II SAB/Po 212/25

II SAB/Po 212/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Izabela Paluszyńska
Paweł Daniel /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczyności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35 par. 3, art. 37 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2017 poz 935
art. 161 par. 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 200
Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Dnia 16 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2025 roku sprawy ze skargi K. J. na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium odwoławczego w P. do rozpoznania odwołania z dnia 26 czerwca 2024 r.; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 580;- zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2023 r. K. J. (dalej jako: "wnioskodawca") wystąpił do Starosty S. (dalej jako: "Starosta" lub "organ pierwszej instancji") o wydanie decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej dla działki nr [...] położonej w obrębie W., Gmina K.. Z treści tego wniosku wynikało, że wnioskodawca zwraca się o rozpatrzenie sprawy w dwóch wariantach, w zależności od zaistniałych okoliczności. Z jednej strony wniesiono o stwierdzenie, że decyzja wydana przez Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 11 sierpnia 1992 r. zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, stanowi dokument stwierdzający wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej na ww. działce ewidencyjnej. Z drugiej zaś strony, w przypadku nieuznania jej za takowy dokument, wniesiono o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie części nieruchomości o pow. Do 0,0500 ha, o której mowa w art. 12a pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Do swojego podania wnioskodawca załączył m.in. kopię nieostatecznej decyzji wydanej przez Wójta Gminy K. nr [...].1992 z dnia 11 sierpnia 1992 r. zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej (dalej jako: "decyzja z 1992 r.") oraz kopię ostatecznej decyzji wydanej przez Wójta Gminy K. nr [...] z dnia 10 października 2023 r. o warunkach zabudowy, obejmującej swoim zakresem całość działki nr [...], obręb W., Gmina K..
Po uzupełnieniu materiału dowodowego m.in. o informację dotyczącą ostateczności załączonej decyzji z 1992 r. oraz projektu zagospodarowania działki będącej przedmiotem postępowania, Starosta decyzją z dnia 04 czerwca 2024 r., znak: [...] odmówił zezwolenia na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej części działki nr [...] położonej w obrębie W., gmina K., stanowiącej użytek rolny – grunty orne klasy IIIb, o powierzchni do 0,0500 ha.
Pismem z dnia 26 czerwca 2024 r. K. J. wniósł odwołanie od wyżej wymienionej decyzji. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej jako: "Kolegium" lub "organ drugiej instancji") w dniu 8 lipca 2024 r. (prezentata – k. 9 akt administracyjnych organu drugiej instancji).
Pismem z dnia 30 lipca 2024 r. Kolegium poinformowało wnioskodawcę, że z uwagi na szczególnie skomplikowany charakter sprawy nie zostanie ona załatwiona w terminie oraz wskazało, że rozstrzygnięcie zapadnie w ciągu 120 dni od dnia otrzymania zawiadomienia. Pismo to zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 5 sierpnia 2024 r. (ZPO – k. 12 akt administracyjnych organu drugiej instancji).
Pismem z dnia 25 czerwca 2025 r. K. J. wniósł drogą elektroniczną do organu drugiej instancji ponaglenie podkreślając w jego treści, że prawie rok czeka już na rozpatrzenie swojego odwołania.
Pismem z dnia 27 czerwca K. J. (dalej jako: "skarżący") wniósł za pośrednictwem platformy ePUAP do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpoznania jego odwołania od decyzji Starosty S. z dnia 4 czerwca 2024 r., znak: [...] Skarżący wniósł o: stwierdzenie, że organ drugiej instancji dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, zobowiązanie Kolegium do rozpatrzenia odwołania w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się orzeczenia sądu, wymierzenie organowi grzywny lub przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Decyzją z dnia 27 czerwca 2025 r., znak: [...], Kolegium orzekło o uchyleniu opisanej wyżej decyzji organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przesyłka zwierająca decyzję doręczona została odwołującemu się w dniu 16 lipca 2025 r. (ZPO – k. 34 akt administracyjnych organu drugiej instancji).
W odpowiedzi na skargę z dnia 24 lipca 2025 r. Kolegium wniosło o jej oddalenie. Podkreśliło, że w dniu wniesienia skargi decyzja została już podjęta przez skład orzekający, a zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z nietypowego charakteru sprawy, ograniczonych możliwości organizacyjnych Kolegium oraz dużego wpływu spraw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnić należy, że niniejszą sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Stosownie do treści art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 803, dalej jako: "K.p.a.") organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Z cytowanych regulacji wynika, że podstawowym terminem załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym jest uczynienie tego "niezwłocznie", a w przypadku gdy konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego – zasadniczo w terminie jednego miesiąca, względnie dwóch miesięcy.
Kwestią która nie budzi wątpliwości pozostaje, że odwołanie, wraz z aktami sprawy wpłynęło do Kolegium w dniu 8 lipca 2024 r. Zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, zostało sporządzone w dniu 30 lipca 2024 r., a więc w czasie wskazanym przez 35 § 3 K.p.a. na załatwienie sprawy przez organ odwoławczy. Pismo to wskazywało, że rozstrzygnięcie zapadnie w ciągu 120 dni licząc od dnia otrzymania zawiadomienia przez stronę. Biorąc pod uwagę, że przesyłka zawierająca zawiadomienie doręczona została skarżącemu w dniu 5 sierpnia 2024 r., Kolegium miało czas na wydanie decyzji do 3 grudnia 2024 r. Ponaglenie wniesione zostało z kolei w dniu 25 czerwca 2025 r. Decyzja kolegium wydana została w dniu 27 czerwca 2025 r. i w tym samym dniu wniesiona została skarga do sądu administracyjnego.
Niewątpliwie więc, na dzień wniesienia skargi, decyzja nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ doręczona została skarżącemu w dniu 16 lipca 2025 r. Jednak podkreślenia wymaga, że decyzja wydana została przed rozpoznaniem skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Powyższe oznacza, że stan bezczynności i przewlekłości nie istnieje w dniu orzekania, ponieważ sprawa została załatwiona. Mając to na uwadze Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności, z uwagi na jego bezprzedmiotowość na podstawie art. 161 § 1 P.p.s.a. (pkt I sentencji wyroku).
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał jednak na uwadze, że skargę w niniejszej sprawie złożono jednocześnie na "przewlekłość" i "bezczynność" Kolegium, a jej wniesienie poprzedzone zostało ponagleniem. Wobec tego, obowiązkiem Sądu było rozstrzygnięcie, czy organ drugiej instancji dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności lub przewlekłości w rozpoznaniu sprawy.
W tym miejscu rozróżnić należy dwa wymienionej wyżej pojęcia. Stan bezczynności polega na niezałatwieniu sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57), co potwierdza definicja legalna wprowadzona do K.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Analiza akt sprawy wskazuje, że tak rozumiana bezczynność miała miejsce w niniejszej sprawie. W toku prowadzonego postępowanie niewątpliwie nie załatwiono sprawy w terminie wyznaczonym na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Powyższe oznacza, że od dnia 3 grudnia 2024 r. do dnia 27 czerwca 2025 r. (a więc do dnia wydania decyzji) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. pozostawało bezczynne.
Przewlekłością pozostaje natomiast, w świetle art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. stan, w którym postępowanie administracyjne toczy się dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W powyższym zakresie Sąd zauważa, że Kolegium nie przeprowadzało dodatkowych czynności procesowych, a także nie pozyskiwało dodatkowych materiałów dowodowych w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu stanowi to o niesprawności i opieszałości organu, co potwierdzone zostało w odpowiedzi na skargę i usprawiedliwione brakiem możliwości organizacyjnych związanych z niewystarczającą obsadą pozaetatowych członków Kolegium.
Rozpoznając skargi na bezczynność i przewlekłość organów, sądy administracyjne zobowiązane są, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzec, czy bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd zauważa, że oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające do przyjęcia, że stwierdzona w sprawie bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy mieć również na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia. O rażącym naruszeniu prawa można także mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań, czy zaniechań, organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. Wyrok NSA z 25 kwietnia 2025 r., sygn. akt I OSK 2386/24, LEX nr 3909127). W niniejszej sprawie, Sąd, biorąc pod uwagę charakter sprawy oraz długość prowadzonego postępowania uznał, że choć bezczynność i przewlekłość organu miała miejsce (pkt II sentencji wyroku), to nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku), o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.
W zakresie kosztów postępowania Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 206 P.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów w łącznej kwocie 580;- zł, na które składa się 100 zł tytułem wpisu od skargi, oraz koszty zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącego w kwocie 480;- zł., a więc stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).