II SAB/Wa 859/21

II SAB/Wa 859/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-02-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-12-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Joanna Kruszewska-Grońska
Karolina Kisielewicz /przewodniczący/
Michał Sułkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J.K. na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Radę Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku J.K. z dnia [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Miasta [...] na rzecz J.K. kwotę 100 zł (słownie: stu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
J. K. w wiadomości e-mail z [...] lipca 2021 r. wysłanej na adres [...] skierował do Przewodniczącego Rady Miasta [...] pismo, w którym m.in. zwrócił się o udzielenie następującej informacji: "Rada miasta na wniosek burmistrza S. K. podjęła decyzję o zbadaniu spraw prywatyzacji Zakładu Usług Komunalnych [...] wraz z wysypiskiem. W jakiej formie przeprowadzane jest to badanie? Ile posiedzeń organów rady odbyło się w tej sprawie i w jakich terminach? Czy jest wyznaczony jakiś termin zakończenia procedury?".
Przewodniczący Rady Miasta [...] w piśmie z 18 sierpnia 2021 r., odnosząc się do wiadomości z [...] lipca 2021 r. w części obejmującej przywołane pytania stwierdził, że "prace polegające na skompletowaniu dokumentacji na temat prywatyzacji [...] i wysypiska w [...] są na ukończeniu i w najbliższym czasie zostaną oficjalnie przekazane na ręce Przewodniczącego Rady Miasta [...] do dalszego procedowania".
J. K. w piśmie z 2 grudnia 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Rady Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z [...] lipca 2021 r.
Zarzucając naruszenie art. 13 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, skarżący wniósł o:
1. zobowiązanie Rady Miasta [...]do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały rażącym naruszeniem prawa;
3. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;
4. zasądzenie kosztów postępowania.
Organ administracji, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a., a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o: 1) oddalenie skargi; 2) umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Rady Miasta [...] do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ujawnienia informacji wskazanych we wniosku, gdyż czynności te zostały już dokonane.
Wniosek o odrzucenie skargi organ umotywował faktem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z 20 października 2021 r. odrzucił skargę J. K. na bezczynność Rady Miasta [...]. Organ wywiódł, że "wniesienie skargi wywołuje (...) skutki zarówno procesowe, jak i materialnoprawne. Najważniejszym skutkiem procesowym jest powstanie stanu sprawy w toku, co stanowi przeszkodę do równoczesnego prowadzenia postępowania sądowego ze skarg tego samego podmiotu na ten sam akt administracyjny, bądź bezczynność organu". Organ skonstatował, że odrzucenie skargi czyni niemożliwym ponowne jej wniesienie.
Uzasadniając z kolei wniosek o oddalenie skargi, organ zauważył, że wniosek skarżącego z [...] lipca 2021 r. został skierowany do Przewodniczącego Rady Miasta [...], a nie do Rady Miasta [...] . Podkreślił, że przewodniczący rady gminy ma bardzo wąsko określone kompetencje, co powoduje, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Na potwierdzenie tego stanowiska organ odwołał się do wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 września 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 249/16 i z 17 grudnia 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 97/18. Skonstatował, że "wobec tego, że przedmiotem skargi jest bezczynność Rady Miasta [...], do którego to organu wniosek o dostęp do informacji publicznej nie był kierowany i o której Rada Miasta nie wiedziała, należy uznać skargę za niezasadną".
Organ stwierdził ponadto, że Przewodniczący Rady Miasta [...] 18 sierpnia 2021 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek skarżącego, co oznacza, że w dacie orzekania w przedmiotowej sprawie organ nie będzie pozostawać w bezczynności. Wywiódł również, że nieudzielenie informacji nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zauważył, że odpowiedź na wniosek została udzielona natychmiast po otrzymaniu skargi na bezczynność, a podmiot zobowiązany niezwłocznie podjął działania związane z załatwieniem wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności, odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi, należy zauważyć, że zgodnie z art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym w odpowiedzi na skargę postanowieniem z 20 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 599/21 odrzucił skargę J. K. na bezczynność Rady Miasta [...] w rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Powodem odrzucenia skargi było nieuiszczenie wpisu pomimo wezwania. Powołane postanowienie jest prawomocne od 10 listopada 2021 r.
Odrzucenie skargi oznacza, że zarzucana przez J. K. bezczynność nie została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
– sprawa nie została osądzona. Sytuacja, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. zachodzi natomiast wówczas, gdy sprawa wszczęta skargą złożoną przez tę samą stronę i w tym samym przedmiocie, została rozpoznana merytorycznie. Dopiero przystąpienie przez sąd do merytorycznej oceny skargi obliguje do odrzucenia skargi później wniesionej przez ten sam podmiot i w tym samym przedmiocie. Postanowienie o odrzuceniu skargi ma natomiast charakter formalny i nie wywołuje skutku w postaci powagi rzeczy osądzonej, którą - w świetle art. 171 P.p.s.a. - posiada wyłącznie prawomocny wyrok, tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.
W związku z powyższym skarga J. K. z 2 grudnia 2021 r. na bezczynność Rady Miasta [...] w rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nie podlegała odrzuceniu na podstawia art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Sąd nie stwierdził też innych podstaw do odrzucenia tej skargi.
Skarga jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.; dalej powoływana jako "udip"), każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie.
W świetle natomiast art. 4 ust. 1 udip, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 udip).
Jak z kolei wynika z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, lit. d i lit. e oraz pkt 5 lit. c udip, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d), stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e), a także o majątku jednostek samorządu terytorialnego i majątku osób prawnych samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c).
Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że wniosek skarżącego zawarty w wiadomości z [....] lipca 2021 r. dotyczył: 1) wskazania formy, w jakiej Rada Miasta [...]przeprowadza badanie sprawy prywatyzacji Zakładu Usług Komunalnych [...] wraz z wysypiskiem; 2) ilości posiedzeń Rady Miasta [...] w tej sprawie i terminów tych posiedzeń oraz 3) wskazania, czy został wyznaczony termin zakończenia postępowania w sprawie, o której mowa w pkt 1).
W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że informacja, o której udostępnienie zwrócił się skarżący stanowi informację publiczną. Dotyczy ona bowiem trybu i sposobu działania organu miasta w sprawie dotyczącej prywatyzacji spółki z udziałem jednostki samorządu terytorialnego oraz stanu prowadzenia tej sprawy.
W świetle art. 11a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.; dalej powoływana jako "usg"), rada gminy jest obok wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jednym z dwóch organów gminy.
Jak wynika z art. 19 ust. 1 usg, rada gminy wybiera ze swego grona przewodniczącego. Zadaniem przewodniczącego, stosownie do treści art. 19 ust. 2 zd. 1 usg, jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Wedle art. 20 ust. 1 usg, przewodniczący rady zwołuje sesje rady, dołączając do zawiadomienia porządek obrad sesji wraz z projektami uchwał.
Trafnie zatem w odpowiedzi na skargę podniesiono, że przewodniczący rady gminy (miasta) nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W świetle powołanego wyżej art. 4 ust. 1 pkt 1 udip, podmiotami takimi są organy władzy publicznej, do których w przypadku gminy należy zaliczyć wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i radę gminy.
Nie oznacza to jednak, że skierowanie (wysłanego na adres poczty elektronicznej sekretariatu urzędu gminy) wniosku o udostępnienie informacji publicznej do przewodniczącego rady gminy, tj. wybranego przez ten kolegialny organ organizatora jej prac, zwalnia organ gminy z obowiązku rozpatrzenia tego wniosku. Należy bowiem zauważyć, że gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, który przez wyżej wymienione organy - stanowiący (rada gminy) i wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) - realizuje nałożone na nią zadania. To zatem gmina, jako działający przez swoje organy podmiot o korporacyjnym charakterze, jest odpowiedzialna za rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami udip. Jeśli zatem treść dostarczonego na adres poczty elektronicznej sekretariatu urzędu miasta [...] wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej prac organu kolegialnego tego miasta nie dotarła do organu kompetentnego do rozpatrzenia tego wniosku, to takie zaniechanie obciąża miasto.
Przypominając, że wniosek J. K. dotyczy kwestii ściśle związanych z trybem pracy i terminami posiedzeń Rady Miasta [...] w opisanej we wniosku sprawie należy zaznaczyć, że przewodniczący rady, realizując kompetencje określone w art. 19 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 1 usg, z pewnością posiada wiedzę o terminach sesji rady i rozpatrywanych na jej posiedzeniach sprawach. Udzielenie informacji publicznej w tym zakresie nie wykracza zatem poza zakres posiadanych przez niego uprawnień (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1695/13 – niepublikowany; dostępny: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odpowiedź udzielona skarżącemu w piśmie z 18 sierpnia 2021 r. nie usunęła jednak stanu bezczynności. Nie zawiera ona bowiem informacji żądanej we wniosku z [...] lipca 2021 r., lecz ogólne stwierdzenie, że kompletowanie dokumentacji w sprawie prywatyzacji [...] i wysypiska w [...] jest na ukończeniu, oraz że w najbliższym czasie dokumentacja ta zostanie oficjalnie przekazana Przewodniczącemu Rady Miasta [...].
W odpowiedzi nie udzielono więc informacji o tym, w jakiej formie Rada Miasta [...] przeprowadza badanie sprawy prywatyzacji Zakładu Usług Komunalnych [...] , ile posiedzeń Rady w tej sprawie się odbyło i w jakich terminach, ani czy został wyznaczony termin zakończenia procedury.
W związku z powyższym Sąd stwierdził, że Rada Miasta [...] pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku J. K. z [...] lipca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Stwierdzona bezczynność nie nosi jednak cech rażącego naruszenia prawa. Stwierdzenie tej kwalifikowanej postaci bezczynności wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przyjmowana w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnia art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa w odniesieniu do bezczynności organu łączy z bezczynnością o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającą miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 5 sierpnia 2021 r. sygn. akt Il OSK 151/21, z 27 maja 2021 r. sygn. akt I FSK 644/21, z 23 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2439/20
– niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach rozpoznanej sprawy nie doszło do takiej sytuacji. Wniosek J. K. wpłynął do Urzędu Miasta [...] [...] lipca 2021 r., natomiast 18 sierpnia 2021 r. Przewodniczący Rady Miasta [...] udzielił skarżącemu odpowiedzi. Odpowiedzi udzielono wprawdzie z pięciodniowym opóźnieniem i nie wyczerpuje ona treści postawionych pytań. Nie można jednak stwierdzić, że wniosek skarżącego został zlekceważony. Treść odpowiedzi na skargę, w której podniesiono, że Rada nie wiedziała o wniosku, świadczy co najwyżej o niewłaściwej organizacji pracy urzędu, lecz nie o braku woli załatwienia wniosku. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia kwalifikowanej postaci bezczynności.
Jak wynika z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Ustawa przewiduje zatem możliwość orzeczenia dwóch środków: 1) grzywny lub 2) sumy pieniężnej na rzecz skarżącego.
Redakcja powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że sąd nie jest związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby, ani co do rodzaju zastosowanego środka, ani co do wysokości wnioskowanej kwoty.
Wziąwszy to pod uwagę, Sąd stwierdził, że jakkolwiek organ pozostaje w bezczynności, to nie ma potrzeby nakładania środka represyjnego, czy dyscyplinującego, mającego na celu zapobieżenie podobnym naruszeniom w przyszłości. Jak już wykazano, jakkolwiek odpowiedź udzielona skarżącemu w piśmie z 18 sierpnia 2021 r. była spóźniona i niepełna, to nie ma podstaw do stwierdzenia, że wniosek z [...] lipca 2021 r. został zlekceważony. Ponadto, ze stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę wynika, że mylnie założył on, iż skierowanie wniosku do przewodniczącego rady miasta, jako podmiotu niezobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, zwalnia z zarzutu bezczynności organ gminy. W realiach rozpoznanej sprawy nie ma więc mowy o wielokrotnym naruszaniu prawa, wynikającym z systemowo błędnego działania organu, które mogłoby uzasadnić nałożenie na organ środka represyjnego, czy dyscyplinującego w postaci grzywny.
W tym stanie rzeczy, Sąd:
1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w pkt 1 sentencji;
2. na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy, orzekł jak w pkt 2 sentencji;
3. na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w pkt 3 sentencji;
4. na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powołanej ustawy zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, które stanowiły kwotę uiszczonego wpisu od skargi.