II SAB/Po 42/23

II SAB/Po 42/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-09-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Paweł Daniel
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Planowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 119 pkt 4, art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 64 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 63 ust. 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Dnia 14 września 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 września 2023 roku sprawy ze skargi M. sp. z o.o. S.[...]. z siedzibą w P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy I. zobowiązuje Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 10 października 2022 r. w przedmiocie przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
W dniu 14 października 2022 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek spółki M. Sp. z o.o. S. . (dalej: "spółka", "wnioskodawca") o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy z 3 października 2014 r., nr [...], wydanej przez Wójta Gminy.
Wójt Gminy pismem z 14 października 2022 r., nr [...], wezwał spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci oświadczenia strony, na rzecz której została wydana decyzja o warunkach zabudowy.
W dniu 4 listopada 2022 r. wpłynął wniosek spółki, datowany na dzień 25 października 2022 r., w którym zawarto zarówno oświadczenie inwestora, na rzecz którego została wydana decyzja o warunkach zabudowy, jak i oświadczenie wnioskodawcy. Spółka przesłała jednocześnie pełnomocnictwo z 25 października 2022 r. udzielone przez R. A. na rzecz M. W. do reprezentowania spółki Przedsiębiorstwo A. G. Sp. z o.o. i poświadczoną za zgodność kopię umowy warunkowego przewłaszczenia dokumentacji projektowej i przeniesienia praw na zabezpieczenie z 23 grudnia 2015 r.
Pismem z 16 listopada 2022 r. ponownie wezwano spółkę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w postaci oświadczenia spółki Przedsiębiorstwo A. G. Sp. z o.o., na rzecz której została wydana decyzja o warunkach zabudowy. Wyjaśniono, że przekazana umowa nie uprawdopodabnia istnienia udzielonego pełnomocnictwa. Umowa ta zawarta została pod warunkiem, którego spełnienia spółka nie wykazała. Ponadto, formę zabezpieczenia w postaci przewłaszczenia na zabezpieczenie dopuszcza się tylko co do rzeczy.
W piśmie z 25 listopada 2022 r. w odpowiedzi na wezwanie przedstawiono stanowisko spółki dotyczące umocowania na podstawie umowy z 23 grudnia 2015 r. Do pisma załączono kopię umowy pożyczki z 18 lutego 2015 r. oraz wydruk z KRS z 24 listopada 2022 r. Udzielono także informacji, że wierzytelność wynikająca z umowy pożyczki z 18 lutego 2015 r. zapisana jest w księgach rachunkowych spółki i w dalszym ciągu funkcjonuje jako nierozliczona. Zasugerowano zwrócenie się bezpośrednie do spółki Przedsiębiorstwo A. G. Sp. z o.o. w celu potwierdzenia faktów, na które powołał się wnioskodawca..
W dniu 5 grudnia 2022 r. ponownie wezwano do uzupełnienia wniosku przez złożenie oświadczenia przez spółkę Przedsiębiorstwo A. G. Sp. z o.o. o treści potwierdzającej wyrażenie zgody na przeniesienie decyzji na rzecz spółki. Pismo przesłano wnioskodawcy i spółce Przedsiębiorstwo A. G. Sp. z o.o. na aktualny adres podany w KRS – zwrot z adnotacją "nie podjęto w terminie".
Pismem z 13 grudnia 2022 r. wnioskodawca zwrócił się o przedłużenie terminu do przedłożenia oświadczenia do 5 stycznia 2023 r.
Pismem z 13 stycznia 2023 r. spółka wniosła o niezwłoczne zakończenie postępowania i wydanie decyzji. Poinformowano, że Przedsiębiorstwo A. G. Sp. z o.o. nie prowadzi działalności pod adresem, na który 5 grudnia 2022 r. wysłano korespondencję.
Wójt Gminy pismem z 20 stycznia 2023 r., nr [...], poinformował, że zgodnie z art. 64 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a.") pozostawia bez rozpoznania wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy.
W piśmie z 3 lutego 2023 r. spółka wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z ponagleniem.
W skardze skierowanej do tut. Sądu spółka, działając przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzuciła naruszenie: 1) art. 7 K.p.a. przez bezprawne i uporczywe działania oraz zaniechania mające na celu przedłużenie procedury administracyjnej w celu maksymalnego opóźnienia wydania decyzji w sprawie przeniesienia praw z decyzji o warunkach zabudowy, pomimo posiadania przez organ kompletnej dokumentacji pozwalającej na wydanie takiej decyzji, a działania takie narażają skarżącą na znaczną szkodę, 2) art. 12 § 1 i art. 35 § 1 K.p.a. przez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania, 3) art. 35 § 3 i art. 36 K.p.a. przez niezałatwienie sprawy w terminie miesięcznym, 4) art. 64 § 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że w sprawie istnieją podstawy do pozostawienia przez organ wniosku skarżącej bez rozpoznania, przez co organ pomimo istnienia ustawowego obowiązku odmówił wydania aktu w sprawie, 5) art. 104 § 1 K.p.a. przez zaniechanie przez organ wydania decyzji na skutek wniesionego przez skarżącą wniosku, pomimo istnienia podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 63 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") przez niewydanie decyzji, pomimo istnienia podstaw do jej wydania w oparciu o dowody zgromadzone w sprawie i nałożonego na organ ustawowego obowiązku.
Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania decyzji będącej odpowiedzią na podanie, 2) stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, 3) stwierdzenia, że bezczynność ta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 4) dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi na okoliczności tam podane, 5) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z 13 marca 2023 r., nr [...], uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło termin do załatwienia sprawy do 30 kwietnia 2023 r.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko podnosząc, że wniosek skarżącej należało pozostawić bez rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa niniejsza rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jako że spółka zaskarżyła do tut. Sądu bezczynność Wójta Gminy zaistniały przesłanki do zastosowania ostatnio podanej regulacji. Jak przewiduje art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to wyjątek od zasady jawnego rozpoznawania spraw przewidzianej w art. 10 P.p.s.a.
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola zgodności z prawem działalności administracji publicznej, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. Zakres sądowej kontroli sprowadza się wówczas do oceny, czy dana sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy ich wydanie nastąpiło w ustawowo przewidzianym terminie. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (§ 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).
W orzecznictwie przyjmuje się, że bezczynność ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 K.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w wymaganym terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podejmuje stosownej czynności. Tym samym dla stwierdzenia przez sąd bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania i braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami procesowymi. Ich łączne spełnienie obliguje sąd do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności.
Rozpatrywana skarga poprzedzona została ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., zatem jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Na marginesie warto zauważyć, że ponaglenie to zostało uznane za uzasadnione postanowieniem SKO [...] z 13 marca 2023 r., nr [...]
Przedmiotem tej skargi uczyniono bezczynność Wójta Gminy w związku z pozostawieniem – na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. – wniosku skarżącej o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy bez rozpatrzenia. Art. 64 § 2 K.p.a. przewiduje, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa (innych niż wskazanie adresu wnoszącego podanie, o czym mowa w § 1 tego artykułu – przyp. tut. Sądu), należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.
Pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie podlega zaskarżeniu, wobec czego kontrola tej czynności następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Stanowisko to potwierdza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (ONSAiWSA z 2014 r. nr 1, poz. 2), w której wskazano, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.
Istota sporu do jakiego doszło w sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy Wójt Gminy pismem z 20 stycznia 2023 r., nr [...], prawidłowo pozostawił bez rozpoznania wniosek skarżącej o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy z 3 października 2014 r., nr [...], uznając że wniosek ten obarczony był nieusuniętym brakiem formalnym w postaci nieprzedstawienia oświadczenia podmiotu, wobec którego wydana została rzeczona decyzja, o wyrażeniu zgody na jej przeniesienie, czy też Wójt Gminy nieprawidłowo skorzystał z art. 64 § 2 K.p.a., przez co pozostaje w bezczynności w merytorycznym załatwieniu wskazanego wniosku skarżącej.
W ocenie Sądu stanowisko Wójta co do braków formalnych, jakimi miałby być obciążony wniosek skarżącej w nakreślonym powyżej zakresie, jest nieprawidłowe.
Przede wszystkim zauważyć trzeba, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie przewiduje, aby zgoda strony, na rzecz której wydana została decyzja o warunkach zabudowy stanowić miała wymóg formalny wniosku o przeniesienie takiej decyzji.
Jak przewiduje art. 63 ust. 5 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję, o której mowa w art. 59 ust. 1 tej ustawy, a więc decyzję o warunkach zabudowy (przyp. tut. Sądu), jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie.
Z przywołanego przepisu wynika zatem, że zgoda podmiotu, na rzecz którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy, jest jedną z materialnych przesłanek do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jednak przepis ten w żadnym fragmencie nie stanowi, aby podmiot ubiegający się o takie przeniesienie ów zgodę był zobowiązany przedstawić wraz z wnioskiem. Od razu trzeba zauważyć, że problematyka ta jest odmiennie uregulowana na gruncie aktualnie obowiązujących, analogicznych rozwiązań przyjętych w ustawie z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). W art. 40 ust. 1 ostatnio przywołanej ustawy wskazano bowiem, że organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy: 1) oświadczenie: a) o przyjęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, b) o który mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 2) zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody. W przepisach u.p.z.p. odpowiednich wymogów formalnych wniosku o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie przewidział i nie sposób uznać, aby wymogi takie istniały jedynie z tego powodu, że pozytywna dla wnioskodawcy decyzja może być wydana m.in. po uprzedniej zgodzie dotychczasowego adresata decyzji.
Bez znaczenia pozostaje to, że Wójt Gminy posługuje się nie wynikającym z przepisów prawa formularzem wniosku o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, który – jako załączniki – obok oświadczenia wnioskodawcy o przejęciu wszystkich warunków zawartych w takiej decyzji wskazuje na konieczność dołączenia oświadczenia podmiotu, na rzecz którego decyzja została wydawana, o zgodzie na jej przeniesienie. Z art. 64 § 2 K.p.a. wynika bowiem, że konsekwencje w nim przewidziane mogą być wyciągane jedynie wobec nie spełnienia takich wymagań formalnych, które ustalone zostały w przepisach prawa, co oznacza, że ewentualne dalsze wymagania, narzucane przez sam organ administracji publicznej, nie mogą prowadzić do jego zastosowania. Kwestia spełnienia przesłanek do przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, jakie przewidziane są w art. 63 ust. 5 u.p.z.p., powinna podlegać ocenie z zachowaniem wymogów procesowych wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę w tym przedmiocie.
Stanowisko Wójta Gminy jawi się tym bardziej jako bezzasadne, jeśli zauważyć dodatkowo, że skarżąca już na pierwsze wezwanie do uzupełnienia wniosku z 14 października 2022 r. ponownie przedłożyła wniosek o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy, tym razem jednak już z podpisanym oświadczeniem, w którym wyrażono zgodę na przeniesienie tej decyzji, wykazując, że osoba, która podpisała się pod tym oświadczeniem jest upoważniona do działania w imieniu dotychczasowego adresata decyzji. Od tego momentu, nawet gdyby uznać, że przedłożenie rzeczonej zgody jest wymogiem formalnym wniosku, w ogóle nie sposób mówić o tym, aby wniosek skarżącej zawierał w tym względzie jakikolwiek brak formalny. To czy zgoda została skutecznie wyrażona, czy też nie, a ściślej rzecz ujmując, czy osoba, która podpisała się pod wspomnianym oświadczeniem jest upoważniona do działania w imieniu spółki Przedsiębiorstwo A. G. Sp. z o.o., na rzecz której wydana miała być decyzja o warunkach zabudowy z 3 października 2014 r., nr [...] (w aktach administracyjnych brak tej decyzji), czy też nie, powinno nastąpić w decyzji wydanej na podstawie art. 63 ust. 5 u.p.z.p., kończącej postępowanie w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej. Rozstrzyganie tej kwestii na obecnym etapie postępowania, czy jak chce tego organ w oparciu o art. 64 § 2 K.p.a., a więc w istocie bez przeprowadzenia przez ten organ postępowania w sprawie, jest niedopuszczalne.
W powyższych okolicznościach rację trzeba przyznać skarżącej, że Wójt dopuścił się naruszenia art. 64 § 2 K.p.a., a w dalszej perspektywie także art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 1, art. 35 § 3 K.p.a., czy art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 63 ust. 5 u.p.z.p. Jak przewiduje art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nawet gdyby uznać, że sprawa z uwagi na występujące w niej zagadnienie możliwości reprezentacji dotychczasowego adresata decyzji o warunkach zabudowy ma charakter szczególnie skomplikowany jej załatwienie powinno nastąpić nie później niż 14 grudnia 2022 r. Wójt Gminy korzystając niezasadnie z art. 64 § 2 K.p.a. terminowi temu uchybił, nie załatwiając w tym terminie sprawy, lecz 20 stycznia 2023 r. pozostawiając wniosek skarżącej bez rozpoznania.
Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 P.p.s.a. orzekł o zobowiązaniu Wójta Gminy do załatwienia wniosku z 10 października 2022 r. w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I. sentencji wyroku), a także o tym, że organ ten dopuścił się bezczynności (pkt II. sentencji).
Jednocześnie tut. Sąd nie podzielił jednak poglądu skarżącej, aby naruszenie powyższych przepisów można było uznać za rażące i na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzeczono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III. sentencji wyroku).
Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie prawa. Sąd takich cech w zachowaniu Wójta Gminy nie dostrzegł. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Naruszenie wymogów ustawowych w tym zakresie musi być znaczne, niezaprzeczalne i mieć miejsce w sytuacji braku podejmowania jakichkolwiek czynności, czy oczywistego lekceważenia przepisów przez organ administracji publicznej. Sytuacja taka nie zachodzi w sprawie niniejszej, ponieważ Wójt Gminy na skutek błędnej wykładni przepisów pozostawał w przekonaniu, że wezwanie na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. jest prawidłowe.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., postanowiono w pkt IV. sentencji wyroku.