II SAB/Po 263/25

II SAB/Po 263/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-01-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Paweł Daniel /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 14 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Daniel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2026 roku sprawy ze skargi P. L. na bezczynność Dyrektora Centrum Rekracji w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Pismem z dnia 02 października 2025 r., złożonym w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem adresu do e-Doręczeń, Skarżący – P. L. (dalej również: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Centrum Rekreacji "[...]" (dalej: "Organ", "KCRiS [...]" lub "Podmiot zobowiązany") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Przedmiotem wniosku było udostępnienie, za pośrednictwem konta do e-Doręczeń, skanów następujących dokumentów:
1) dokumentu, na podstawie którego Burmistrz nawiązał stosunek pracy z aktualnym dyrektorem (§ 5.1.2. Statutu KCRIS [...]),
2) Regulaminu Organizacyjnego (§ 7.1. Statutu KCRIS [...]).
Wniosek wpłynął do Organu w dniu 2 października 2025 r. Termin na realizację wniosku, zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p."), upływał w dniu 16 października 2025 r.
Organ w dniu 16 października 2025 r. udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek. W zakresie pkt 2 wniosku, Organ udostępnił Skarżącemu żądany Regulamin Organizacyjny KCRiS [...], uznając, że stanowi on informację publiczną. Natomiast w odniesieniu do pkt 1 wniosku – tj. żądania udostępnienia "dokumentu, na podstawie którego Burmistrz nawiązał stosunek pracy z aktualnym dyrektorem" – Organ wystosował do Wnioskodawcy pismo (powiadomienie), w którym poinformował, że żądana informacja (treść dokumentu o nawiązaniu stosunku pracy) nie stanowi informacji publicznej w świetle przepisów u.d.i.p. i w związku z tym dokument ten nie został udostępniony. Organ nie wydał w tym zakresie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Powiadomienie to zostało doręczone Skarżącemu w dniu 16 października 2025 r. o godzinie 17:19.
Tego samego dnia, tj. 16 października 2025 r., o godzinie 17:41, Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Organu. W skardze Skarżący zarzucił Organowi naruszenie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez niewydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji, gdy Organ odmówił udostępnienia żądanego dokumentu. Skarżący podniósł, że oświadczenie Dyrektora Centrum Rekreacji jest w rzeczywistości odmową, od której Wnioskodawcy powinno przysługiwać odwołanie, a brak formy decyzyjnej oznacza bezczynność Organu. Skarżący wniósł o zobowiązanie Organu do rozpoznania wniosku oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę z dnia 30 października 2025 r. (znak [...]), Organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako bezzasadnej. W pierwszej kolejności Organ podniósł zarzut proceduralny dotyczący trybu wniesienia skargi, wskazując, że została ona wniesiona przez system e-Doręczeń z pominięciem platformy ePUAP, co zdaniem Organu narusza art. 54 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej również jako: "p.p.s.a.").
Merytorycznie Organ argumentował, że żądany dokument (umowa/akt nawiązania stosunku pracy) nie stanowi informacji publicznej, lecz dokument o charakterze prywatnym (indywidualny stosunek pracy), co wyłącza go z zakresu przedmiotowego u.d.i.p.. W konsekwencji, zdaniem Organu, właściwą formą załatwienia sprawy było poinformowanie Wnioskodawcy pismem zwykłym o tym fakcie, co Organ uczynił w ustawowym terminie. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że w przypadku, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, nie wydaje się decyzji administracyjnej o odmowie, a jedynie zawiadamia wnioskodawcę. Organ podkreślił również, że udostępnienie pełnego dokumentu naruszałoby sferę prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), a sam dokument nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.
Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej określanej, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Jeżeli natomiast sąd dojdzie do przekonania, że skarga jest bezzasadna – oddala ja na nasadzie art. 151 p.p.s.a.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej; nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; nie umorzył postępowania bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Termin udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wynosi 14 dni. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.
W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Na wstępie Sąd odniósł się do wniosku Organu o odrzucenie skargi z uwagi na jej wniesienie za pośrednictwem systemu e-Doręczeń, a nie platformy ePUAP. Sąd nie podzielił tego stanowiska. Jakkolwiek Organ powołał się na orzecznictwo wskazujące na ePUAP jako właściwy kanał, to w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt, że skarga faktycznie dotarła do Organu, została przez niego odczytana, a Organ nadał jej bieg, sporządzając odpowiedź na skargę i przesyłając akta sprawy do Sądu. Zgodnie z naczelną zasadą prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), nadmierny formalizm nie może zamykać drogi do merytorycznego rozpoznania sprawy, zwłaszcza gdy tożsamość wnoszącego pismo (podpis elektroniczny P. L.) jest niebudząca wątpliwości, a pismo wpłynęło na oficjalny adres elektroniczny Organu. Wobec powyższego, Sąd uznał skargę za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.
Sąd wskazuje, że stanowisko, zgodnie z którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego w formie dokumentu elektronicznego za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi z wykorzystaniem systemu teleinformatycznego innego niż e-PUAP nie daje podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jeżeli zgodnie z art. 46 § 2a tej ustawy skarga, podpisana kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, została na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. przekazana przez ten organ na elektroniczną skrzynkę podawczą sądu administracyjnego (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 września 2025 r., sygn. akt I FSK 1176/25; z dnia 24 września 2025 r., sygn. akt I FSK 1395/25; z dnia 27 października 2025 r., sygn. akt II FSK 1230/25; z dnia 28 października 2025 r., sygn. akt I OSK 1516/25; z dnia 18 listopada 2025 r., sygn. akt III FSK 1219/25; Baza NSA).
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy KCRiS [...] pozostawało w bezczynności w zakresie rozpoznania pkt 1 wniosku z dnia 2 października 2025 r. Bezsporne jest, że Organ w terminie 14 dni udzielił odpowiedzi pismem, informując, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej. Spór koncentruje się na tym, czy taka forma załatwienia sprawy była prawidłowa. Zależy to od oceny, czy żądany "dokument, na podstawie którego burmistrz nawiązał stosunek pracy z aktualnym dyrektorem" stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w formie wnioskowanego skanu (kopii dokumentu), czy też – jak twierdzi Organ – jest to dokument prywatny/wewnętrzny, którego udostępnienie w całości jest niemożliwe, a zatem nie wymaga wydania decyzji odmownej.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jednocześnie art. 6 u.d.i.p. wylicza przykładowe kategorie informacji publicznych, wskazując w ust. 1 pkt 4 lit. a), że udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana przez funkcjonariusza publicznego w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, który Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela, że należy odróżnić "informację publiczną" (treść, fakt) od "nośnika informacji" (dokumentu fizycznego lub jego skanu). Prawo do informacji publicznej jest prawem do informacji, a nie prawem do uzyskania każdego dokumentu znajdującego się w posiadaniu organu.
Skarżący zażądał udostępnienia "dokumentu" (skanu), na podstawie którego nawiązano stosunek pracy. Dokument ten (umowa o pracę lub akt powołania) ma dwoisty charakter. Z jednej strony dokumentuje fakt zatrudnienia osoby pełniącej funkcję publiczną (Dyrektora jednostki budżetowej), co jest sprawą publiczną. Z drugiej strony, dokument ten w swojej fizycznej postaci (nośnik) zawiera szereg danych o charakterze prywatnym, niemających związku z pełnieniem funkcji publicznej (np. adres zamieszkania, numer PESEL, numer rachunku bankowego, informacje o innych warunkach zatrudnienia niezwiązanych z gospodarowaniem mieniem publicznym).
Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko zajęte chociażby w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 814/25, Baza NSA, gdzie wskazano, że umowa o pracę (lub dokument będący podstawą nawiązania stosunku pracy) jest co do zasady dokumentem prywatnym, a nie dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Dokument ten reguluje indywidualny stosunek pracy, jest sporządzany na podstawie przepisów prawa pracy i znajduje się w aktach osobowych pracownika.
Fakt, że jedną ze stron tej umowy jest podmiot publiczny (reprezentowany przez Burmistrza), nie nadaje temu dokumentowi automatycznie przymiotu dokumentu urzędowego podlegającego udostępnieniu w całości (jako skan) na podstawie u.d.i.p. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie III OSK 814/25 "umowa o pracę lub 'skan umowy', jako nośnik informacji nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., albowiem stanowią one dokument prywatny, a nie dokument urzędowy", a "żądanie udostępnienia informacji publicznej zawartej w dokumencie prywatnym poprzez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej".
Sąd podkreśla, że wniosek Skarżącego z dnia 2 października 2025 r. został sformułowany w sposób precyzyjny. Skarżący żądał "skanu dokumentu". Nie żądał on udzielenia informacji o wysokości zarobków, dacie zatrudnienia czy wymogach kwalifikacyjnych (które stanowiłyby informację publiczną), lecz domagał się wydania kopii konkretnego dokumentu z akt osobowych.
Tak sformułowane żądanie jest zbyt daleko idące. Udostępnienie pełnego skanu dokumentu stanowiącego podstawę nawiązania stosunku pracy (umowy o pracę, aktu powołania) prowadziłoby do ujawnienia danych podlegających ochronie prawnej, które nie stanowią informacji publicznej. Wniosek o "dokument" w rozumieniu u.d.i.p. jest skuteczny jedynie w odniesieniu do dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). W przypadku dokumentów prywatnych (jakim jest umowa o pracę), organ jest zobowiązany udostępnić jedynie zawartą w nich informację publiczną (o ile o taką zapyta wnioskodawca), a nie sam dokument jako nośnik.Jak słusznie zauważył Organ w odpowiedzi na skargę, dokument dotyczący indywidualnego stosunku pracy nie mieści się wprost w definicji dokumentu urzędowego. Skoro dokument ten nie jest dokumentem urzędowym, to nie przysługuje prawo do wglądu w jego "postać" (skan), a jedynie prawo do informacji w nim zawartej – pod warunkiem sformułowania odpowiedniego wniosku o informację, a nie o dokument.
Należy również zwrócić uwagę na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. O ile Dyrektor KCRiS [...] jest osobą pełniącą funkcję publiczną, to wyłączenie ochrony prywatności dotyczy tylko informacji ściśle związanych z tą funkcją. Tymczasem dokument umowy o pracę/aktu mianowania zawiera dane wykraczające poza ten zakres (dane adresowe, PESEL, informacje socjalne). Udostępnienie skanu całego dokumentu (nawet przy próbie anonimizacji) nie jest tożsame z udostępnieniem informacji o warunkach powierzenia funkcji.
Jak powyżej wskazano, bezczynność organu w sprawach dostępu do informacji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podejmuje żadnych czynności, tj. nie udostępnia informacji, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, ani nie informuje, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej.
W niniejszej sprawie Organ pozostawał w bezczynności. W dniu 16 października 2025 r. (w terminie) wystosował do Skarżącego pismo, w którym jednoznacznie stwierdził, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, powołaną również przez Organ, jeżeli żądanie wnioskodawcy nie dotyczy informacji publicznej (lub dotyczy udostępnienia dokumentu, który nie ma charakteru dokumentu urzędowego podlegającego udostępnieniu), organ nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 u.d.i.p.). Decyzję odmowną wydaje się tylko wtedy, gdy informacja jest informacją publiczną, ale jej udostępnienie jest niemożliwe ze względu na ustawowe ograniczenia (np. tajemnicę przedsiębiorstwa, ochronę danych osobowych przeważającą nad jawnością).
Gdy przedmiot żądania (tu: skan prywatnego dokumentu umowy o pracę) nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy (bo ustawa daje prawo do wglądu w dokumenty tylko urzędowe), organ zawiadamia o tym fakcie wnioskodawcę pismem zwykłym. Takie zawiadomienie jest czynnością materialno-techniczną kończącą sprawę w instancji administracyjnej.
Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wniosek Skarżącego w pkt 1 dotyczył udostępnienia konkretnego dokumentu (skanu), a nie wyodrębnionej informacji publicznej, a dokument stanowiący podstawę nawiązania stosunku pracy z Dyrektorem (umowa o pracę) nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., lecz dokumentem prywatnym/wewnętrznym znajdującym się w aktach osobowych. W konsekwencji żądanie udostępnienia całego dokumentu było zbyt daleko idące z uwagi na zawartość danych chronionych prawem do prywatności, niezwiązanych z pełnieniem funkcji publicznej, co oznacza, że Organ prawidłowo zareagował na wniosek, informując Skarżącego pismem (zamiast wydawać decyzję odmowną), że żądany dokument nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. jako informacja publiczna.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.