II SAB/Po 35/26

II SAB/Po 35/26 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-02-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2026 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie uznania za stronę postępowania administracyjnego postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 100,- ( słownie: sto) złotych.
Uzasadnienie
R. K. pismem z 29 grudnia 2025 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy z zarzutem ewentualnym przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania jego wniosku o dopuszczenie do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowych płodów rolnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą (znak sprawy: [...]).
R. K. (dalej zwany w skrócie jako: "Skarżący") wniósł o:
1. stwierdzenie, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku Skarżącego o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony;
2. ewentualnie, w razie nieuwzględnienia wniosku wskazanego w pkt 1 - stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;
3. zobowiązanie Wójta Gminy do załatwienia wniosku Skarżącego w sposób zgodny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku;
4. stwierdzenie, że bezczynność (a ewentualnie przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
5. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że w dniu 14 października 2025 złożył do Wójta Gminy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze strony, dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na dwóch budynków magazynowych płodów rolnych wraz z infrastrukturą towarzyszącą.
W odpowiedzi na Wójt Gminy poinformował, że strony zostały ustalone zgodnie z art. 28 k.p.a., w związku z czym nie uznano Skarżącego za stronę postępowania.
W związku z powyższym Skarżący w dniu 7 listopada 2025 r. złożył ponowne wezwanie do uznania go za stronę postępowania oraz żądanie wydania formalnego rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia statusu procesowego Skarżącego.
Pomimo upływu terminów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego, organ nie wydał żadnego aktu ani czynności procesowej w formie przewidzianej prawem. W odpowiedzi na ponowne wezwanie skarżącego organ skierował jedynie pismo zatytułowane "Odmowa uznania za stronę postępowania", które nie zostało wydane w żadnej z form przewidzianych w k.p.a. i nie zawierało elementów właściwych dla aktu administracyjnego ani postanowienia.
W ocenie Skarżącego organ pozostaje w bezczynności - jego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie został załatwiony w sensie procesowym. Organ, zamiast rozstrzygnąć kwestię statusu strony w sposób formalny, ograniczył się do prowadzenia korespondencji pozbawionej skutków procesowych. Kwestia ta - jako wstępna - powinna zostać rozstrzygnięta niezwłocznie, tymczasem organ utrzymuje stan niepewności co do praw skarżącego, jednocześnie kontynuując postępowanie główne. Takie działanie narusza art. 12 § 1 k.p.a. oraz zasadę zaufania do organów administracji publicznej i wyczerpuje przesłanki przewlekłości.
Podniesiono, iż Skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał środki zaskarżenia przewidziane w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. , wnosząc ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Zdaniem Skarżącego zachowanie organu prowadzi do naruszenia art. 7, art. 8, art. 12, art. 15 oraz art. 124 k.p.a, a także konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) i zasady dwuinstancyjności (art. 78 Konstytucji RP). Pozbawienie Skarżącego możliwości zaskarżenia odmowy statusu strony na etapie postępowania administracyjnego stanowi naruszenie o charakterze rażącym.
Odpowiadając na skargę Wójt Gminy ( dalej w skrócie: "Wójt" lub "Organ") wniósł o:
1. odrzucenie przedmiotowej skargi na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;
ewentualnie, w razie nieuwzględnienia wniosku z pkt 1;
2. oddalenie skargi w całości i wszelkich wniosków Skarżącego;
3. nieobciążanie Organu kosztami postępowania;
4. przeprowadzenie dowodu ze wskazanych w uzasadnieniu odpowiedzi dokumentów;
5. zasądzenie od Skarżącego na rzecz Organu kosztów przedmiotowego postępowania.
Wójt uzasadniając swój wniosek z pkt 1 niniejszej odpowiedzi podał, że przedmiotowa skarga winna być odrzucona na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. albowiem skarga została złożona po załatwieniu w sposób właściwy i ostateczny przez Organ administracji publicznej sprawy, której dotyczy skarga.
Organ zauważył, że zgodnie z art. 37 k.p.a. o bezczynności organu można mówić między innymi wtedy, kiedy organ ma kompetencje do wydania żądanego aktu a prawo do ponaglenia przysługuje stronie postępowania. W przedmiotowej sprawie (o uznanie za stronę postępowania) nie toczy i nie toczyło się postępowanie. Organ nie jest zobowiązany żadnymi przepisami prawa, w tym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, do wydania postanowienia, o którym mowa jest w ponagleniu oraz w złożonej skardze. Przepisy postępowania administracyjnego w sposób wyraźny nie przewidują rozstrzygnięcia w formie postanowienia, jako sposobu załatwienia wniosku o dopuszczenie do udziału innego podmiotu w toczącym się postępowaniu, niż podmiotu wskazanego w art. 31 k.p.a tj. organizacji społecznej, którą nie jest Skarżący. Nie można więc mówić i zarzucać tut. Organowi bezczynności w przedmiotowej sprawie a także przewlekłości w prowadzeniu postępowania.
Zauważono, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej nie może być rozpoznana merytorycznie przez sąd administracyjny, ale powinna być odrzucona (uchwała NSA z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, LEX nr 3022937). Podobnie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, które zostało zakończone przed wniesieniem takiej skargi, jest niedopuszczalna (postanowienie NSA z 2 września 2020 r., II OSK 3732/18, LEX nr 3067911).
Co prawda w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna ani postanowienie ale przepisy prawa nie przewidywały do zakończenia, załatwienia tej sprawy (ww. wniosków Skarżącego), wydania takiej decyzji czy postanowienia. Potwierdziło to SKO w swoim postanowieniu z dnia 16 grudnia 2025r. nr [...], w którym stwierdziło, że organ I Instancji nie dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie. SKO potwierdziło, że w przedmiotowej sprawie przepisy nie przewidują trybu wydania postanowienia, którego domagał się od Organu Skarżący i w czym widział i nadal widzi bezczynność, przewlekłość Organu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej.
Zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2025 r. poz. 111, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2025 r. poz. 1131, 1423, 1820 i 1863), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
W tym miejscu trzeba zauważyć, że merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi wymaga uprzedniego zbadania dopuszczalności jej wniesienia, które obejmujące również ocenę tego, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego. Negatywny wynik tej oceny uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.
Z przywołanej wyżej treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wynika, że wniesienie skargi na bezczynność organu, czy przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowienia lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, a bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i pomimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu albo nie podjął odpowiedniej czynności.
Tymczasem przedłożona Sądowi skarga dotyczy bezczynności organu - Wójta Gminy w załatwieniu wniosku R. K. o dopuszczenie go do udziału w toczącym się postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Skarżący zarzuca, iż organ nie rozpoznał jego wniosku w wymaganej procesowej formie. Chociaż Wójt pismem z 21 października 2025 r. poinformował Skarżącego, iż w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego płodów rolnych ( budynek nr [...] etap I, budynek nr [...] etap II) wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działkach [...], [...], [...] i [...] w m. B. , Gm. [...] nie przysługuje mu status strony postępowania.
Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 - "k.p.a.") dla rozstrzygnięcia o statusie strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym ( dopuszczeniu lub odmowy dopuszczenia do udziały) nie przewidują ani formy decyzji administracyjnej, ani postanowienia. Z przepisów k.p.a. wynika obowiązek organu zawiadomienia wszystkich podmiotów będących stronami o wszczęciu postępowania - art. 61 § 4 k.p.a. Taki obowiązek ciąży również na organie w sytuacji, gdy w toku postępowania zajdzie konieczność zapewnienia udziału w postępowaniu podmiotowi, który wcześniej nie brał w nim udziału. Zawiadomienie jest czynnością materialno-techniczną. Żądanego przez stronę postępowania rozstrzygnięcia procesowego organu nie można wyprowadzić z art. 28 k.p.a., ani z innego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jedynie w przypadku organizacji społecznych przewidziano możliwość wydania postanowienia o dopuszczeniu bądź odmowie dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. również nie stanowi podstawy do wydania takiego postanowienia, gdyż dotyczy żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - postępowania będącego w toku. Wypada zatem stwierdzić, że organ nie ma podstaw do orzekania w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym danego podmiotu, a więc odmowa bądź dopuszczenie osoby fizycznej do postępowania nie wymaga żadnej procesowej formy, która podlegałaby kontroli sądowej (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2017r., II OSK 616/16 i powołane tam orzecznictwo - orzeczenia.nsa.gov.pl).
W konsekwencji wniesiona skarga nie dotyczy żadnego z przypadków bezczynności, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 oraz pkt 9 p.p.s.a. Stanowisko organu o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym nie przyjmuje bowiem postaci aktu podlegającego skardze do sądu administracyjnego, a co za tym idzie, nie przysługuje w tym przypadku skarga na bezczynność (por. postanowienie NSA z 15 listopada 2023 r. o sygn. akt II OSK 2136/23 ). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a zaskarżenie bezczynności w postępowaniu organu administracji publicznej jest bowiem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności. Nie sposób także uznać, że rozstrzygnięcie w kwestii dopuszczenia (odmowy dopuszczenia) konkretnej osoby do udziału w postępowaniu dotyczącym innej strony stanowi czynność o charakterze procesowym i że jej podjęcie zmierza do wydania decyzji lub postanowienia w tym postępowaniu. Z tych względów, ewentualny brak podjęcia przez organ działania w zakresie wniosku o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony nie jest także bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i w konsekwencji nie podlega kontroli sądu administracyjnego ( por. postanowienie WSA w Opolu z 14 marca 2016 r. o sygn. akt II SAB/Op 12/16 - dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).
Pomimo, że w obowiązujących przepisach brak jest instrumentów, które pozwalałyby dokonać weryfikacji prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania przed wydaniem decyzji przez organ I instancji to podmioty, których mimo żądania nie uznano za strony nie są pozbawione jakiejkolwiek ochrony prawnej. Po zakończeniu postępowania w pierwszej instancji Skarżący może wnieść od niej odwołanie, skutkiem czego jego legitymacja stanie się przedmiotem oceny organu odwoławczego, a taką decyzję można zaskarżyć do sądu administracyjnego. Po zakończeniu postępowania można również wnosić o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Osoba, która twierdzi, że bezpodstawnie pominięto ją w toczącym się postępowaniu administracyjnym, czy też nie dopuszczono jej do takiego postępowania posiada zatem wystarczające środki umożliwiające weryfikację stanowiska organów administracji publicznej.
W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należało, że złożona skarga jest niedopuszczalna, bowiem w przypadku niewydania aktu w przedmiocie dopuszczenia lub odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony skarga na bezczynność organu nie przysługuje.
Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że złożona w niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 1 postanowienia.
Z kolei w przedmiocie zwrotu wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 postanowienia).