II SAB/Po 211/25

II SAB/Po 211/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Izabela Paluszyńska /sprawozdawca/
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Wójt Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędzia WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 października 2025 r. w sprawie ze skargi S. M. na bezczynność Wójta Gminy N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z 09 lipca 2025 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Wójta Gminy N. , skargę na bezczynność Wójta w udzieleniu odpowiedzi na wniosek z 18 czerwca 2025 r.
Jak wynika z akt sprawy S. M. (dalej także jako skarżący) ww. wnioskiem z 18 czerwca 2025 r. zwrócił się do Wójta Gminy N. (dalej także jako Wójt, organ) o udzielenie informacji, w trybie dostępu do informacji publicznej. Pytanie dotyczyło postępowania kierowniczki Ośrodka Pomocy Społecznej w N. M. R., w kontekście groźby karalnej zgłoszonej przez P. M., który – jak wskazał wnioskodawca – jest pod opieką tej instytucji.
Skarżący wskazał we wniosku, że z opinii służbowej sporządzonej przez kierowniczkę wynika jednoznacznie, że P. M. był osobą nieobliczalną, kontaktował się telefonicznie z ośrodkiem i kierował groźby o treści zacytowanej przez skarżącego.
Skarżący ocenił we wniosku, że zacytowane groźby mogą stanowić przestępstwo groźby karalnej w świetle art. 190 §1 Kodeksu karnego, ścigane – zdaniem skarżącego - z urzędu. Skarżący wskazał na ujęty w art. 304 §2 Kodeksu postępowania karnego prawny obowiązek zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa ściganego z urzędu. Na tej podstawie skarżący zwrócił się o odpowiedź na następujące pytania:
1) czy M. R. zgłosiła incydent swojemu przełożonemu i/lub organom ścigania?
2) jeśli nie głosiła, z jakich powodów zaniechano obowiązku wynikającego z art. 304 § 2 K.p.k.?
3) czy w związku z tą sytuacją zostały lub zostaną wyciągnięte jakiekolwiek konsekwencje służbowe wobec pani kierownik?
4) jakie działania zostały podjęte przez Ośrodek Pomocy Społecznej w celu zapewnienia bezpieczeństwa pracowników i interesantów po otrzymaniu groźby?
Uzasadniając skargę na bezczynność Wójta skarżący napisał, że pomimo upływu ustawowego terminu 14 dni Wójt nie udzielił odpowiedzi na wniosek ani nie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku. Co według skarżącego stanowi bezczynność organu administracji publicznej.
Skarżący wniósł o: (i) stwierdzenie, że Wójt dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 18 czerwca 2025 r., (ii) zobowiązanie Wójta do rozpoznania wniosku, (iii) wymierzenie Wójtowi grzywny, zgodnie z art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (iv) zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Wójt poinformował, że wniosek skarżącego wpłynął do Urzędu Gminy 23 czerwca 2025 r. W dniu 24 czerwca 2025 r. została sporządzona i wysłana odpowiedź do skarżącego. Wójt załączył dowód nadania przesyłki i kopię odpowiedzi.
W odpowiedzi na wniosek Wójt napisał, że kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy S. M. R. nie pracuje już w Ośrodku, w związku z powyższym nie ma możliwości pozyskać szczegółowych informacji na temat stosowania gróźb. Wójt nadmienił, że obecnie nie ma potrzeby zgłaszania ww. sytuacji do prokuratury lub policji, z uwagi na zgon P. M..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niewątpliwie rozpoznawana skarga dotyczy bezczynności Wójta; zdaniem skarżącego Wójt pozostaje w bezczynności co do udzielania informacji publicznej.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym odbywa się na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.)
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 P.p.s.a. w związku z art. 21 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 922 z późn. zm., dalej jako u.d.i.p.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli Sąd nie jest związany zarzutami skargi.
Legitymacja skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność organu wywodzi się z ww. art. 21 u.d.i.p., zgodnie z którym do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a. Z kolei Wójt jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako organ władzy publicznej, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p.
W postępowaniu przed sądem administracyjnym wszczętym na podstawie skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w przewidzianym przez prawo terminie. Zakres działania sądu ogranicza się zatem do badania, czy organ (w niniejszej sprawie: Wójt) miał wynikający z przepisów prawa obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji, jako informacji publicznej.
Skarżący wniósł o udzielenie odpowiedzi na cztery pytania, zacytowane we wcześniejszej części uzasadnienia, razem z ich kontekstem tj. wskazanym zachowaniem P. M., ówczesnego podopiecznego ośrodka pomocy społecznej. Zdaniem skarżącego pytania dotyczą informacji publicznych. W ocenie Sądu jest to stanowisko wadliwe. Przez co Wójt nie pozostaje w bezczynności i co skutkowało oddaleniem skargi.
Należy zacząć od rekonstrukcji znaczenia informacji publicznej. Przepisy u.d.i.p. wskazują, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Takim organem jest każdy wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności treść dokonywanych przez organy władzy publicznej wystąpień i ocen (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. c) u.d.i.p.).
Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (wyrok WSA w Warszawie z 19 kwietnia 2022 r. II SAB/Wa 101/22 i cytowane w nim orzecznictwo; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej jako CBOSA).
Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu tejże ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.
O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne bowiem znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną, a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego (wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r. III OSK 3032/21; CBOSA).
Dalej Sąd wskazuje, że gminny ośrodek pomocy społecznej jest jednostką organizacyjną tej gminy, zatem powstają w nim także dokumenty zawierające informację publiczną (informacje publiczne).
Podsumowując, jeżeli nawet dany dokument znajduje się w zasobach organu władzy publicznej, to żeby uznać, że zawiera informację publiczną należy ocenić, czy informacja ta odnosi się do publicznej sfery działania organu. Informacja która nie odnosi się do publicznej sfery działalności organów nie ma charakteru publicznego, jest pozbawiona cechy publiczności. Przez co nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.
Odnosząc powyższe uwagi do zarzutu skargi, że Wójt mimo terminu nie udzielił odpowiedzi i nie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku dotyczącego czterech pytań zadanych Wójtowi w piśmie z 18 czerwca 2025 r. a zacytowanych we wcześniejszej części uzasadnienia, Sąd stwierdza, jak poniżej.
Groźba karalna z art. 190 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2025 r. poz. 383, dalej jako K.k.) jest przestępstwem ściganym na wniosek pokrzywdzonego, co wprost wynika z § 2 tego artykułu, nie zaś z urzędu, jak wywodzi skarżący. Co więcej, adresatem groźby nie może być osoba prawna ani inny podmiot zbiorowy (na przykład ośrodek pomocy społecznej, urząd gminy), ponieważ takie podmioty nie są w stanie odczuwać stanu zagrożenia; natomiast adresatem groźby może być osoba fizyczna, która reprezentuje taki podmiot (por. M. Budyn-Kulik, P. Kozłowska-Kalisz, M. Kulik [w:] M. Mozgawa (red.) Kodeks karny. Komentarz aktualizowany. Komentarz do art. 190, nb. 5; Lex). Po trzecie, ujęty w art. 304 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 46, dalej jako K.p.k.) prawny obowiązek zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa przez instytucje państwowe i samorządowe, dotyczy przestępstwa ściganego z urzędu, nie na wniosek.
Sąd wskazuje, że nie ma przepisu odrębnego nakładającego prawny obowiązek zawiadomienia o groźbie karalnej, i to zakładając, że słowa cytowane we wniosku o udzielenie informacji stanowiły groźbę, która wzbudziła uzasadnioną obawę, że będzie spełniona.
O tym, czy informacja ma charakter publiczny przesądza wyłącznie to, czy informacja ta odnosi się do publicznej sfery działania organu, że tylko to jest podstawą do żądania udostępnienia informacji. Informacja w dokumentacji prowadzonej przez ośrodek pomocy społecznej, że P. M. groził kierowniczce tego ośrodka i/lub ośrodkowi nie jest odzwierciedleniem wykonywanych zadań publicznych (tutaj: z zakresu pomocy społecznej). Jest to tylko – jeżeli istnieje – relacja z rozmowy, relacja która nie odnosi się do publicznej sfery działalności kierownika OPS ani tego ośrodka a dotyczy konkretnej, indywidualnej sytuacji związanej z zachowaniem nieżyjącego już podopiecznego ośrodka. Czyli nie zawiera informacji publicznej.
Zatem kierownik ośrodka pomocy społecznej nie musiała zgłaszać swojemu przełożonemu i/lub organom ścigania o przestępstwie ściganym na wniosek, nawet jeżeli groźba wzbudziła uzasadnioną obawę, że będzie spełniona. W konsekwencji, nawet jeżeli kierownik ośrodka pomocy społecznej zgłosiła pisemnie tego typu zdarzenie, to takie zgłoszenie nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Sąd ocenia, że pytanie nr 1 wniosku nie dotyczy informacji publicznej.
Odnosząc się do pytań nr 2 i nr 3 Sąd wyjaśnia , że charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów władzy publicznej. Oba te pytania dotyczą powodów działania ("jeśli nie głosiła, z jakich powodów zaniechano obowiązku...", "czy w związku z tą sytuacją zostały lub zostaną wyciągnięte jakiekolwiek konsekwencje służbowe...") w kontekście zgłoszenia, które, jak powyżej wywiedziono, nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu. Pytania nr 2 i nr 3 również nie dotyczą informacji publicznej.
Pytanie nr 4 także pozostaje w ścisłym związku z pytaniem dotyczącym zgłoszenia gróźb usłyszanych przez kierownik ośrodka pomocy społecznej. Dociekanie szczegółów działań podjętych w celu zapewnienia bezpieczeństwa zakłada, że po stronie kierownik ośrodka pomocy społecznej, pracowników tego ośrodka, Wójta – wystąpił stan w którym groźba wzbudziła uzasadnioną obawę, że będzie spełniona. Oraz powoduje, że Wójt musiałby albo wyjaśniać dlaczego groźby P. M. nie wzbudziły obawy, że będą spełnione, albo ujawnić informacje, które mogą nie być obojętne dla bezpieczeństwa pracowników i interesantów ośrodka pomocy społecznej. Sąd ocenia, że tak sformułowane pytanie, powiązane z pozostałymi pytaniami zawartymi we wniosku z 18 czerwca 2025 r. również nie dotyczy informacji publicznej.
Pytania skarżącego S. M. dotyczyły indywidualnej sytuacji P. M., która jak wynika z wniosku została opisana w opinii służbowej kierownika ośrodka M. R.. Dostęp do informacji publicznej dotyczy spraw, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub są ważne dla funkcjonowania państwa, służy do istotnej kontroli społeczeństwa nad organami władzy publicznej i podmiotami wykonującymi zadania publiczne. Nie może być wykorzystywany do załatwienia indywidualnej sprawy czyli jak w niniejszej sprawie do ustalenia konsekwencji zachowania P. M. opisanego, jak podał skarżący w opinii służbowej kierownika ośrodka.
Prawidłowe sformułowanie pytań z zakresu dostępu do informacji publicznej ciąży na wnioskodawcy. Organ nie ma obowiązku wzywania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku tak, by spełniał warunki uznania go za wniosek z zakresu dostępu do informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie pytania sformułowano jasno, nie było więc potrzeby wzywania skarżącego do uzupełniania wniosku.
Z powyższych względów Sąd uznał, że Wójt nie pozostaje w bezczynności w udzielaniu informacji publicznej, przez co Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.