II SAB/Po 241/25

II SAB/Po 241/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-01-08
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-09-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /przewodniczący/
Robert Talaga
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Sentencja
Dnia 8 stycznia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Y. B. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 3 kwietnia 2024 r., zarejestrowanego pod numerem [...]; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego; III. stwierdza, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Y. B. (ob. [...], zwanej dalej "wnioskodawczynią" lub "skarżącym") na przewlekłość Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w sprawie o udzielenie skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celach pracowniczych. Zaskarżona przewlekłość miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej przedstawione orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Dnia 3 kwietnia 2024 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Celem pobytu wnioskodawczyni w Polsce jest wykonywanie pracy. Sprawa wnioskodawczyni została zarejestrowana w maju 2024 r. pod numerem [...] Dnia 15 października 2024 r. Wojewoda poinformował wnioskodawczynię o wszczęciu postępowania administracyjnego ww. sprawie. Jednocześnie pouczył wnioskodawczynię o tym, że w myśl art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 167 z późn. zm., zwanej dalej "ustawą pomocową"), żaden termin procesowy na załatwienie sprawy cudzoziemca nie rozpoczyna swojego biegu.
W piśmie z dnia 3 marca 2025 r. wnioskodawczyni wezwała Wojewodę do przyspieszenia swojego działania w sprawie. Pismo pozostało bez reakcji. Kolejne wezwanie wpłynęło w piśmie z dnia 8 lipca 2025 r. Wojewoda również na to pismo nie odpowiedział.
Dnia 31 lipca 2025 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynęło ponaglenie na przewlekłość Wojewody wniesione przez skarżącą. Wnioskodawczyni wskazała, że w dniu 3 kwietnia 2024 r. złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce. Od tamtej pory w sprawie nie zadziało się nic. Nie było żadnej reakcji na wezwania do działania. Terminy na załatwienie sprawy już dawno upłynęły. Powstała zatem, zdaniem wnioskodawczyni, przewlekłość i trwa ona już od 15 miesięcy.
Dnia 1 sierpnia 2025 r. Wojewoda pozostawił ponaglenie wnioskodawczyni bez rozpoznania. Jako podstawę takiego działania, organ wskazał przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej. W dniu 20 sierpnia 2025 r. wnioskodawczyni złożyła kolejne wezwanie do podjęcia jakiegokolwiek działania. Nie zostało ono rozpoznane. Dopiero w dniu 17 września 2025 r. Wojewoda wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia braków formalnych jej wniosku.
Dnia 28 sierpnia 2025 r. skarżąca, działając samodzielnie, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość Wojewody w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia:
1) art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 769 z późn. zm., zwanej dalej "u.c.") poprzez niewydanie decyzji z wniosku z 2024 r. w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 60 dni, podczas gdy organ miał taki obowiązek, a także gdy wszelkie przesłanki wydania zezwolenia zostały spełnione, co obligowało organ do wydania decyzji zezwalającej na pobyt;
2) art. 77 § 1 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a.") przewlekłe prowadzenie postepowania, a w konsekwencji niewydanie decyzji w zakresie złożonego przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, m.in. poprzez niepodejmowanie czynności oraz pominięcie interesy społecznego i słusznego interesu cudzoziemca;
3) art. 12 § 1 i 2 w związku z art. 35 § 1-3 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie szybkiego i prostego działania w sprawie nieskomplikowanego postępowania dotyczącego zezwolenia na pobyt czasowy, nadmierne komplikowanie tego postępowania i podejmowanie zbędnych czynności wyjaśniających, co doprowadziło do powzięcia niesłusznych wątpliwości organu, a nadto naraziło skarżącą na straty i zaburzyło zaufanie do organów administracji publicznej.
W oparciu o ww. zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości Wojewody, która jej zdaniem miała charakter rażący, wyznaczenie siedmiodniowego terminu do załatwienia sprawy oraz zasądzenie sumy pieniężnej na jej rzecz w wysokości połowy kwoty dopuszczalnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. od dnia 3 kwietnia 2024 r., w sprawie nie zadziało się zupełnie nic. Organ nie przejawia żadnej woli działania. Nie ma nawet żadnej wiadomości, kiedy sprawa może zostać załatwiona. Zwłoka Wojewody trwa już rok i cztery miesiące. Nie ma żadnego uzasadnienia dla takiej opieszałości organu w demokratycznym państwie prawa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a ewentualnie o jej oddalenie. Organ podniósł w pierwszej kolejności, że wniesione ponaglenie na przewlekłość zostało pozostawione bez rozpoznania, ponieważ żaden termin nie rozpoczął biegu. Uznać należy zatem, iż skarga jest niedopuszczalna. Ustawa pomocowa zawiesiła bieg terminów wszystkich toczących się postępowań, natomiast te terminy, które miałby rozpocząć swój bieg w związku z wszczęciem postępowania po dniu 15 kwietnia 2022 r., nie zaczynają biec. Wojewoda podniósł także, że nie stosuje się przepisów o ukaraniu grzywną z tytułu bezczynności.
Wojewoda odniósł się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym to Sąd Kasacyjny uważa, że skargi na bezczynności i przewlekłości wojewodów powinny być oddalane, ponieważ nie da się skutecznie wywodzić środków zaskarżenia z uwagi na brzmienie art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej.
Dalej wyjaśniono, że [...] Urząd Wojewódzki w [...] i wszystkie jego delegatury są obecnie sparaliżowane ilością spraw, jakie wpływają od cudzoziemców. Do 4 marca 2026 r. zawieszono bieg terminów w postępowaniach o udzielenie m.in. zezwolenia na pobyt cudzoziemca, co wynika z art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej. Wojewoda podniósł także, że nadal działa w nadzwyczajnych warunkach, ponieważ w żaden sposób nie da się odczuć mniejszej ilości spraw, jakie są do rozpoznania.
Dnia 16 października 2025 r. Wojewoda powiadomił tut. Sąd, że wydał decyzję z dnia 13 października 2025 r., nr [...], w której Wojewoda udzielił skarżącej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę do dnia 13 października 2028 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże w niepełnym zakresie.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy przewlekłości Wojewody w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 26 listopada 2025 r., Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 8 stycznia 2026 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia tych okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla wyniku sprawy, choćby nie zostały podniesione w skardze.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).
Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. Należy zwrócić uwagę na redakcję powołanego przepisu – nie ma znaczenia to czy i jak zostało rozpoznane ponaglenie, w tym, czy zostało ono pozostawione bez rozpoznania. Samo wniesienie ponaglenia już otwiera drogę do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 31 lipca 2025 r., zatem przed zakończeniem postępowania administracyjnego. Z tego też względu wniosek o odrzucenie skargi był całkowicie nieuzasadniony.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.
Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych.
Skarżąca zarzuca Wojewodzie przewlekłość w sprawie rozpoznania jej wniosku o zezwolenie jemu na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wykonywaniem pracy. Wojewoda odrzuca wszystkie zarzuty, twierdząc, że przepisy ustawy pomocowej doprowadziły do zawieszenia wszystkich terminów w postępowaniach administracyjnych, które toczą się w myśl ustawy o cudzoziemcach. Jak stanowi art. 100c ust. 1 pkt 1 oraz analogicznie art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, w okresie do dnia, odpowiednio, 31 grudnia 2022 r. i 4 marca 2026 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Już w tym miejscu Sąd zwraca uwagę na sposób sfomułowania przytoczonych przepisów, gdzie ustawodawca krajowy odnosi się (w liczbie mnogiej) do postępowań i terminów w nich biegnących. Będzie to miało zasadnicze znaczenie w kontekście brzmienia art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt u pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE L. z 2011 r. Nr 343, poz. 1, zwanej dalej "dyrektywą 2011/98/UE"). Ponadto Sąd w składzie orzekającym całkowicie nie zgadza się z poglądem Wojewody, który był forsowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do czego Sąd jeszcze się odniesie. Najnowsze orzecznictwo Sądu Kasacyjnego zasadnie wyraża nowe stanowisko w sprawach tego rodzaju, które niezmiennie było i jest podnoszone przez tut. Sąd.
W przepisie art. 100d ust. 3 ustawy pomocowej wskazano, że w okresach wskazanych w poprzednim akapicie przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (pkt 1) oraz organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa (pkt 2). Sąd w składzie orzekającym nie podziela stanowiska Wojewody, ani stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, które są zbieżne z poglądem Wojewody.
W myśl ww. regulacji ustawy pomocowej dochodzi do sytuacji, w której w sprawach z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie można zastosować przepisów o bezczynności, a więc nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 37 k.p.a. W konsekwencji nie da się wnieść ponaglenia, a następnie, nie można skutecznie wnieść skargi na bezczynność, gdyż jak Sąd wyjaśnił powyżej, dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania niezbędne jest uprzednie wniesienie ponaglenia (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, komentowana regulacja stanowi pośrednie wyłącznie konstytucyjnego prawa do sądu, o którym mowa w art. 45 Konstytucji RP, do czego Sąd jeszcze powróci, ale na uwagę zasługuje praktyczny skutek.
W tym miejscu wypada przywołać regulację art. 112a ust. 1 i 2 u.c., w której uregulowano termin do wydania każdej z decyzji o zezwoleniu na pobyt czasowy, gdyż przepis ten znajduje się w części wspólnej dla działu V ustawy o cudzoziemcach. Powołany przepis stanowi: "Decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni [ust. 1 – uw. Sądu]. Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń:
1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub
2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub
3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie [ust. 2 – uw. Sądu]".
Zacytowany przepis stanowi podstawę w zakresie terminów, jakie są wiążące dla organu administracji publicznej w przedmiocie wydania decyzji w tej sprawie. Wobec tego, że skarżąca zamierzała uzyskać zezwolenie na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wykonywaniem pracy, należy zwrócić także uwagę na treść art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE jako podstawy do implementacji zagwarantowanej w art. 112a ust. 1 u.c. Przepis art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE stanowi, że właściwy organ wydaje decyzję w sprawie kompletnego wniosku w najkrótszym możliwym terminie, lecz w każdym razie w terminie czterech miesięcy od daty złożenia wniosku. Gdyby okazało się, że wniosek cudzoziemca był niekompletny, a nad tym Wojewoda nawet się nie zastanowił tylko od razu pospieszył z informacją dla skarżącego o treści art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej, termin ten można przedłużyć w wyjątkowych okolicznościach, jeżeli sprawa jest skomplikowana. Organ ma jednak obowiązek wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych określonych w prawie krajowym, co może powodować, że termin z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE ulegnie zawieszeniu. Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że prawodawca unijny wskazał na procedowanie danego wniosku, a więc mowa jest o konkretnym wniosku cudzoziemca – liczba pojedyncza. Zawieszenie terminu do wydania decyzji może nastąpić w konkretnej sprawie, a nie ma ono charakteru generalnego. W art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej wyłącza się we wszystkich postępowaniach bieg terminów procesowych, co stanowi sprzeczność z powołaną regulacją unijną. Podkreślenia wymaga zatem, że przepisy dyrektywy 2011/98/UE oraz ustawy o cudzoziemcach stanowią o wydaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt na terenie państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z wykonywaniem pracy bez względu na wynik sprawy. Każda z tych regulacji wprowadza obowiązek wydania ergo nie przewiduje niemożności wydania decyzji w tej sprawie. Przepisy dyrektywy 2011/98/UE oraz ustawy o cudzoziemcach przewidują możliwość przedłużenia terminu, jego zawieszenie w związku z kwestią kompletności wniosku o udzielenie zezwolenia na pracę. W przepisach ustawy pomocowej zawiesza się postępowania (wszystkie) tylko z uwagi na niekontrolowany napływ uchodźców z Ukrainy w związku z wojną, jaka wybuchła na terytorium tego kraju. Nie są to zatem tożsame przesłanki uzasadniające zawieszenie biegu terminów procesowych.
Implementacja przepisów dyrektywy 2011/98/UE nastąpiła w przepisach ustawy o cudzoziemcach, bowiem podobnie jak w dyrektywie 2011/98/UE, ustawa ta wprowadza rozbieżność co do momentu rozpoczęcia się terminu do wydania decyzji. Nie wolno zapominać jednak o tym, że złożenie przez skarżącą wniosku doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Nie ulega najmniejszej wątpliwości to, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącej. To zaś powoduje stan zawisłości sprawy administracyjnej przed Wojewodą. Stan określany mianem lis pendens niejako "uruchamia" wszelkie możliwości dochodzenia obrony swoich praw w postępowaniu, aby z uwagi na interes prawny, osiągnąć swój zamierzony cel (por. R. Hauser, Wszczęcie postępowania administracyjnego, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1998, nr 1, s. 6, a także: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 1989 r., sygn. akt III SA 908/88, "Gazeta Prawnicza" 1989, nr 2, s. 8, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Kr 938/07). Wszczęcie postępowania administracyjnego powoduje zatem możliwość skorzystania m.in. z prawa do wniesienia ponaglenia z art. 37 k.p.a. Z tego też względu nie można stwierdzić, iż pomiędzy ustawą pomocową a dyrektywą 2011/98/UE zachodzi rozbieżność terminologiczna. Wojewoda podniósł, że w ustawie mowa jest o tym, że terminy nie biegną, a w dyrektywie – przedłuża się albo zawiesza się. Wojewoda ewidentnie poprzestał na efektach zastosowanej wykładni językowej, a jak wskazuje na to Naczelny Sąd Administracyjny, w odniesieniu do prawa krajowego, oraz Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w odniesieniu do prawa unijnego, każdy przepis prawa należy poddać dyrektywom wykładni językowej, a następnie celowościowej, dla zrekonstruowania celu przepisu prawa (zob. szerzej ww. uchwałę NSA oraz: K. Lenaerts, A. Gutiérrez-Fons, Metody wykładni Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, tłum. A. Sikora-Kaléda, Warszawa 2024, s. 125 i n., a także wyrok TSUE z dnia 4 kwietnia 2017 r., nr C-544/15, Sahar Fahimian v. Bundesrepublik Deutschland, dostępny w "Zbiorze Orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości i Sądu" 2017, nr 4). Skoro postępowanie administracyjne zostało skutecznie wszczęte, bieg terminów rozpoczyna swój bieg, gdyż jest to naturalna konsekwencja w każdym procesie (sądowym jak i pozasądowym). W przepisach dyrektywy 2011/98/UE mowa jest o przedłużeniu terminu (art. 5 ust. 2 akapit 2 dyrektywy 2011/98/UE) oraz o wstrzymaniu terminu (art. 5 ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE) postępowania wywołanego niekompletnością wniosku cudzoziemca, natomiast w ustawie pomocowej mowa jest o tym, że terminy nie rozpoczynają swojego biegu, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu. Mowa jest zatem o zawieszeniu terminu, bowiem wstrzymanie posiada tożsamy zakres pojęciowy (wstrzymać – "zatrzymać w miejscu, powstrzymać, zahamować, osadzić; w biegu, oddech; odłożyć na później, zawiesić, odroczyć" [E. Sobol, Popularny słownik języka polskiego PWN, Warszawa 2003, s. 1147]). Wobec skutecznego wszczęcia postępowania administracyjne, o czym przesądza Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 2/13, terminy rozpoczynają swój bieg. Zatem skutek przepisów dyrektywy unijnej oraz polskiej ustawy względem terminów jest tożsamy, gdyż dochodzi do zawieszenia postępowania, a więc tego, że bieg terminu nie ma miejsca. Jednakże wyższość dyrektywy 2011/98/UE względem ustawy pomocowej, wynikająca z przepisów konstytucyjnych, ale i traktatowych, zmusza do tego, aby przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem cudzoziemca były respektowane w warunkach, o których mowa w dyrektywie, a nie w ustawie. Z kolei art. 5 ust. 2 akapit 2 dyrektywy 2011/98/UE stanowi lex specialis dla regulacji opisanej w pierwszym akapicie tego przepisu, a także i art. 35 § 3 k.p.a. Tym samym przepis art. 5 dyrektywy 2011/98/UE stanowi podstawę do uznania, że przesłanki wskazane w art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej nie mogą doprowadzić do zawieszenia biegu terminów procesowych w prawidłowo wszczętych postępowaniach administracyjnych z wniosków cudzoziemców, choćby były one niekompletne. Na to zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który zwrócił się z pytaniami prejudycjalnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w postanowieniu z dnia 2 kwietnia 2025 r. o sygn. akt II SAB/Gl 19/25. Gliwicki sąd, dostrzegając tę samą problematykę, niejako zakwestionował brzmienie przepisów polskiej ustawy i oczekuje na rozstrzygnięcie co do pierwszeństwa stosowania przepisów.
Nie ulega zaś wątpliwości, że po upływie okresu implementacji, w systemie państwa członkowskiego nie mogą obowiązywać regulacje niezgodne z dyrektywą (por. sprawa C-338/91 H. Steenhorst-Neerings vs. Bestuur van de Bedrifsvereniging voor Detailhandel, Ambachten en Huisvrouwen, [1993] ECR I-5475 – wyrok Sądu [ETS] z dnia 27 października 1993 r.). We wskazanej sprawie Europejski Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że po upływie okresu implementacji postanowienia dyrektywy mogą być powoływane przed sądem krajowym w celu uniemożliwienia stosowania jakichkolwiek przepisów prawa krajowego pozostających z nią w niezgodności (zob. pkt 14 wyroku w tej sprawie).
Powyższa zasada dotyczy oczywiście tylko takich przepisów dyrektyw zaimplementowanych do prawodawstwa krajowego w zakreślonym terminie (względnie implementowanych nienależycie), które wywierają tzw. bezpośredni skutek, a więc – zgodnie z tzw. testem van Gend en Loos – są przepisami bezwarunkowymi oraz dostatecznie jasnymi i precyzyjnymi, które ponadto nie stanowią podstawy do działania przez właściwe organy państwa członkowskiego na zasadzie uznania lub władzy dyskrecjonalnej (por. A. Wróbel [w:] Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 104-105). Zdaniem Sądu taki właśnie charakter mają przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE, określające maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednego zezwolenia oraz bieg tego terminu i sposób obliczenia. Wypada zaznaczyć, że fakt, iż wskazane przepisy przyznają skarżącej (obywatelce [...]) uprawnienie o charakterze tylko procesowym (do załatwienia sprawy w określonym terminie), nie wyklucza ich bezpośredniej skuteczności, gdyż – jak trafnie zauważa się w doktrynie – chronione przez zasadę bezpośredniego skutku prawo podmiotowe, "w ujęciu unijnym powinno być interpretowane przez sądy krajowe jak najszerzej, mianowicie w takim sensie, że obejmuje ono nie tylko określone uprawnienia w sferze prawa materialnego, ale również uprawnienia w sferze prawa procesowego" (P. Brzeziński, Unijny obowiązek odmowy zastosowania przez sąd krajowy ustawy niezgodnej z dyrektywą Unii Europejskiej, Warszawa 2010, s. 127). Trzeba bowiem pamiętać, że skarżąca nie posiada statusu [...], a w związku z tym nie korzysta z dobrodziejstw, nadal zapewnianych cudzoziemcom z tym statusem przez ustawę pomocową. W tej sytuacji, skarżąca, jak każdy inny cudzoziemiec, musi zalegalizować swój pobyt na podstawie zezwoleń, o których mowa w ustawie o cudzoziemcach. Wojewoda z błędnych pobudek nie proceduje wniosku skarżącej.
Obecnie przepis art. 100d ust. 3 ustawy pomocowej wyłącza natomiast możliwość zastosowania przepisów o bezczynności, a więc tak jak wskazano powyżej, nie można wnieść ponaglenia, co przecież sprzężone jest z przepisami o terminach na załatwienie sprawy. W konsekwencji, skarga na bezczynność tudzież przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego idąca w ślad za ponagleniem, powinna zostać uznana za niedopuszczalną i podlegać odrzuceniu (postanowienie NSA z dnia 2 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 510/23). Sąd w składzie orzekającym całkowicie nie podziela tego stanowiska. Wspomniano już bowiem o obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej w związku z wykonywaniem pracy na terytorium tegoż kraju. Przedłużenie terminu do załatwienia sprawy, czy też zawieszenie postępowania może nastąpić wyłącznie w związku z kompletnością wniosku inicjującego rzeczone postępowanie. Nie może być tak, że decyzja w tej materii nie zostanie wydana bowiem przepisy unijne nie przewidują mechanizmu powszechnego zawieszenia biegu terminów, tak jak jest to na gruncie prawa krajowego. Należy zatem uznać, że przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy pomocowej stoi w oczywistej sprzeczności z art. 112a ust. 1 u.c., ale przede wszystkim art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE, gdyż to w art. 112a ust. 1 u.c. dokonano implementacji przepisu dyrektywy. W konkretnej sprawie administracyjnej nie może dochodzić do odgórnego uniemożliwienia wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na pobyt z uwagi na generalne zawieszenie biegu terminów postępowania, które w art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej wyłączają możliwość dochodzenia przez strony prawa do terminowego wydania decyzji z uwagi na kwestię inną niż kompletność wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd, związany przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, musi mieć na względzie to, że w sytuacji kolizji przepisów prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, jest, jako sąd europejski, zobowiązany do stosowania przepisów europejskich (art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej) [reguła Simmenthal – wyrok ETS z dnia 9 marca 1978 r. w sprawie 106/77 – Amministrazione delle Finanze dello Stato a Simmenthal SA].
Niezasadne jest twierdzenie Wojewody, przedstawione w odpowiedzi na skargę, że przepisów o bezczynności nie stosuje się tak, jak stanowi o tym aktualnie art. 100d ust. 3 ustawy pomocowej. Wojewoda poparł swoją argumentację orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tych poglądów. Zasadne jest w tym miejscu odniesienie się do tych poglądów, które reprezentować może np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2024 r. o sygn. akt II OSK 867/24. W powołanym wyroku Sąd Kasacyjny wskazał, że nie można traktować o sprzeczności pomiędzy ustawą pomocową a dyrektywą 2011/98/UE, ponieważ w art. 5 dyrektywy 2011/98/UE nie ma mowy o bezczynności, ani zagadnieniach procesowych, które stanowiłyby prawo do wniesienia ponaglenia, a w konsekwencji były podstawą do przeprowadzenia kontroli sądowej na skutek złożonej skargi na bezczynność/przewlekłość. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska, gdyż jest ono całkowicie oderwane od skutków, jakie wywołuje nieprzestrzeganie przepisów dyrektywy. Jeżeli przepisowi art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE nie zostanie uczynione zadość, to wówczas zaistnieje stan rzeczy tożsamy z bezczynnością, gdyż sprawa administracyjna wywołana wnioskiem cudzoziemca nie znajdzie zakończenia. Wbrew temu, co stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku, przepis art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE posiada silne "zabarwienie" procesowe i pozwala on na wywiedzenie skutków, o których mowa w krajowym porządku prawnym. Skutki te, wbrew regulacji art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej, prowadzą ku przepisom o bezczynności i przewlekłości. W świetle powyższych rozważań, w myśl których zawieszenie postępowania może nastąpić tylko w indywidualnej prawie, o czym stanowi dyrektywa 2011/98/UE, a nie generalnie, jak ma to miejsce w ustawie pomocowej, wszelkie inne okoliczności muszą być potraktowane jako zwłoka, którą należy zwalczać w polskim porządku prawnym ponagleniem, a następnie skargą na bezczynność/przewlekłość.
Naczelny Sąd Administracyjny podniósł w ww. wyroku, że nie dochodzi do wyłączenia praw i wolności obywatelskich, tylko do czasowego wyłączenia możliwości domagania się przez cudzoziemca stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości za okres obowiązywania tej szczególnej regulacji oraz dochodzenia roszczeń. Sąd w składzie orzekającym nie podziela tego stanowiska, gdyż czasowe wyłączenie jest w istocie rzeczy wyłączeniem praw i wolności na stałe od 15 kwietnia 2022 r. To jest jeden i ten sam skutek. Ta "czasowość" jest swego rodzaju eufemizmem, ponieważ polski ustawodawca już pięciokrotnie przedłużał okres, o którym mowa w art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej. Ostatnia zmiana miała przedłużyć wspomniany okres do dnia 4 marca 2026 r. Jest to ponad 1.400-dniowe zawieszenie biegu terminów procesowych i nie wiadomo kiedy ten stan rzeczy zostanie usunięty z obrotu prawnego. Czasowe wyłączenie stosowania przepisów o bezczynności, które trwa blisko półtora tysiąca dni jest po prostu wyłączeniem tych przepisów, co rodzi niemożność zapewnienia sobie ochrony prawnej, zagwarantowanej przecież wszystkim obywatelom państw trzecich.
Warto w tym miejscu podkreślić najnowsze orzecznictwo, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w końcu uznał, że kolejne przedłużanie terminu wskazanego w art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy pomocowej przekreśla prawa cudzoziemców do skutecznego dochodzenia swoich praw przed wojewodami (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt: II OSK 2926/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24). Skoro ustawodawca postanowił kolejny raz przedłużyć ww. termin (ostatnio do 4 marca 2026 r.), to nie ma mowy o ochronie cudzoziemców, skoro epizodyczność ustawy pomocowej stała się regulacją "permanentną". Trudno mówić o epizodyczności tej regulacji, kiedy de iure stała się ona lex generalis. W powołanych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że badaniu sądów administracyjnych powinna podlegać aktywność wojewodów począwszy od dnia 1 lipca 2024 r., a więc od momentu wejścia w życie ostatniej nowelizacji ustawy pomocowej, która wydłużała wówczas termin z art. 100d ust. 1 pkt 1 tej ustawy do dnia 30 września 2025 r. Sąd Kasacyjny nie ma już wątpliwości, że kolejne przedłużanie terminu z art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej jest zaprzeczeniem podstawowych praw człowieka do procesu sądowego w celu obrony swoich roszczeń. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nawet, że przepis art. 100d ustawy pomocowej jest sprzeczny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i należy odmówić zastosowania go (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., sygn. akt II OSK 174/25).
Przepis art. 5 dyrektywy 2011/98/UE dotyczy bezczynności, szerzej opieszałości organu państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Pojawia się zatem pytanie, czy aby konsekwencją nieprzestrzegania przepisu art. 5 dyrektywy 2011/98/UE nie jest stan, w którym powstaje zwłoka, jaka w polskim porządku prawnym jest zwalczana właśnie ponagleniem oraz skargą na bezczynność lub przewlekłość. Przepis art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej nie odnosi się do kwestii długości terminów, w jakich organ powinien procedować wniosek cudzoziemca. Jest to oczywista konstatacja, jednakże sprzężenie funkcjonalne pomiędzy przepisami unijnymi i krajowymi rodzi zależność. Skoro w myśl polskiej ustawy nie biegną terminy, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu, to w takim razie nie da się uczynić zadość art. 5 dyrektywy 2011/98/UE. Taki stan rzeczy jest niedopuszczalny.
Powracając do głównego nurtu rozważań, przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy pomocowej pośrednio wyłącza prawo do sądu. To twierdzenie tym bardziej jest zasadne, ponieważ polski ustawodawca już wielokrotnie nowelizował przepis art. 100c i art. 100d ustawy pomocowej i w tej chwili (po ponownej nowelizacji przedłużającej czas zawieszenia postępowań do dnia 4 marca 2026 r.) nie ma pewności czy w najbliższych latach ulegnie to zmianie. Nie ma pewności, czy w 2026 r. nie dojdzie do kolejnej nowelizacji i dalszych wydłużeń spornego okresu, czyniąc sytuację obywateli państw trzecich jeszcze bardziej niepewną. Od wybuchu wojny na Ukrainie do dnia wskazanego w art. 100d ust. 1 ustawy pomocowej, miną ponad 4 lata. Przez ten czas, kiedy władze Rzeczypospolitej Polskiej opanowały już napływ imigrantów, cudzoziemcy nie mogą dochodzić swoich praw poprzez niemożność podnoszenia zarzutu bezczynności lub przewlekłości postępowania, jak twierdzi Wojewoda. Dlatego całkowicie niezrozumiały jest argument Wojewody, że po blisko 1,5 tysiąca dniach od daty 24 lutego 2022 r., wszystkie urzędy wojewódzkie w Polsce znajdują się w sytuacji nadzwyczajnej. Przepisy dyrektywy 2011/98/UE były ustanawiane w czasach "normalnego działania urzędów", ale znajdują zastosowania do wszystkich stanów faktycznych. Okoliczności ich zastosowania nie mają znaczenia. Nowelizacje przepisów prawa nie stanowią nadzwyczajnych okoliczności, ponieważ nie jest niczym zaskakującym, że prawo podlega zmianom. Nadzwyczajne okoliczności to takie, które zachodzą nagle, w sposób trudny do przewidzenia. Nagłość nie może trwać przez ponad tysiąc dni, gdyż po tak długim czasie okoliczności przestają być nagłe. Nie jest tak, że organy władzy publicznej Rzeczypospolitej Polskiej są zaskoczone tym, że obywatele Ukrainy przyjeżdżają od blisko 1,5 tysiąca dni z większą lub mniejszą częstotliwością, uwarunkowaną sytuacją na froncie wojennym.
Przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP stanowi o tym, że każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Prawodawca konstytucyjny, mówiąc "każdy" ma na myśli każdy podmiot prawa i nie czyni w tym miejscu wyłączenia dla cudzoziemców nawet, jeśli zwróci się uwagę na przepis art. 37 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, gdzie mowa jest o ograniczeniu konstytucyjnych wolności oraz praw. Ograniczenie jest czymś zupełnie innym niż pozbawienie prawa do sądu, ponieważ ograniczenie w swej istocie pozostawia jakiś zakres do zastosowania względem całości. Pozbawienie tego nie czyni, tj. pozbawia całości uprawnienia. Nawet jeśli to następuje czasowo. Poza tym, konstytucyjna zasada proporcjonalności wysłowiona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wskazuje jasno, że ograniczenie prawa i wolności nie może wypaczać istoty tegoż prawa i wolności. Ograniczenie prawa cudzoziemca do sądu nie może polegać na tym, że zostanie on pozbawiony tego prawa i nie jest istotne, czy czyni się to pośrednio, jak w przypadku art. 100d ust. 3 ustawy pomocowej, czy bezpośrednio. Efekt bowiem jest tożsamy.
Rzeczpospolita Polska jest związana przepisami szeroko rozumianego prawa międzynarodowego (art. 9 Konstytucji RP), które nakładają na nią obowiązki względem każdego, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (zob. także D. Lis-Staranowicz, Prawo do sądu [w:] Wolności i prawa człowieka w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pod red. M. Chmaja, Warszawa 2016, s. 241). Taką regulacją jest m.in. Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, zwana dalej "EKPC"). W art. 1 EKPC wszystkie umawiające się strony konwencji zapewniają każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I tejże konwencji. Jednym z przepisów rozdziału I EKPC jest art. 6 ust. 1 EKPC. Powołany przepis stanowi: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej. Postępowanie przed sądem jest jawne, jednak prasa i publiczność mogą być wyłączone z całości lub części rozprawy sądowej ze względów obyczajowych, z uwagi na porządek publiczny lub bezpieczeństwo państwowe w społeczeństwie demokratycznym, gdy wymaga tego dobro małoletnich lub gdy służy to ochronie życia prywatnego stron albo też w okolicznościach szczególnych, w granicach uznanych przez sąd za bezwzględnie konieczne, kiedy jawność mogłaby przynieść szkodę interesom wymiaru sprawiedliwości". Chociaż w zacytowanym przepisie mowa jest o prawach cywilnych i karnych, to nie sposób nie zwrócić uwagi, że umawiające się strony konwencji przyjęły prawo do każdego sądu, który został ustanowiony ustawą. Polski ustrojodawca ustanawia sądownictwo administracyjne, które jest pionem sądów właściwych w sprawach administracyjnych, jednakże w związku z tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, w którym ustanawia się organy wymiaru sprawiedliwości do rozstrzygania sporów na gruncie praw i wolności obywatelskich i człowieka, nie można stwierdzić, że w art. 6 ust. 1 EKPC mowa jest wyłącznie o sprawach cywilnych oraz karnych per se (P. Hofmański, A. Wróbel, Komentarz do art. 6 [w:] Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, pod red. L. Garlickiego, nb. 27 i 223, Warszawa 2011). Rzeczpospolita Polska musi zatem gwarantować prawo do sądu każdemu, kto znajduje się pod jej władzą.
Przepisy, które wyłączają to prawo, naruszają chociażby wspomnianą w poprzednim akapicie konwencję. Takim przepisom nie można dawać posłuchu, jeżeli przepisy prawa międzynarodowego (europejskie i unijne) stanowią inaczej. Wspomniana reguła Simmenthal pozwala Sądowi w składzie orzekającym na zastosowanie przepisów dyrektywy 2011/98/UE z uwzględnieniem przepisów art. 6 ust. 1 EKPC oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy pomocowej pozbawia cudzoziemca możliwości uzyskania zezwolenia na pobyt w rozumieniu art. 112a ust. 1 u.c. w związku z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE (por. M. Jaźwińska, P. Mickiewicz, K. Słubik, Komentarz do art. 100c [w:] Ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw. Komentarz, pod red. W. Klausa, Warszawa 2022). Trzeba mieć na uwadze również, że w konsekwencji powyższych naruszeń, dochodzi do niemożności skorzystania z unijnego prawa do ochrony uprawnień wynikających z art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE. Zgodnie z art. 47 akapit 1 i 2 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. Nr 303, poz. 1), każdy, kogo prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii (tu: art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE) zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warunkami przewidzianymi w niniejszym artykule. Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy. Każdy ma możliwość uzyskania porady prawnej, skorzystania z pomocy obrońcy i przedstawiciela. Skoro przepis art. 100d ust. 1 i 3 ustawy pomocowej wyłącza prawo cudzoziemca do zaskarżenia przewlekłości w związku z niemożnością wydania decyzji w tej materii z inicjatywy cudzoziemca, należy stwierdzić, że przepisy te naruszają unijny porządek prawny (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 190/23).
Uwagę Sądu zwraca także i to, że w niemalże w każdym z przepisów międzynarodowych, jakie zacytowano powyżej, mowa jest o rozpoznaniu sprawy w rozsądnym czasie. Jest to kolejny akcent, który wskazuje na konieczność poddania sprawy ocenie dokonywanej przez sąd administracyjny nad aktywnością organu administracji publicznej w sprawie z zakresu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Sąd w składzie orzekającym, jako sąd europejski, jest zobowiązany do odstąpienia od zastosowania ww. przepisu ustawy pomocowej.
Należy zatem przyjąć, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu sprawy skarżącej. Wniosek skarżącej wpłynął do Wojewody w dniu 3 kwietnia 2024 r., ponaglenie wpłynęło po roku i czterech miesiącach (31 lipca 2025 r.), a skarga na bezczynność jest z dnia 28 sierpnia 2025 r. Wojewoda dopuścił się ponad 15-miesięcznej zwłoki w rozpoznaniu sprawy skarżącej (licząc do dnia wniesienia skargi), co stanowi naruszenie terminów, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE oraz art. 112a ust. 1 u.c. Sąd podkreśla, że w sprawach o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy ustawodawca wprowadził dwuetapowość postępowania administracyjnego. Pierwszy etap prowadzi do zapewnienia kompletności wniosku inicjującego postępowanie, bowiem to jest moment, od którego należy rozpocząć liczenie terminu do załatwienia sprawy. Drugi etap dotyczy już wydania decyzji po skonstatowaniu, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt jest kompletny. W tym drugim etapie ustawodawca wprowadza przepisy szczególne, co do terminu względem art. 35 k.p.a. Tego zaś nie ma w przypadku pierwszego etapu, gdzie chodzi tylko o kompletność wniosku. Należy zatem przyjąć, że w pierwszym etapie obowiązują przepisy ogólne o terminach – art. 35 § 3 k.p.a.
Wojewoda wystosował do skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, ale nie uczynił niczego więcej. Co ciekawe, Wojewoda twierdzi, że urząd, którym kieruje i wszystkie jego delegatury są ponadnormatywnie obciążone sprawami cudzoziemców, jednakże niezwykle szybko udało się odpowiedzieć na ponaglenie poprzez zawiadomienie skarżącego o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania – w zaledwie jeden dzień. Sądowi w składzie orzekającym trudno jest uwierzyć w relację Wojewody. Bez wątpienia zatem doszło do naruszenia art. 35 k.p.a. To oznacza, że Wojewoda pozostawał w zwłoce – dopuścił się przewlekłości. O tym właśnie Sąd orzekł, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Z uwagi na to, że w sprawie zapadła decyzja administracyjna w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy, na czym zależało skarżącej, Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Wojewody do rozpoznania jej wniosku. Sąd orzekł o tym, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a (pkt I sentencji wyroku). Sąd nie może zobowiązać organu do wydania decyzji, którą to właśnie wydał. W tym zakresie postępowanie przed tut. Sądem było bezprzedmiotowe.
Sąd doszedł do przekonania, że przewlekłość Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy albo tylko pozostawanie w przewlekłości (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19).
Postawę Wojewody cechowała długotrwała i niezrozumiała bierność, szczególnie, że z art. 112a ust. 1 u.c. wynika jasno termin 60-dniowy na wydanie decyzji w sprawie od momentu stwierdzenia kompletności wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewoda miał więcej czasu na załatwienie sprawy, niż wynika to po prostu z art. 35 § 3 k.p.a., a i tak celowo pozostawał bierny na apele skarżącej związane z mobilizacją do podjęcia działań w sprawie. Skarżąca w dużych odstępach czasu apelowała o zajęcie się jej sprawą. Dopiero po wniesieniu skargi przewlekłość Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych. Dotąd nie wykazywał żadnego zainteresowania sprawą. Co ciekawe, odpowiedź na ponaglenie wystosowano już dzień po wpłynięciu ponaglenia. Wojewoda wie, że ponaglenie wywołuje konkretne skutki, chociażby wynikające z biegu terminów. W tym obszarze Wojewoda potrafił działań niejako automatycznie. W pozostałym zakresie postawę Wojewody cechowała permanentna zwłoka, która trwa 15 miesięcy. Wojewoda podejmował więc działania pozorne, takie, które oczywiście nie prowadziły do załatwienia sprawy. Sąd zaobserwował na podstawie innych spraw zawisłych przed tut. Sądem, że dopiero skarga na bezczynność lub przewlekłość jest impulsem do podjęcia szybkich działań. Jest to postawa niegodna miana organu demokratycznego państwa prawnego.
Przepis art. 112a ust. 1 u.c. nie stanowi o momencie wszczęcia postępowania administracyjnego. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że Wojewoda zlekceważył obowiązki wynikające z art. 64 § 2 k.p.a. Nie zastosowano nawet przepisu art. 36 k.p.a., w myśl którego należy informować stronę postępowania o każdym przypadku niezałatwienia sprawy. Wskazane w poprzednim akapicie okoliczności wskazują na to, że organowi można przypisać rażący charakter naruszenia przez niego przepisów procesowych. Sąd stwierdził zatem, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłość Wojewody miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku).
Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie – tj. przyznania skarżącej sumy pieniężnej, czy też wymierzenia organowi grzywny (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że strona, która domaga się zastosowania zacytowanego przepisu, powinna wyjaśnić dlaczego żąda wymierzenia organowi sankcji dodatkowej. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20).
Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd doszedł do przekonania, że skoro skarżąca nie przedstawił metodyki obliczenia kwoty, jaką należało, jego zdaniem zasądzić, a sama przedstawiła tylko istotę tego środka, to Sąd był zmuszony do oddalenia skargi w tym zakresie. W sytuacji, w której Sąd orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania Sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 100 zł, na którą składał się wpis od skargi na przewlekłość (pkt V sentencji wyroku).