\
W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuca bezczynność Inspektor Sanitarny w udzieleniu informacji publicznej na jej wniosek z 7 lutego 2025 r. Skarżąca uważa, że PPIS udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej jedynie w nikłym stopniu, odsyłając wnioskodawczynię do publikacji, co oznacza, że skarżącej nie udostępniono żądanej informacji mimo obciążającego organ obowiązku.
Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż w skardze nie wskazano odpowiedzi, na które konkretnie pytania skarżąca kwestionuje ze względu na ich treść, oraz co do których uważa, iż informacji jej w ogóle nie udzielono.
Odnośnie zgłoszonego zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. autor skargi nie wskazał na czym naruszenie tych regulacji miałoby polegać oraz w żaden sposób nie odniósł się do treści przepisów, które w jego ocenie zostały przez organ naruszone. W szczególności autor skargi nie określił, czy wskazane jako wzorzec kontroli regulacje zostały naruszone poprzez ich wadliwą wykładnię, czy też ich błędne zastosowanie lub brak zastosowania.
W uzasadnieniu skargi powołano się wprawdzie na kilka judykatów sądów administracyjnych, jednakże nie powiązano cytowanych fragmentów orzeczeń ze stanem faktycznym kontrolowanej sprawy, w tym z poszczególnymi wnioskami o udzielenie określonych informacji, jak też z treścią odpowiedzi na wniosek wystosowanej przez organ, ograniczając się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, iż organ winien udostępnić informację publiczną na żądanie strony skarżącej, albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia.
Wobec takiego, wysoce nieprofesjonalnego sposobu sformułowania skargi orzekający w sprawie sąd musiał dokonać z urzędu samodzielnej kontroli zgodności z prawem czynności organów podejmowanych po wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w tym w szczególności oceny czy organ odniósł się do wszystkich zawartych w tymże zbiorczym podaniu datowanym na 7 lutego 2025 r., a złożonym w organie w dniu 10 lutego 2025 r., kilkunastu wniosków o udzielenie różnych informacji, będących w ocenie strony skarżącej informacjami o charakterze informacji publicznych.
Prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest przywoływana już uprzednio ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że Inspektor Sanitarny jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowią co do zasady informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej, zgodnie z art. 2 w zw. z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 416) w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczania granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., II SAB/Po 96/17; wyrok WSA w Szczecinie z 21 listopada 2018 r., II SAB/Sz 119/18, dostępne w bazie orzeczeń CBOSA).
Informację publiczną stanowią więc przede wszystkim informacje dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych, wynikające z prowadzonych przez państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych oraz wojewódzkich inspektorów sanitarnych rejestrów zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm., dalej: u.z.z.ch.z.) oraz § 8 i nast. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania (Dz. U. Nr 254, poz. 1711, dalej: r.n.o.p.). Źródłami danych do wskazanych rejestrów są w tym zakresie obowiązkowo zgłaszane przez lekarzy lub felczerów rozpoznane odczyny poszczepienne (art. 21 ust. 1 u.z.z.ch.z. oraz § 5 r.n.o.p.). Ponadto, zgodnie z art. 30 ust. 1 u.z.z.ch.z., państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni, państwowi wojewódzcy inspektorzy sanitarni lub wskazane przez nich specjalistyczne jednostki właściwe ze względu na rodzaj zakażenia lub choroby zakaźnej oraz Główny Inspektor Sanitarny lub wskazane przez niego krajowe specjalistyczne jednostki właściwe ze względu na rodzaj zakażenia lub choroby zakaźnej prowadzą też rejestr zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną, zgonów z powodu zakażenia lub choroby zakaźnej, ich podejrzeń oraz przypadków stwierdzenia dodatniego wyniku badania laboratoryjnego. Rejestr chorób zakaźnych zawiera wymienione enumeratywnie w ustawie dane osoby zakażonej, chorej lub zmarłej z powodu choroby zakaźnej, a także osób narażonych na chorobę zakaźną lub podejrzanych o zakażenie lub chorobę zakaźną (art. 30 ust. 2 u.z.z.ch.z.). Źródłami danych do rejestru są m.in. dane ze zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1, art. 29 ust. 1 oraz art. 40a ust. 1 tej ustawy, dokonywane przez lekarzy lub felczerów, diagnostów laboratoryjnych oraz podmioty lecznicze. Powyższe dane również stanowią więc informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p.
W zakresie obowiązkowych szczepień ochronnych wskazać zaś należy, że z art. 17 u.z.z.ch.z. wynika, że organy inspekcji sanitarnej nie przeprowadzają szczepień ochronnych, a jedynie sprawują nadzór w tym zakresie, co realizowane jest poprzez przekazywane im przez lekarzy sprawozdania z przeprowadzonych obowiązkowych szczepień ochronnych sporządzane na urzędowych formularzach, których wzory oraz tryb przekazywania określono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1672). Z kolei we wzorach tego rodzaju sprawozdań określonych w załącznikach nr 4 i 5 do rozporządzenia jedynie zbiorczo wskazuje liczbę osób poddanych szczepieniom w danym kwartale oraz liczbę osób, które uchyliły się w danym kwartale od obowiązku szczepień.
Spośród informacji dotyczących nadzoru sprawowanego nad wykonywaniem obowiązkowych szczepień ochronnych charakter informacji publicznej może mieć więc tylko tego rodzaju informacja, jaką organy inspekcji sanitarnej posiadają na podstawie przekazanych im sprawozdań. Nadzór organów inspekcji sanitarnej w zakresie realizacji obowiązku szczepień ochronnych nie obejmuje także kwestii odszkodowawczych. Zgodnie bowiem z art. 17a ust. 6 u.z.z.ch.z. właściwe w tym przypadku świadczenia kompensacyjne (w związku z wystąpieniem określonego rodzaju odczynów poszczepiennych) są przyznawane przez Rzecznika Praw Pacjenta, a nie przez organy inspekcji sanitarnej. Jakkolwiek zatem informacje o odszkodowaniach z tytułu niepożądanych odczynów poszczepiennych – jako dotyczące majątku publicznego – mają walor informacji publicznej, nie sposób przyjąć, by informacje te pozostawały w dyspozycji organów inspekcji sanitarnej.
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, ma obowiązek udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, dana informacja nie jest informacją publiczną, albo że organ lub podmiot obowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw.
Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne staje się jednakże wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne.
W pierwszym rzędzie podmiot wezwany do udostępnienia informacji winien ocenić czy żądana informacja stanowi informację publiczną, a jeśli tak to czy jest w posiadaniu organu.
Podkreślić w tym miejscu należy, iż odmowa udostępnienia informacji ma charakter aktu woli, co oznacza, iż odmówić można wyłącznie udostępnienia informacji, którą podmiot zobowiązany posiada, zaś w przypadku nieposiadania wnioskowanej informacji właściwym sposobem rozpoznania wniosku jest poinformowanie o tym strony zwykłym pismem.
Powyższe wynika z faktu, iż forma decyzji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania, zaś w przypadku gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji, to nie może odmówić ich udzielenia, albowiem pojęcie odmowy zakłada istnienie po stronie odmawiającego elementu wolicjonalnego, sprowadzającego się do tego, iż ma on możliwość zadośćuczynienia prośbie, acz tego nie czyni. W sytuacji zaś, gdy podmiot zobowiązany nie posiada wnioskowanej informacji, nie może on podjąć władczego rozstrzygnięcia co do jej udostępnienia.
Przekazanie informacji o nieposiadaniu żądanych dokumentów stanowi w świetle orzecznictwa i doktryny, formę "udzielenia informacji" odnośnie zasobu danych jakim dysponuje podmiot zobowiązany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r., sygn. II SAB 289/02, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Po 384/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, z dnia 25 maja 2004 r., sygn. II SAB/Wa 83/04 – dostępne na stronie internetowej: publ. baza CBOSA).
O bezczynności na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej można zatem mówić wówczas, gdy podmiot obowiązany do udzielenia informacji z mocy art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p. w określonym w art. 13 ust. 1 tej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku nie udziela jej, nie wskazuje innego terminu jej udostępnienia oraz przyczyn niezachowania terminu czternastodniowego (art. 13 ust. 2), nie powiadamia wnioskodawcy na piśmie o tym, że nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, dana informacja nie jest informacją publiczną, albo że informacją taką nie dysponuje, czy też informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, ewentualnie nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej lub umarzającej postępowanie (art. 16).
Biorąc pod uwagę powyższe uznać należało, że skarga jest zasadna jedynie w nieznacznej części obejmującej brak rozpoznania wniosków w zakresie zawartego w pkt 4 pytania "ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu" oraz w zakresie pytania zawartego w pkt 5 wniosku z 10 lutego 2025 r.
Uzasadniając powyższe stanowisko wskazać należy, iż odnośnie pkt 4 inicjującego postępowanie podania, organ nie zauważył, iż zawiera ono dwa odrębne wnioski o udzielenie dwóch rożnych informacji, to jest:
- ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu?
- kto ustala listę przeciwwskazać do szczepień w kraju? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?
Organ udzielił w piśmie z 19 lutego 2025 r. odpowiedzi jedynie na drugie z w/w pytań, zupełnie pomijając wniosek o udzielenie informacji cyt. "ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu", która to informacja niewątpliwie stanowi informację publiczną związaną ze sprawowaniem nadzoru nad realizacją obowiązku wykonywania obowiązkowych szczepień ochronnych.
Odnośnie odpowiedzi na pytanie oznaczone w podaniu inicjującym numerem 5, to jest cyt. "Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu?" organ w piśmie z 19 lutego 2025 r. poinformował, że PPIS nie zbiera takich informacji, zaś w odpowiedzi na skargę wskazano, że nie organ nie prowadzi postępowań w sprawie grzywien na lekarzy, co zdaje się sugerować, że grzywny takie nie są nakładane.
Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż brak wywiązania się z obowiązku zgłoszenia przez wskazane podmioty niepożądanego odczynu poszczepiennego stosownie do art. 52 pkt 3 u.z.z.ch.z. podlega karze grzywny.
W myśl art. 54 u.z.z.ch.z. w sprawach o między innymi tego rodzaju czyny orzekanie następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 2001 r. - Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (Dz. U. z 2022 r. poz. 1124 oraz z 2023 r. poz. 1963, dalej K.p.s.w.).
Zgodnie z art. 17 § 3 K.p.s.w. organom administracji rządowej i samorządowej, organom kontroli państwowej i kontroli samorządu terytorialnego oraz strażom gminnym (miejskim) uprawnienia oskarżyciela publicznego przysługują tylko wówczas, gdy w zakresie swego działania w tym w trakcie prowadzonych czynności wyjaśniających ujawniły wykroczenia i wystąpiły z wnioskiem o ukaranie. Powyższe oznacza, iż to właśnie organy inspekcji sanitarnej realizują uprawnienia oskarżyciela publicznego w sprawach o wykroczenia z art. 52 u.z.z.ch.z.
Nadto zgodnie z § 2 pkt 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 października 2002 r. w sprawie nadania funkcjonariuszom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnień do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego, to funkcjonariusze organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnieni są do nakładania grzywien w drodze mandatu karnego za tego rodzaju wykroczenia.
Powyższe przesądza o tym, iż co do zasady PPIS winien dysponować informacją ile tego rodzaju grzywien za wykroczenie z art. 52 pkt 3 u.z.z.ch.z. zostało na obszarze jego właściwości wymierzonych w drodze prawomocnego mandatu karnego oraz ile grzywien zostało wymierzonych przez sąd powszechny w tego rodzaju sprawach, gdzie organ inspekcji sanitarnej wykonywał funkcje oskarżyciela publicznego w sprawie o wykroczenie. Informacja ta jako związana z funkcjonowaniem i realizacją obowiązków ustawowych przez organy inspekcji sanitarnej, w tym jako oskarżyciela publicznego w sprawach o wykroczenia, niewątpliwie stanowi informacje publiczną.
Powyższe w powiązaniu z rozbieżnością pomiędzy stanowiskiem organu zajętym w tym zakresie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i w odpowiedzi na skargę, pozwala na przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zawartego w pkt 5 podania z 10 lutego 2025 r.
Nie stanowi powiem prawidłowego załatwienia tego wniosku informacja, iż organ nie zbiera informacji ile grzywien nałożono na lekarzy.
Okoliczność, iż organ nie agreguje informacji, które jak wykazano są w jego posiadaniu (co do ilości nałożonych za określone wykroczenie mandatów karnych, względnie ilości i wyniku spraw o tego rodzaju wykroczenie, gdzie funkcjonariusz organu pełnił funkcje oskarżyciela publicznego), nie oznacza, że tego rodzaju informacja przestaje mieć status informacji publicznej.
Sytuacja takowa, to jest brak prowadzenia rejestru nałożonych grzywien drodze mandatu karnego, czy też skierowanych wniosków o ukaranie, mogłaby jedynie wpływać na ocenę, takiej informacji jak żądana przez stronę, jako informacji przetworzonej, w sytuacji gdy organ w oparciu o posiadane rozproszone dane musiałby sporządzić jakieś zestawienie, co jednak skutkuje koniecznością dokonania oceny czy uzyskanie przez podmiot wnioskujący informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i ewentualnie w przypadku udzielenia odpowiedzi negatywnej na tak postawione pytanie decyzyjnego załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej poprzez odmowę jej udostępnienia.
W pozostałym ogólnie kwestionowanym przez skarżącą zakresie, organ wprawdzie lakonicznie, lecz prawidłowo załatwił jej wniosek udzielając żądanej informacji, wskazując, że nie jest w posiadaniu żądanych danych oraz prawidłowo wyjaśniając, które z zapytań skarżącej zawartych w podaniu inicjującym postępowanie nie stanowiły informacji publicznej.
W szczególności wskazać trzeba, że informacji publicznej nie stanowią dane dotyczące realizacji szczepień ochronnych wykraczające poza nadzór sprawowany przez organy inspekcji sanitarnej, którego zakres określa art. 17 u.z.z.ch.z. w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Informacji publicznej nie dotyczą także skierowane do organu zapytania o opinię czy stanowisko co do konstytucyjności obowiązujących przepisów prawa, zwracanie się do organu o dokonywanie wykładni przepisów, w tym wnioski stanowiące w istocie prośbę o udzielenie porady prawnej. Informacji publicznej nie dotyczą też pytania z zakresu wiedzy medycznej. Nadto wiedza organu o stanowisku Światowej Organizacji Zdrowia w zakresie szczepień ochronnych oraz w zakresie regulacji prawa krajowego wykracza poza pojęcie informacji publicznej. Działalność organizacji międzynarodowej nie dotyczy bowiem krajowych władz i gospodarowania mieniem publicznym. Również obowiązujące powszechnie przepisy prawa krajowego nie są informacją publiczną. Co więcej, w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. organ nie jest obowiązany dokonywać ocen konstytucyjności prawa krajowego, jego wykładni, udzielać porad prawnych ani medycznych, czy też oceniać racjonalności bądź celowości regulacji prawnych stanowiących podstawę działania tego organu. Innymi słowy, na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej nie można domagać się dokonywania przez organ oceny prawidłowości funkcjonowania tego bądź innych organów władzy publicznej (tak: wyrok WSA w Lublinie z 28 grudnia 2022 r., II SAB/Lu 139/22, CBOSA).
Sąd chciałby w tym miejscu podkreślić, iż zakres wnioskowanej do udostępnienia informacji determinowany jest treścią wniosku, co oznacza, że za prawidłowy uznać należy sposób załatwienia wniosku skarżącej w zakresie pytania z pkt 6 wniosku, to jest cyt. "Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?".
Zauważyć bowiem trzeba, iż wprawdzie w orzecznictwie nie ma sporu co do tego, że informacja o liczbie niepożądanych odczynów poszczepiennych w postaci zgonu stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., która podlega udostępnieniu przez organy inspekcji sanitarnej, to jednak we wniosku nie zadano pytania dotyczącego niepożądanych odczynów poszczepiennych (a więc zgodnie z definicją legalną niepożądanych objawów chorobowych pozostających w związku czasowym z wykonanym szczepieniem ochronnym), a jedynie ogólne zapytanie co do liczby zgonów zaistniałych na obszarze działania organu w pewnym odstępie czasu od szczepienia, co do którego to pytania organ trafnie wskazał, iż tego rodzaju informacji nie posiada.
Truizmem bowiem jawi się, aczkolwiek wymaga przypomnienia, iż zgon w ciągu 4 tygodni od szczepienia może być spowodowany nie tylko wykonanym szczepieniem, ale chociażby nieszczęśliwym wypadkiem, czy też innym nie powiązaną ze szczepieniem zdarzeniem w tym chorobą, co w sposób oczywisty stawia go poza obszarem prawem przewidzianych kompetencji organów inspekcji sanitarnej.
Nie jest przy tym rzeczą organu domyślanie się jaką informację publiczną osoba wnioskująca faktycznie chciała uzyskać i zastępowanie jej w jasnym, jednoznacznym i precyzyjnym sformułowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Mając na uwadze powyższe Sąd w pkt I wyroku zobowiązał Inspektora Sanitarnego do załatwienia wniosku skarżącej z 10 lutego 2024 r. (data wpływu wniosku do organu) w zakresie zawartego w pkt 4 pytania "ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu" oraz w zakresie pytania zawartego w pkt 5 wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien zweryfikować czy posiada dane co do tego ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania urzędu przed datą złożenia wniosku i zależności od tego rozpoznać wniosek strony w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p.
Odnośnie pytania zawartego w pkt 5 wniosku organ winien ustalić czy posiada dane co do grzywien wymierzanych tak w postępowaniu mandatowym, jak i przez sąd z wniosku o ukaranie pochodzącego od organu i w zależności od ustaleń i wielkości nakładu pracy niezbędnego dla udzielenia informacji rozpoznać wniosek strony w formie przewidzianej przepisami u.d.i.p.
Podkreślić należy, iż informacja, iż organ tego rodzaju grzywien w drodze mandatu nie nakładał, względnie nie kierował w danym okresie wniosków o ukaranie stanowi również informację co do ilości wymierzonych grzywien.
W pkt II wyroku Sąd orzekł o tym, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a P.p.s.a).
Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy takiego opóźnienia w podejmowanych czynnościach, które pozbawione jest jakiegokolwiek racjonalnej przyczyny.
W rozpoznawanej sprawie organ terminowo zareagował na wniosek strony skarżącej i w zdecydowanej większości prawidłowo ocenił jakie informacje stanowią informację publiczną znajdującą się w jego dyspozycji, a jakie nie. Organ przeoczył jedynie jedno z szeregu pytań skarżącej, na co mógł mieć wpływ sposób sformułowania podania obejmującego 17 numerowanych kolejno punktów, przy jednoczesnym zawarciu w pkt 4 różnych, nie związanych ze sobą wniosków o udostępnienie odrębnych informacji. Również sposób załatwienia wniosku wskazanego w pkt 5 podania inicjującego postępowanie nie wskazuje na złą wole organu i lekceważenie strony oraz wynikających z przepisów prawa obowiązków, a jedynie na błędy w wykładni i zastosowaniu przepisów u.d.i.p.
W takiej sytuacji nie można Inspektorowi Sanitarnemu przypisać rażącego naruszenia prawa.
Co do sposobu załatwienia pozostałych w wniosków strony skarżącej zawartych w piśmie złożonym 10 lutego 2025 r. zarzut bezczynności okazał się nieuzasadniony,
Niezasadny okazał się równie zawarty w skardze wniosek o wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i dotyczyła jedynie dwóch z kilkunastu objętych podaniem skarżącej pytań.
Stąd też Sąd orzekł w pkt III wyroku o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie (art. 151 P.p.s.a.).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie IV. wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 oraz art. 206 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów w łącznej kwocie 200 zł. Motywując wysokość zasądzonych kosztów wyjaśnić należy, że poza równowartością uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) wzięto pod uwagę koszty związane z zastępstwem procesowym strony. Na te ostatnie składały się z kolei kwota 100 zł wynagrodzenia adwokata działającego w sprawie. Sąd nie zasądził zwrotu kwoty 17 zł tytułem płaty od pełnomocnictwa, albowiem do skargi nie dołączono potwierdzenia, iż opłata takowa została uiszczona.
Sąd uznał za zasadne przyznać obniżone wynagrodzenia pełnomocnika, mając na uwadze treść art. 206 P.p.s.a. oraz okoliczności niniejszej sprawy.
Zasądzona na rzecz skarżącej kwota 100 zł wynagrodzenia pełnomocnika jest niższa od kwoty 480 zł stanowiącej stawkę minimalną określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Przepis art. 206 P.p.s.a. dopuszcza możliwość miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Art. 206 P.p.s.a. dotyczy kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o czym mowa w art. 205 P.p.s.a., zatem obejmuje swoim zakresem także miarkowanie wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika. Sąd stosuje ten przepis z urzędu, według swobodnej oceny okoliczności sprawy, a na przeszkodzie w zastosowaniu tego przepisu (o charakterze ustawowym) nie stoi treść przepisów wykonawczych, w tym § 14 przywołanego rozporządzenia. Określając wysokość wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika sąd uwzględnia zarówno stopień zawiłości sprawy, jak i nakład pracy pełnomocnika, przyczyniający się do wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym, jak i wyjaśnienia istotnych zagadnień prawnych, które mogą budzić wątpliwości judykatury bądź doktryny.
Podkreślić należy, iż skarga, której braki omówiono na wstępie części zważeniowej niniejszego uzasadnienia, skonstruowana została w sposób szablonowy i umożliwiający składanie jej w każdej sprawie ze skargi na bezczynność organów inspekcji sanitarnej w zakresie udostępnienia informacji publicznej, przy zmianie jedynie wskazania organu, sygnatury decyzji i danych strony skarżącej.
W ocenie tut. Sądu, nieskomplikowany charakter sprawy oraz przede wszystkim subminimalny nakład pracy pełnomocnika, który ograniczał się do złożenia ogólnikowej i pozbawionej jakiejkolwiek argumentacji powiązanej z tą konkretną sprawą, skargi, uzasadniały miarkowanie wysokości wynagrodzenia zawodowego pełnomocnika.