II SAB/Po 59/26

II SAB/Po 59/26 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-03-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Paluszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K., J. J. na bezczynność i przewlekłość Rady Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi na działanie Wójta Gminy [...] p o s t a n a w i a : 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym solidarnie z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
W. K. i J. J. pismem z dnia 29 stycznia 2026r. wnieśli skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Radę Gminy [...] polegającą na niepodjęciu aktu kończącego postępowanie w sprawie skargi na bezczynność i działalność Wójta Gminy [...], należącej do właściwości Rady na podstawie art. 229 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ich zdaniem Rada Gminy jako organ kolegialny nie jest uprawniona do przedłużania terminu w drodze pism informacyjnych gdyż KPA nie przewiduje takiej instytucji w postępowaniu skargowym.
Skarżący podali, że w dniach 27-28 sierpnia 2025r. wnieśli skargę na bezczynność oraz działalność Wójta Gminy [...] w trybie Działu VIII Kpa. Pismem z 2 września 2025r. Wojewoda przekazał skargę Radzie Gminy [...] jako organowi właściwemu do jej rozpatrzenia, zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. Na dzień wniesienia przedmiotowej skargi postępowanie skargowe nie zostało zakończone.
W ocenie skarżących bezczynność Rady Gminy [...] polega na braku podjęcia uchwały kończącej postępowanie skargowe, do czego organ jest zobowiązany na podstawie art. 229 pkt 3 K.p.a. Niezależnie od bezczynności polegającej na braku uchwały, zdaniem skarżących, postępowanie skargowe było prowadzone przewlekle, tj. dłużej niż było to konieczne do jego zakończenia, w sposób naruszający zasadę sprawności i szybkości działania organu wyrażoną w art. 217 § 1 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak wyczerpania środków zaskarżenia, tj. brak ponaglenia. Ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w odpowiedzi na skargę.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Stosownie do art. 3 § 2 i § 2a p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.).
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty, zatem kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach enumeratywnie przez ustawę wymienionych. Innymi słowy, skarga wniesiona na akt lub czynność, bezczynność lub przewlekłość, które nie zostały wymienione w wymienionym katalogu podlega odrzuceniu zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., gdyż zainicjowana taką skargą sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi skarżący uczynili bezczynność i przewlekłość Rady Gminy [...] w przedmiocie ich skargi na bezczynność i działanie Wójta Gminy [...] złożonej w trybie art. 229 pkt 3 K.p.a. Skarga na działanie Wójta została złożona w trybie skargowym regulowanym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.).
W myśl art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei art. 229 pkt 3 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy. Załatwienie takiej skargi następuje na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. poprzez zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, które stanowi prawną formę działania organu administracji.
Z przywołanych zapisów i dalszych regulacji Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanego Skargi i wnioski opisane skargi na działanie organów administracji są załatwiane w samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniu uproszczonym, kończącym się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy będącej przedmiotem skargi). Uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego (wnioskodawcy), a tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia. Na działanie administracji publicznej w sprawach skarg i wniosków nie rozciąga się kontrola sprawowana przez sąd administracyjny (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 16, Warszawa 2019, s. 1072, teza 6).
Sąd administracyjny nie jest zatem właściwy do rozpoznawania skarg, których przedmiotem jest zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi wniesionej w trybie Działu VIII k.p.a. Postępowanie skargowo-wnioskowe, uregulowane w Dziale VIII k.p.a., ma bowiem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności podejmowanych w tym postępowaniu nie stosuje się przepisów Działu II k.p.a., ponieważ - w odróżnieniu od postępowania administracyjnego - postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. Tryb ten (art. 221 i następne k.p.a.) jest jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi lub wniosku, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego (zob. w tej materii m.in. postanowienia NSA: z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 3045/15 oraz z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3207/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Pomimo zatem tego, że skarga skarżących do Rady Gminy [...] na działalnie Wójta Gminy [...] miała zostać rozpatrzona przez Radę Gminy w formie uchwały, to w żadnym wypadku nie może to automatycznie skutkować uznaniem, że taka uchwała stanowi akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g.
Zauważyć należy, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co sugerowałoby możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), jednak uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a., mimo specyficznej formy, wykazują cechy czynności informującej o sposobie załatwienia skargi, takiej samej jak czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym nie przypisano uchwały jako prawnej formy działania (zob. postanowienie NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2760/17, dostępna w CBOSA). Innymi słowy, istotną dla wyniku niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego okolicznością nie jest to w jakiej formie miał być podjęty dany (zaskarżony) akt ale to, że zaskarżona uchwała miała zapaść w trybie skargowym. Należy podkreślić, uchwała lub inny akt właściwego organu załatwiające skargę powszechną nie są aktami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu wskazanych przepisów, bowiem nie rozstrzygają w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżących, mających podstawę w normie prawa materialnego. Akty te są rodzajem aktów informujących, a nie władczych.
Tego rodzaju uchwały organu nie można zakwalifikować jako aktu z art. 3 § 2 pkt 5, czy pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że omawiane akty informacyjne nie są przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Innymi słowy, istotną okolicznością z punktu widzenia możliwości wdrożenia postępowania sądowoadministracyjnego nie jest to w jakiej formie podjęto dany akt, ale to, że uchwała - zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. - zapadła w trybie skargowym, co nie daje możliwości objęcia jej kontrolą sądu administracyjnego. Uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w sprawach skarg z Działu VIII k.p.a. nie są sprawami z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia: WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 16 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 37/10; WSA w Gliwicach z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1206/17 oraz WSA w Warszawie z 11 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 136/18, dostępne w CBOSA).
Z uwagi na fakt, że skargi na bezczynność czy przewlekłość mogą być wnoszone jedynie w postępowaniach, które kończą się wydaniem aktu bądź czynności, na które może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.) to brak możliwości zaskarżenia uchwały wydanej w trybie skargowej powoduje, że i skarga na bezczynność i przewlekłość w postępowaniu skargowym nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Sąd był zobligowany do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. co orzeczono w sentencji postanowienia
O zwrocie wpisu skarżącym sąd orzekł w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 232 § 2 ppsa, zgodnie, z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Postanowienie w przedmiocie wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym.