II SAB/PO 209/22

II SAB/Po 209/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-03-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /sprawozdawca/
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 35, art. 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a, art. 151, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 marca 2023 r. sprawy ze skargi Ł. K. na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie warunków zabudowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych przewidzianych do realizacji na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], obr. R. , gm. M.; II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że ww. przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego Ł. K. kwotę 580,- (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Ł. K. (dalej też jako skarżący lub strona) - reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, pismem z dnia 14 listopada 2022 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy (dalej powoływany również jako Burmistrz) w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarga wpłynęła do Urzędu Miejskiego M. w dniu 18 listopada 2022 r.
Skarżący wniósł o:
1. stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie nie dłuższym niż 14 dni od otrzymania odpisu wyroku.
3. przyznanie od organu kwoty pieniężnej w wysokości [...] zł;
4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Uzasadniając skargę podano, że decyzją z dnia 7 marca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej w skrócie: SKO, Kolegium) uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta i Gminy (dalej w skrócie: Burmistrz) z dnia 6 sierpnia 2021 r., nr [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na rzecz Ł. K. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Mimo jednak wydania ww. decyzji Burmistrz uchyla się od wydania rozstrzygnięcia i trzykrotnie wydłużał termin załatwienia sprawy. Czynności, które organ podejmuje, nie zmierzają jednak do sprawnego jej załatwienia. Na dzień sporządzenia skargi postępowanie o ustalenie warunków zabudowy pozostaje na etapie uzgodnień projektu decyzji z organami. Po uzgodnieniu projektu decyzji, obowiązkiem organu I instancji będzie zawiadomienie stron o zakończeniu postępowania - i dopiero finalnie - wydanie decyzji. Nie ma więc realnych szans załatwienia sprawy w terminie wyznaczonym przez SKO [...]. Zdaniem skarżącego pomimo podejmowania przez Burmistrza czynności w sprawie, postępowanie prowadzone jest przewlekle. Podejmowane przez organ działania mają charakter opieszały, co wyczerpuje znamiona "przewlekłości" opisanej w Kodeksie postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."). Ustawowym terminem załatwienia sprawy jest termin miesięczny, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., natomiast obecnie postępowanie toczy się już przeszło 200 dni.
Zdaniem Skarżącego o rażącym naruszeniu prawa w niniejszym przypadku świadczy to, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy na wniosek skarżącego trwa od roku 2016, a w tym czasie organ II instancji już czterokrotnie uchylał decyzje odmowne Burmistrza Miasta i Gminy. Każdorazowo z uzasadnienia orzeczeń Kolegium wynika, że organ działa w rażącej sprzeczności z przepisami prawa materialnego, w sposób uporczywy odmawiając inwestorowi wydania decyzji pozytywnej. Działanie takie organ przenosi również na etap postępowania dowodowego, o czym świadczą kolejne wystosowywane do strony zawiadomienia i wezwania. Jako, że organ nie spieszył się z dokonaniem analizy urbanistycznej, na własny koszt musiał ją wykonać inwestor, co i tak finalnie nie przyczyniło się do usprawnienia postępowania. Burmistrz od sześciu lat unika wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Stąd też wniosek skarżącego o przyznanie mu od organu kwoty pieniężnej w niemalże najwyższej możliwej wysokości.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając stanowisko organ przedstawił stan faktyczny sprawy, opisany poniżej.
I tak, decyzją z 7 marca 2022 r., nr [...], SKO [...] uchyliło decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z 6 sierpnia 2021 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja wpłynęła do Urzędu Miasta M. w dniu 10 marca 2022 r.
W dniu 15 marca 2022 r. zawiadomiono strony o podjęciu czynności w postępowaniu i jednocześnie wezwano inwestora do złożenia wyjaśnień zgodnie z wytycznymi wynikającymi z decyzji SKO. Wezwanie dotyczyło m.in. zakresu wniosku o ustalenie warunków zabudowy (ile domów wnioskodawca planuje) oraz aktualnych opinii gestorów poszczególnych mediów. Pismem doręczonym 17 maja 2022 r. inwestor ustosunkował się do wezwania. Pismem z 20 maja 2022 r. zawiadomiono inwestora o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, wskazując jednocześnie przyczynę opóźnienia (konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej , jak i nowy termin na załatwienie sprawy do 29 lipca 2022 r. - (zawiadomienie nr 1).
W dniu 8 lipca 2022 r. sporządzono analizę urbanistyczna oraz projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Pismem, które do organu wpłynęło 11 lipca 2022 r., inwestor złożył uwagi do sprawy, załączając zrobioną na jego zlecenie analizę urbanistyczną.
Pismem z 1 sierpnia 2022 r. ponownie zawiadomiono inwestora o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, wskazując jednocześnie przyczynę opóźnienia (konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej), jak i nowy termin na załatwienie sprawy (zawiadomienie nr 2).
Przychylając się do stanowiska inwestora 26 września 2022 r. sporządzono projekt decyzji ustalający warunki zabudowy.
Wezwaniem z 28 września 2022 r. zobligowano inwestora do ustosunkowania się do sporządzonego projektu z uwagi na rozbieżności pomiędzy proponowanymi ustaleniami a złożonym wnioskiem. Jednocześnie kolejny raz zawiadomiono inwestora o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, wskazując przyczynę opóźnienia oraz nowy termin załatwienia sprawy (zawiadomienie nr 3).
Postanowieniem z 30 września 2022 r., doręczonym 14 października 2022 r. (wydanym po uznaniu ponaglenia strony) SKO [...] zobligowało Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia sprawy do 15 listopada 2022 r.
Pismem doręczonym 20 października 2022 r. inwestor z naruszeniem art. 73 § 1a k.p.a. - w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej wniósł o zapoznawanie się z aktami sprawy, nie odnosząc się do meritum wezwania.
W dniu 26 października 2022 r. sporządzono kolejny projekt decyzji (eliminując uprzednie niedopatrzenia) i poddano go wymaganym przepisami uzgodnieniom.
Postanowieniem z 28 października 2022 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Postanowieniem z 2 listopada 2022 r. Starosta [...] uzgodnił pozytywnie przedłożony projekt w zakresie ochrony gruntów rolnych.
Postanowieniem z 7 listopada 2022 r. Powiatowy Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji.
W dniu 13 listopada 2022 r. w gminie M. odbyło się referendum w sprawie odwołania Burmistrza Miasta i Gminy.
W dniu 14 listopada 2022 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pod poz. 7896 opublikowano protokół z ustalenia referendum gminnego. Komisja stwierdziła, że Burmistrz Miasta i Gminy został odwołany. Wyjaśniono, że wygaśnięcie mandatu burmistrza przed upływem kadencji było równoznaczne z odwołaniem jego zastępców. W związku z powyższym do czasu powołania osoby wyznaczonej przez Prezesa Rady Ministrów - pełniącej funkcję Burmistrza Miasta i Gminy (zgodnie z art. 67 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym) i faktycznego objęcia stanowiska przez tę osobę w Urzędzie Miejskim w M. brak było osoby umocowanej do wydania decyzji administracyjnej.
Postanowieniem z 14 listopada 2022 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji.
Do 15 listopada 2022 r. (określonym przez SKO terminie do wydania decyzji) nie wydano decyzji administracyjnej - sporządzono jedynie jej projekt, uwzględniający rozstrzygnięcia organów uzgadniających. Jednocześnie sporządzono adnotację o wakacie na stanowisku Burmistrza Miasta i Gminy jak i braku możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Pismem z 22 listopada 2022 r. zawiadomiono inwestora o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, wskazując przyczynę opóźnienia oraz nowy termin na załatwienie sprawy (zawiadomienie nr 4).
Decyzją z 30 listopada 2022 r. Prezes Rady Ministrów powołał osobę pełniącą funkcję Burmistrza Miasta i Gminy.
Decyzją z dnia 1 grudnia 2022 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym R. , gmina M..
Organ następnie wskazał, że przedmiotowa sprawa była niewątpliwie skomplikowana i trwała długo, lecz nie można zgodzić się ze skarżącym, że była prowadzona przewlekle. W ocenie organu wnioskowana przez skarżącego kwota pieniężna jest absurdalnie wysoka, niczym nieuzasadniona.
Zdaniem organu częściowo za długi okres prowadzenia sprawy odpowiadał sam skarżący, obligując organ prowadzący postępowanie do oczekiwania na przedłożenie żądanych dokumentów (wskazanych przez SKO), czy też wnosząc do sprawy zagadnienia, które należało rozpatrzyć w innym postępowaniu (pismo z 5 lipca 2022 r. – o udostępnienie informacji publicznej), bądź też nie odnosząc się bezpośrednio do kwestii wskazanych w wezwaniu (pismo z 17 października 2022 r.).
Organ wskazał, że termin sporządzenia projektu decyzji reguluje umowa pomiędzy Burmistrzem a podmiotem zewnętrznym. Zapisy umowy określają 14-dniowy termin na sporządzenie przedmiotowego dokumentu. Przekazanie dokumentacji odbywa się w cyklach dwutygodniowych. Tym samym faktyczny okres pomiędzy otrzymaniem kompletnej dokumentacji przez organ, a otrzymaniem sporządzonego projektu decyzji (sporządzonego przez osobę uprawnioną) może wynosić prawie miesiąc. W praktyce (np. w okresie wakacyjnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie) okres ten może się nawet nieznacznie wydłużyć. W niniejszym postępowaniu projekty decyzji sporządzane w okresie lipiec-wrzesień zamawiano w podmiocie zewnętrznym (zgodnie z ww. zasadami).
Wskazano, że w okresie przedłużenia niniejszego postępowania zaistniała obiektywna, niezależna od organu przyczyna, w postaci wakatu na stanowisku burmistrza gminy. Do czasu powołania stosownej osoby pełniącej funkcję organu nie było prawnych możliwości wydania decyzji administracyjnej. Nadto powołana przez Prezesa Rady Ministrów osoba pełniąca funkcję organu zobligowana była, w pierwszej kolejności, rozwiązać zaległe "palące" problemy z zakresu wypłat zaległych świadczeń socjalnych, zaległych uposażeń w sferze publicznej i podjąć niezbędne działania w celu przywrócenia normalnego funkcjonowania administracji samorządowej najniższego szczebla.
Kończąc podniesiono, że strona była rzetelnie informowana o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie. Za każdym razem rzeczowo wskazywano przyczynę opóźnienia związaną z aktualnym stanem sprawy, opóźnieniem wynikającym z winy strony czy też z obiektywną przyczyną niezależną od organu. W postępowaniu zawiadomienie z art. 36 k.p.a. wysłano aż czterokrotnie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga w części okazała się zasadna.
Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 - dalej p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wniesiona skarga dotyczy przewlekłości prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącego, która na obecnym etapie zakłada budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych na terenie działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym R. w gminie M.. Postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem skarżącego Ł. K. (inwestora), który wniesiony został w 2016 roku, przy czym pierwotny wniosek dotyczył inwestycji polegającej na budowie takich jedenastu budynków, przewidywanych do realizacji na działkach nr [...] i [...] obr. R. . Skarżący w 2021 roku ograniczył zakres planowanej inwestycji do dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących dwulokalowych.
W przypadku skargi na przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ustalonym w myśl art. 36 k.p.a., ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość) stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie.
W realiach niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarga jest dopuszczalna, gdyż skarżący dopełnił wymogu formalnego wyczerpania środków zaskarżenia i przed jej wniesieniem złożył ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], które organ ten uwzględnił postanowieniem z dnia 30 września 2022 r., nr [...], nakazując organowi I instancji załatwić sprawę do 15 listopada 2022 r. Zaznaczyć przy tym należy, że stanowisko wyrażone przez organ wyższego rzędu nie ma wpływu na sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny. Istotnym jest tylko to, że skarga na przewlekłość postępowania została poprzedzona wymaganym przez k.p.a. ponagleniem.
Z uwagi na spełnienie warunków formalnych Sąd mógł oceniać, czy zarzucana przez Ł. K. przewlekłość wystąpiła, a jeśli tak, to czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Skarga na przewlekłość służy zaskarżeniu nieefektywnego działania organów administracji przy rozpatrywaniu spraw. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy nastąpiło naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jeżeli postępowanie w tej sprawie trwało dłużej, niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wskazać również należy, że rozpoznania sprawy ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie uniemożliwia jego zakończenie już po wniesieniu skargi. W rozpatrywanej sprawie decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy została wydana 1 grudnia 2022 r. a więc – z uwagi na wniesienie skargi w dniu 14 listopada 2022 r. – po wniesieniu skargi. Tym samym na dzień wniesienia skargi postępowanie nie było zakończone, co skutkuje koniecznością zbadania przez sąd czy w sprawie zaistniała przewlekłość organu, a jeżeli tak, to czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. W sytuacji, gdy postępowanie zostało zakończone już po wniesieniu skargi, a sąd uzna, że w sprawie zaistniała przewlekłość organu, sąd umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku.
Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 7 marca 2013 r. sygn. II OSK 34/13). Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego - z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej - wydłużenia czasu trwania postępowania.
Z akt sprawy wynika, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zostało zainicjowane przez skarżącego (inwestora) w 2016 roku. Burmistrz czterokrotnie wydawał decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji, które następnie były uchylane przez SKO [...] i sprawa wracała do organu I instancji celem jej ponownego rozpatrzenia. Każdy z tych etapów zakończonych wydaniem decyzji stanowił zamknięty okres, który podlegał kontroli instancyjnej. Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wyodrębnił okres przewlekłości, który podlegał w sprawie zaskarżeniu. Z treści skargi jednoznacznie wynika, iż obejmuje on czas po wydaniu przez SKO [...] decyzji z dnia 7 marca 2022 r., którą uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 6 sierpnia 2021 r. i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Z kolei okres przewlekłości zamyka wniesienie skargi, czyli 15 listopada 2022 r. (k.[...]).
Przy badaniu przewlekłości Sąd dokonuje oceny, czy czynności podejmowane przez Burmistrza Miasta i Gminy były podejmowane racjonalnie i miały na celu zakończenie postępowania i to w terminach ustawowych, a więc czy organ dążył do efektywnego załatwienia sprawy, czy jego działania były nakierowane na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.
Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy Sąd stwierdził, że zarzucana Burmistrzowi przewlekłość wystąpiła, lecz tylko w niektórych okresach na przestrzeni od dnia 10 marca 2022 r. (kiedy do Burmistrza wpłynęła kasacyjna decyzja SKO [...]) do dnia 1 grudnia 2022 r., tj. do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Przewlekłość niewątpliwie nie miała miejsca w okresie od dnia 15 marca 2022 r., kiedy organ zawiadomił o podjęciu czynności w postępowaniu i wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy (według wskazań zawartych w decyzji SKO - co do jednoznacznego określenia ilości budynków planowanych do realizacji oraz złożenia aktualnych opinii i zapewnień w zakresie obsługi terenu inwestycji w niezbędne media) do dnia uzyskania wymaganych wyjaśnień i dokumentów – co nastąpiło w dniu 17 maja 2022 r. (dzień wpływu pisma z 13 maja 2022 r., w którym skarżący odpowiedział na wezwanie organu. Należy również mieć na uwadze, że skarżący pismem tym jednoznacznie oświadczył, że ogranicza swoje plany inwestycyjne do dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych, co wymagało przeprowadzenia w znacznej części postępowania dowodowego od nowa i czego konsekwencją było dalsze przedłużenie postępowania.
Po otrzymaniu żądanych materiałów w dniu 20 maja 2022r. organ zawiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na 29 lipca 2022 r., przekraczając tym samym terminy wynikające z art. 35 § 3 k.p.a., zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nie budzi wątpliwości Sądu, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, w ramach którego zachodzi konieczność sporządzenia analizy urbanistycznej, jest sprawą skomplikowaną, która powinna zostać zakończona nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Mając na uwadze, że decyzja SKO wpłynęła do siedziby organu 10 marca 2022 r., a pierwsza czynność w sprawie została podjęta 15 marca 2022 r., to termin zakończenia postępowania powinien zostać wyznaczony nie na 29 lipca 2022 r., lecz wcześniej – na 13 lipca 2022 r. Zatem wyznaczenie późniejszego (o dwa tygodnie) terminu załatwienia sprawy należy ocenić jako przedłużanie postępowania ponad terminy ustalone w k.p.a. Takie działanie organu wpisuje się w pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania.
Na kolejnym etapie postępowania w dniu 8 lipca 2022 r. sporządzony został projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.
Pismem, które do organu wpłynęło 11 lipca 2022 r., inwestor złożył uwagi do sprawy, załączając zrobioną na jego zlecenie analizę urbanistyczną.
Mając na uwadze treść analizy urbanistycznej przekazanej przez inwestora, Burmistrz pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r. po raz kolejny zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie i poinformował, że nowy termin wyznacza na dzień 29 września 2022 r., co oznacza, że przedłużono postępowanie o kolejne dwa miesiące. Organ uznał, że w świetle materiałów dostarczonych przez stronę musi być sporządzona nowa analiza urbanistyczna. Dnia 26 września 2022 r. sporządzony został projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, który przesłano do organów uzgadniających i opiniujących, zatem termin 29 września nie mógł być dotrzymany. W tej sytuacji Burmistrz wystosował trzecie zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy i wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania - na 25 listopada 2022 r.
W dniu 26 października 2022 r. sporządzony został kolejny projekt decyzji –o ustaleniu warunków zabudowy. Tego samego dnia organ zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji do właściwych organów administracji publicznej.
Daty tych kolejnych, wyżej opisanych czynności organu, w opinii Sądu wskazują, że nie były one podejmowane w sposób mający na celu szybkie załatwienie sprawy.
O ile należy podzielić stanowisko organu, że częściowo za długi okres prowadzenia sprawy odpowiadał sam skarżący, to jednak kolejne okresy pomiędzy sporządzeniem projektów decyzji, a wyznaczaniem nowych terminów załatwienia sprawy, były zbyt długie. Dotyczy to w szczególności okresu, gdy organ otrzymał od skarżącego wykonaną na jego zlecenie analizę urbanistyczną (11 lipca 2022 r.) i dopiero w dniu 1 sierpnia 2022 r. wystosował do strony zawiadomienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na stwierdzenie konieczności sporządzenia nowej analizy urbanistycznej. W opinii Sądu okres 20 dni pomiędzy tymi zdarzeniami należy uznać za stanowczo za długi na odniesienie się do tej dokumentacji, tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, aby w tym czasie w sprawie podejmowane były inne czynności. Uprawnionym jest zatem uznanie, że i w tym okresie organ pozostawał w przewlekłości.
W opinii Sądu argumentacja organu dotycząca konieczności oczekiwania na analizę urbanisty i sporządzony przez urbanistę projekt decyzji oraz trwający okres wakacyjny nie może zwolnić organu z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym zakresie organ wskazał, że termin sporządzenia projektu decyzji reguluje umowa pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy a podmiotem zewnętrznym. Zapisy umowy określają 14-dniowy termin na sporządzenie przedmiotowego dokumentu, a przekazanie dokumentacji odbywa się w cyklach dwutygodniowych. Niewątpliwie zapisy umowy narażają organ na konieczność oczekiwania na projekt decyzji prawie miesiąc, a w okresie wakacyjnym nawet dłużej. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdy na projekt decyzji z dnia 8 lipca 2022 r. organ oczekiwał od dnia 20 maja 2022r., Sytuacja ta powtórzyła się następnie w związku z projektami decyzji z dnia 3 sierpnia oraz z 26 października 2022 r. Tymczasem to na organie prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek takiego zorganizowania działania, które umożliwi sprawne wykonywanie ciążących na nim zadań.
Żadnego przy tym znaczenia dla oceny, że organ prowadził postępowanie przewlekle, nie ma złożenie przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jak i wniesienie ponaglenia. Również okoliczności związane z odwołaniem Burmistrza oraz przedłużającym się okresem, jaki upłynął do powołania komisarza, nie mają znaczenia dla oceny, czy organ prowadził postępowanie przewlekłe. Stan przewlekłości jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Okoliczności te są natomiast brane pod uwagę przy ocenie charakteru zarzucanej przewlekłości.
Wobec tego zasadniczy zarzut skargi okazał się uzasadniony, w konsekwencji czego Sąd w pkt II sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednakże Sąd nie zobowiązał organu do rozpoznania sprawy, gdyż po wniesieniu skargi organ wydał decyzję z dnia 1 grudnia 2022 r. nr [...] W sytuacji, gdy zarzucany stan przewlekłości ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63), o czym Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku.
Okoliczność załatwienia sprawy nie zwalnia jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ przewlekłości oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 – CBOSA).
Oceniając charakter zaistniałej przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy uznał, że nie miała ona charakteru rażącego (pkt III sentencji wyroku).
Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; z 11 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).
Sąd orzekając w tym zakresie miał przede wszystkim na uwadze, iż w przyczynach przewlekłości postępowania nie dopatrzył się znamion złej woli organu. Organ mimo, iż działał przewlekle, to podejmował czynności, które ostatecznie doprowadziły do wydania decyzji merytorycznej. Ponadto, skoro ocenie Sądu podlegała przewlekłość w okresie od marca 2022 r. do listopada 2022 r., Sąd nie mógł stwierdzić rażącego naruszenia prawa tylko z tego względu, że wniosek inicjujący postępowanie złożono w 2016 roku. Należy mieć na uwadze, że skarżący zmienił swój wniosek, ograniczając planowaną inwestycję z jedenastu do dwóch budynków, co wymagało sporządzenia nowej analizy urbanistycznej. Pismo skarżącego z tą zmianą wpłynęło do siedziby organu 17 maja 2022 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że skarżący z własnej inicjatywy zlecił sporządzenie analizy urbanistycznej i dokument ten złożył do akt sprawy 11 lipca 2022 r. Organ uznał, że w tej sytuacji musi być sporządzona nowa analiza urbanistyczna i pismem z dnia 1 sierpnia 2022 r. zawiadomił strony w trybie art. 36 k.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. Z powyższego wynika, że konieczność podejmowania kolejnych czynności procesowych, a tym samym przedłużanie postępowania, wynikały z działań samego skarżącego, który przedłożył materiał dowodowy wymagający dalszych ustaleń.
Przy ocenie, że przewlekłość nie miała w tym przypadku charakteru rażącego prawa, Sąd miał na uwadze, że od 14 listopada 2022 r. Gmina M. nie miała organu wykonawczego, co obiektywnie uniemożliwiało wydanie w sprawie decyzji. Stan ten ustał dopiero z chwilą objęcia funkcji przez komisarza powołanego przez Premiera, co nastąpiło w dniu 30 listopada 2022 r. Skarga wniesiona została w dniu 18 listopada 2022 r., a decyzja kończąca postępowanie została wydana 1 grudnia 2022 r.
Wobec tego Sąd w pkt III sentencji wyroku orzekł, że przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa.
Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej w wysokości 24 tysięcy zł. Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jest możliwością, z której sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki te są środkami dyscyplinująco - represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowo swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 124/21, CBOSA).
Zauważyć należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość (lub bezczynność), którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. W rozpoznawanej sprawie postępowanie zakończyło się już wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. O wysokości sumy pieniężnej nie mogły zdaniem Sądu (jak już wskazano powyżej) przemawiać okoliczności prowadzenia postępowania od 2016 r., skoro w skardze wyraźnie odniesiono się do wydania decyzji przez SKO w dniu 7 marca 2022 r. i przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia, jak i z uwagi na modyfikację pierwotnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy i konieczność przeprowadzenia w związku z tym pełnego postępowania dowodowego od nowa.
Wobec tego w opisanym zakresie tj. w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej skargę oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt IV sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 580 zł, na co złożyło się: 100 zł – wartość wpisu stałego od skargi na bezczynność oraz 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji (pkt V sentencji wyroku).