II SAB/Po 75/23

II SAB/Po 75/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
659
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 213/24 - Wyrok NSA z 2025-03-26
III OZ 47/24 - Postanowienie NSA z 2024-02-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Zasądzono od organu sumę pieniężną z art. 149 § 2 p.p.s.a
Oddalono skargę o wymierzenie grzywny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 52 par. 1, art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1 i 1a, art. 161 par. 1 pkt 3 w zw. z art. 149 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 35 par. 1, 2, 3 i 5, art. 36 par. 1, art. 37 par. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2023 r. sprawy ze skargi W. M. na przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wycinkę drzew I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia odwołania skarżącego z dnia 21 grudnia 2021 r., II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w kwocie [...] zł ([...] złotych), V. oddala skargę w pozostałym zakresie, VI. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Burmistrz Gminy S., decyzją z dnia 1 grudnia 2021 roku, ustalił na rzecz U. i W. M. odszkodowanie w wysokości [...] zł za usunięcie drzew rosnących pod linią energetyczną z terenu działki nr [...] obręb C., oraz w wysokości [...] zł za usunięcie drzew rosnących pod linią energetyczną z terenu działki nr [...] obręb C.. Decyzja została wydana w oparciu operaty szacunkowe części składowych gruntu (zadrzewień) zlokalizowanych na nieruchomościach gruntowych obejmujących działki nr [...] i [...], położonych w miejscowości C., gmina S., powiat m. . Operaty zostały sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego S. K..
Pismem z dnia 21 grudnia 2021 r. W. M. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od opisanej wyżej decyzji Burmistrza Gminy S.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 w zw. z art. 107 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2023 r. poz. 755, dalej zwanej "k.p.a."), poprzez oparcie wydanej decyzji na nieistniejącej podstawie prawnej, tj. art. 138 ust. 5 ustawy z dnia 5 kwietnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co stanowi podstawę nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 77 § 4 k.p.a., poprzez zaniechanie zakomunikowania stronie faktów znanych organowi z urzędu, a także naruszenie art. 83e ust. 1-3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez błędną wykładnię pojęcia "odszkodowanie" i tym samym ograniczenie wysokości odszkodowania należnego właścicielowi nieruchomości do wartości odtworzenia usuniętego drzewostanu, z pominięciem kwoty koniecznej do tego robocizny oraz wartości usuniętego drzewostanu. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przyznanie odszkodowania za usunięcie z nieruchomości drzew w wysokości [...] zł, bądź ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Odwołanie zostało przekazane przez Burmistrza Gminy S. organowi II instancji w dniu 17 stycznia 2022 r.
Pismem z dnia 8 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci prywatnej opinii biegłego oraz oferty na wykonanie nasadzeń, na okoliczność wysokości należnego odszkodowania.
W dniu 12 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł do Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponaglenie. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że ani on ani skarżący, od dnia wniesienia odwołania nie zostali, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, poinformowani o choćby orientacyjnym terminie załatwienia sprawy. Skarżący, powołując się na wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. II OSK/2332/18, oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. III SAB/Wr 191/19, podniósł, że postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie niewątpliwie narusza zasadę szybkości postępowania oraz konkretyzujący ją przepis art. 35 § 1 k.p.a.
Pismem z dnia 16 maja 2023 r. W. M. złozył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość postępowania odwoławczego prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżący wniósł o: (1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania w terminie 30 dni od wydania w sprawie wyroku na podstawie art. 149 § 1 p. 1 p.p.s.a., (2) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., (3) stwierdzenie, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (4) wymierzenie organowi grzywny, (5) przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie od rozpoznania wniesionego w sprawie odwołania bez zbędnej zwłoki, art. 35 § 3 k.p.a., poprzez niedochowanie terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, art. 36 § 1–2 k.p.a. poprzez niezawiadomienie o spodziewanym terminie załatwienia sprawy, wraz z podaniem przyczyn zwłoki.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż prowadzone postępowanie odwoławcze ma wszelkie cechy postępowania przewlekłego. Akta sprawy trafiły do organu odwoławczego w styczniu 2022 roku. Postępowanie odwoławcze powinno zatem zakończyć się najpóźniej w lutym 2022 roku. Kodeksowy termin załatwienia sprawy został zatem przekroczony już czternastokrotnie. Co więcej, organ odwoławczy odstąpił od udzielenia informacji o tym, że sprawy nie jest w stanie załatwić w wynikającym z przepisów terminie, nie wskazano także innego terminu jej załatwienia. Zdaniem skarżącego, analizując okoliczności niniejszej sprawy nie sposób nie dostrzec całościowego czasokresu postępowania: sprawę wszczęto w roku 2014, a zatem toczy się ona już dziewiąty rok. Skarżący wskazał, że jakkolwiek okres trwania postępowania w różnych instancjach nie podlega sumowaniu, to jednak przedłużające się postępowanie przed organem pierwszej instancji powinno wpłynąć na priorytetowe potraktowanie sprawy przez organ odwoławczy. Skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 53 § 2b P.p.s.a, skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Występujący w przywołanym przepisie zwrot "w każdym czasie" oznacza, że ponaglenie takie winno być złożone w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego niezakończonego stosownym rozstrzygnięciem (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 14.05.2021 r., IISAB/G1 71/20, LEX nr 3190178). Skarżący wskazał, iż powyższa przesłanka została spełniona w przedmiotowej sprawie – ponaglenie złożono bowiem drogą pocztową w dniu 12 maja 2023 roku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.
Zdaniem Kolegium skarga jest niezasadna z uwagi na wcześniej rozstrzygnięcie sprawy. Organ wskazał, iż decyzją z dnia 31 maja 2023 r. utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Gminy S. z dnia 1 grudnia 2021 roku w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wycinkę drzew z nieruchomości stanowiących własność W. M. i U. M., położonych w miejscowości C., działki nr [...] i [...]. Organ podniósł również, iż na okres rozpatrywania przedmiotowego odwołania miały wpływ ogólnopolskie działania przeciwdziałające pandemii COVID-19.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania W. M. od decyzji Burmistrza Gminy S. z dnia 1 grudnia 2021 roku, nr [...]
W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), skargę – w tym także skargę na przewlekłość postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia postępowania jest instytucja ponaglenia. Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł ponaglenie w dniu 12 maja 2023 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym), wobec czego należało uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona.
Dalej należy wskazać, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 – CBOSA), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).
W tym kontekście zauważyć należy, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).
Stan faktyczny poddawany ocenie sądowej może kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16).
Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze okazał się zasadny.
Zgodnie z art. 35 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Ponadto, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Nie budzi wątpliwości, że do momentu przekazania odwołania przez organ I instancji nie można zarzucić organowi II instancji przewlekłości, gdyż organ ten nie odpowiada za działania innych organów zobowiązanych do przekazania pism według właściwości. Tym niemniej, od momentu przekazania odwołania skarżącego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tj. od dnia 17 stycznia 2022 r. aż do dnia 31 maja 2023 r. Kolegium nie podjęło żadnej czynności w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych pierwszą czynnością w sprawie podjętą przez Kolegium było wydanie decyzji i nastąpiło po 16 miesiącach od dnia wpływu odwołania do organu odwoławczego. W tej sytuacji zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania odwoławczego, a tym samym naruszenia art. 12 k.p.a., art. 35 § 3 i art. 36 § 1 K.p.a., Sąd uznał za w pełni uzasadniony. Niewątpliwie działania Kolegium pozostawały w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania i przepisem art. 35 k.p.a., wyznaczającym terminy załatwiania sprawy, a także z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a.
Ponieważ jeszcze przed rozpoznaniem przez Sąd przedmiotowej skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało odwołanie skarżącego i w dniu 31 maja 2023 r. wydało decyzję kończącą postępowanie odwoławcze, postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia odwołania skarżącego jako bezprzedmiotowe zostało umorzone zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku). Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie przewlekłości skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku (odwołania), jednak nie zwalnia Sądu od zbadania i orzeczenia czy w sprawie zaistniała przewlekłość organu oraz czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego.
Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. orzekł jak punkcie II sentencji wyroku, to jest stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. Sąd w punkcie III wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dla dokonania oceny, czy w sprawie przewlekłość miała charakter rażący należy uwzględnić stopień przekroczenia ustawowych terminów załatwienia sprawy, okoliczności stanowiące przyczynę zwłoki organu oraz ewentualne czynności podejmowane przez organ. Rażące naruszenie prawa prowadzące do przewlekłości postępowania musi mieć charakter oczywisty oraz wynikać z lekceważącego traktowania skarżącego i obowiązków organu wynikających z ustawy. W niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że pierwsza czynność organu w sprawie, w postaci wydania decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, nastąpiła dopiero 31 maja 2023 r., czyli po ponad 16 miesiącach od daty wpływu odwołania. W tym czasie organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności, nie wyznaczył nowego terminu do zalatwienia sprawy, nie informował skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminu. Dopiero wniesienie ponaglenia i skargi do Sądu spowodowało wydanie decyzji kończącej postępowanie. Takie działanie organu administracji narusza podstawowe standardy efektywnego i rzetelnego prowadzenia postępowania.
Zdaniem Sądu, Kolegium nie wskazało żadnych przekonujących okoliczności, które stały na przeszkodzie w wykonaniu ustawowego obowiązku w postaci załatwienia sprawy w terminie, czy powiadomienia stron o zwłoce w rozpatrzeniu sprawy. Przewlekłego prowadzenia postępowania organ nie może tłumaczyć trudnościami wynikającymi z działań przeciwdziałających pandemii COVID-19. Okres przewlekłego prowadzenie postępowania przypada w niniejszej sprawie od stycznia 2022 r. do maja 2023 r., w tym okresie zniesiono lub znacznie złagodzono ograniczenia związane z przeciwdziałaniem pandemii COVID-19, a z dniem 16 maja 2022 r. zniesiono stan epidemii.
Zważywszy, że okres przewlekłego prowadzenia postępowania wyniósł 16 miesięcy, zdaniem Sądu zaistniały podstawy do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., o czym Sąd orzekł w punkcie IV wyroku. Z uwagi na okres oczekiwania na rozstrzygnięcie oraz wynikającą z tego niedogodność w postaci pozostawania przez karżącego w stanie trwającej wiele miesięcy niepewności co do rozstrzygnięcia sprawy, Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych.
Biorąc pod uwagę fakt, iż wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, Sąd w punkcie V wyroku oddalił skargę w zakresie wniosku o wymierzenie grzywny.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt VI wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.
Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.