II SAB/Po 186/25

II SAB/Po 186/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-10-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Robert Talaga /sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Cudzoziemcy
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 52 § 1, art. 149 § 1 pkt 3, § 2, art. 161 § 1 pkt 3, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 167
art. 100c ust. 1-4, art. 100d ust. 1-4
Ustawa z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojny na terytorium tego państwa
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35, art. 36 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 769
art. 112a ust. 1-2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Robert Talaga (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. A. na bezczynność Wojewody W. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza bezczynność Wojewody W. w zakresie rozpoznania wniosku K. A. z dnia 27 grudnia 2024 roku; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Wojewody W. do rozpoznania wniosku strony skarżącej do załatwienia wniosku wskazanego w punkcie pierwszym; IV. zasądza od Wojewody W. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. oddala w pozostałym zakresie.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 13 maja 2025 r. K. A., reprezentowana przez pełnomocnika (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ") w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę znak: [...]
Skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, przyznanie jej od organu sumy pieniężnej w wysokości 6246,13 zł i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca wniosła również o skierowanie przez Sąd pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o następującej treści: "czy przepisy art. 5 ust. 2 i 4 dyrektywy 2011/98/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 343, str. 1) należy interpretować w ten sposób, iż stoją one na przeszkodzie przepisom krajowym przewidującym generalne wstrzymanie biegu terminu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy obywatelom państw trzecich niezależnie od ich obywatelstwa".
W uzasadnieniu skargi argumentowano, że skarżąca jest obywatelką K. i w dniu 27 grudnia 2024 r. złożyła kompletny wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W dniu 6 kwietnia 2025 r. złożone zostało ponaglenie na bezczynność Wojewody W. w wydaniu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Pismem z dnia 11 kwietnia 2025 r. Wojewoda W. poinformował o pozostawieniu ponaglenia bez rozpoznania. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że art. 100c i 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom U. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r., poz. 167; dalej jako: "u.p.o.U."), nie znajduje zastosowania do wniosku skarżącej, ponieważ nie jest ona obywatelem U. i nie przybyła z jej terytorium w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa.
Zdaniem skarżącej za niedopuszczalne, sprzeczne z dyrektywą 2011/98/UE uznać należy rozwiązanie legislacyjne, polegające na zwolnieniu organu z obowiązku dochowania nie tyle 60-dniowego terminu wskazanego w art. 112a ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r., poz. 769; dalej jako: "u.c."), ale również 4-miesięcznego terminu wskazanego w art. 5 ust. 2 dyrektywy 2011/98/UE.
Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że środek ten ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej. W tym miejscu podkreślono, że status cudzoziemca posiadającego ważne zezwolenie na pobyt czasowy i kartę pobytu jest odmienny, od statusu osoby oczekującej na jego przyznanie. Cudzoziemiec nieposiadający ważnej karty pobytu nie może opuścić terenu Rzeczypospolitej Polskiej bez negatywnych dla siebie konsekwencji, nie ma on także prawa do ubiegania się m.in. o wydanie prawa jazdy w zamian za krajowe prawo jazdy wydane za granicą. Brak uregulowanej sytuacji pobytowej powoduje też duże trudności ze znalezieniem pracy. To z kolei uzasadnia wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 6246,13 zł.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej odrzucenie, a w przypadku stwierdzenia dopuszczalności skargi, o jej oddalenie.
W ocenie organu skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu bezczynności lub przewlekłości zaistniało po dniu 15 kwietnia 2022 r., co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie przepisy art. 100c i art. 100d u.p.o.U. Zawieszenie biegu terminów dotyczących spraw z zakresu legalizacji pobytu cudzoziemców na terytorium Polski dotyczy spraw wszystkich cudzoziemców. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie zawieszenia biegu terminów, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki, na mocy art. 100d ust. 4 u.p.o.U. do dnia 30 września 2025 r.
Mając na uwadze obowiązujący stan prawny, organ uznał, że również żądanie przyznania skarżącej sumy pieniężnej jest bezpodstawne. Zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 u.p.o.U., w okresie zawieszenia biegu terminów na załatwienie spraw dotyczących zezwoleń na pobyt, tj. do dnia 30 września 2025 r. organowi prowadzącemu postępowanie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Organ podkreślił również, że nadal zmaga się z niewystarczającą obsadą kadrową w stosunku do liczby spraw w toku oraz wpływających wniosków. Mimo jednak zawieszenia biegu terminów przez ustawodawcę organ podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców.
Pismem z dnia 22 lipca 2025 roku pełnomocnik skarżącej w związku z odpowiedzią na skargę podtrzymała wcześniejsze zarzuty i wnioski.
Postanowieniem z dnia 30 lipca 2025 roku 2025 roku, nr [...] Wojewoda W. pozostawił bez rozpoznania wniosek złożony przez skarżącą wskazując, że nie uzupełniła ona braków formalnych w wyznaczonym terminie, to jest w dniu 7 lipca 2025 roku podczas osobistego stawiennictwa przedłożyła ważny dokument podróży, cztery aktualne fotografie ale nie uzupełniła załącznika nr 1 do wniosku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda W. dopuścił się bezczynności w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wszczętym na wniosek z dnia 27 grudnia 2024 r. złożony przez K. A. (wpływ do organu 11 stycznia 2025 r.).
W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej jako: "P.p.s.a.") skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej jako: "K.p.a."), środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 P.p.s.a. w przypadku bezczynności jest instytucja ponaglenia.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca pismem z dnia 6 kwietnia 2025 r. wniosła wymagane ponaglenie, wobec czego przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona. Sąd w tym zakresie uznał, że przepisy przywołanej przez Wojewodę ustawy o pomocy obywatelom U. nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w przedmiotowej sprawie. W konsekwencji pozostawienie ponaglenia bez rozpoznania (pismo Wojewody z dnia 11 kwietnia 2025 r.) nie miało znaczenia dla oceny dopuszczalności skargi.
Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi należy kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to jaki miała ona charakter.
W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom U. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 830), mocą której w art. 1 pkt 44 dodano do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom U. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przepis art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki."
Cytowana treść art. 100c ustawy o pomocy obywatelom U. została "prolongowana" na kolejny okres w dodanym w dniu 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od dnia 1 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom U. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r., poz. 185). Kolejne nowelizacje wskazanego art. 100d przedłużały okres zawieszenia biegu terminów. Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do dnia 30 września 2025 r. (art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom U. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2024 r., poz. 854).
Sąd podziela stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom U. znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli U. , którzy opuścili U. w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium Polski. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 5 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 4 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10 sierpnia 2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d u.p.o.U. mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu U. ". Skoro u.p.o.U. nie wprowadza odrębnej definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 u.c., czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego.
W dalszej części wyjaśnienia więc wymaga dlaczego skarga została przyjęta do merytorycznego rozpoznania. Otóż, nie kwestionując orzecznictwa, na które powołał się Wojewoda w odpowiedzi na skargę, należy podkreślić, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały przedstawione inne, zmodyfikowane poglądy dotyczące stosowania przepisów art. 100d u.p.o.U. po dniu 30 czerwca 2024 r.
Wcześniej, w utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d u.p.o.U. nie naruszają Konstytucji oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej też: "KPP"), jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284; dalej: "EKPC") (zob. np. wyroki NSA z dnia: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24, II OSK 867/24, II OSK 925/24 i II OSK 1301/24; 24 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1182/24 i II OSK 1183/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 13 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 821/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24).
Natomiast aktualnie, m.in. w wyrokach z dnia 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i 2926/24, w wyroku z dnia 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2945/24, w wyroku z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24, a także w wyrokach z dnia 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24, NSA zaprezentował swoje zmodyfikowane stanowisko, dokonując rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw. Zdaniem NSA, należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom U. w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r., poz. 854; dalej: "ustawa zmieniająca") – w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. – jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z jednej strony NSA podkreślał, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i art. 100d u.p.o.U. nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez R. działań zbrojnych na terytorium U. , a zatem sytuacją nadzwyczajną. Sąd argumentował, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z U. w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zarazem wskazywał na to, że jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegał, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.p.o.U. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z dnia 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa).
Zdaniem NSA miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres – od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w liczbie tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d u.o.p.U.). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji.
W konsekwencji, NSA uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d u.p.o.U. po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim przedłużono do dnia 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d u.p.o.U. jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. NSA uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 u.p.o.U. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości – bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Takie rozwiązanie, skoro odpadła przesłanka konieczności określona w art. 52 ust. 1 KPP, stanowi oczywistą sprzeczność z art. 47 KPP. Trzeba mieć zatem na uwadze, że NSA stwierdził, iż niezgodność art. 100d u.p.o.U. z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem pozwala on na urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu.
W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda W. dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w prowadzeniu postępowania ma ustalenie, w jakim terminie powinien wydać on wnioskowane zezwolenie oraz czy termin ten został przez niego dochowany. Przez bezczynność rozumie się bowiem niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 K.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności w załatwieniu sprawy.
Przepisem szczególnym określającym termin załatwienia sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy jest art. 112a u.c., zgodnie z którym decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2). Organ nie jest jednak zwolniony od obowiązku dokonania kontroli formalnej poprawności wniosku cudzoziemca w terminie ogólnym wynikającym z art. 35 K.p.a. Należy pamiętać, iż zgodnie uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt. I OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2) skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2-3a K.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 K.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 K.p.a. (bądź też w art. 105 ust. 2 i art. 106 ust. 2a u.c.) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania. Z dniem usunięcia braków formalnych wniosku nie następuje wszczęcie postępowania, lecz w oparciu o art. 112a ust. 2 u.c. ma miejsce rozpoczęcie biegu szczególnego terminu do wydania decyzji określonego w art. 112a ust. 1 u.c. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, taki stan rzeczy nie oznacza, że w okresie od złożenia wniosku (tj. od wszczęcia postępowania) do zaistnienia zdarzeń określonych w art. 112a ust. 2 u.c. organ nie musi podejmować żadnych czynności, jak choćby wezwać cudzoziemca do usunięcia braków wniosku (zob. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743/24). Przyjmuje się, że przepis art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie ma wpływu na ocenę momentu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż reguluje jedynie kwestię terminu załatwienia sprawy, nie zaś datę wszczęcia postępowania (zob. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Po 248/21, z dnia 6 września 2022 r., sygn. akt IV SAB/Po 86/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2023 r. sygn. akt IV SAB/Wr 966/22; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2023 r. sygn. akt III SAB/Gd 84/23). Kompletność wniosku pozwala jedynie na nadanie dalszego biegu sprawie, celem jej skutecznego zakończenia, ale nie przesądza o wszczęciu postępowania. Powyższe oznacza, że art. 112a ust. 1 i 2 u.c. nie wprowadził żadnych zmian w zakresie momentu wszczęcia postępowania administracyjnego. Odnotowania również wymaga, iż w obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie nie ma znaczenia czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 2567/15, z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2936/16). Przyczyny przekroczenia terminu załatwienia sprawy mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 37 § 6 pkt 1 K.p.a. (A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, Lex el. 2021).
W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącej z dnia 18 grudnia 2024 r. został złożony pocztą – przesyłkę nadano w dniu 27 grudnia 2024 r. Organ odnotował wpływ wniosku w dniu 30 grudnia 2024 r. (k. 1-16 akt adm.). Pismem z dnia 11 stycznia 2025 r. drogą elektroniczną do organu wypłynął dowód uiszczenia opłaty skarbowej za wydanie zezwolenia na pobyt czasowy (k. 30-32 akt adm.). W dniu 6 marca 2025 r. skarżąca wniosła o przyspieszenie rozpoznania jej sprawy (k. 33-34 akt adm.). Z kolei pismem z dnia 6 kwietnia 2025 r. skarżąca wniosła ponaglenie, które pismem z dnia 11 kwietnia 2025 r. pozostawiono bez rozpoznania (k. 35-38 akt adm.). Pismem z dnia 13 maja 2025 r. skarżąca wniosła skargę bezpośrednio do Sądu, która 16 maja 2025 r. doręczona została Wojewodzie. Pismem z dnia 27 maja 2024 r. wezwano skarżącą do uzupełnienia wniosku – braków formalnych i dokumentów niezbędnych do udzielenia zezwolenia. W wezwaniu zawarto pouczenie o tym, że w okresie do dnia 30 września 2025 r. bieg terminów na załatwienie sprawy nie rozpoczyna się (k. 48-50 akt adm.).
Przyjmując więc, że wniosek skarżącej z dnia 27 grudnia 2024 r. zawierał braki formalne, organ dokonał jego formalnej weryfikacji dopiero 27 maja 2025 r. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych i dokumentów pełnomocnik skarżącej odebrał 28 maja 2025 r. (k. 51 akt adm.), a więc już po wniesieniu skargi do Sądu. W tych okolicznościach Wojewoda niewątpliwie pozostawał w bezczynności, albowiem wezwanie o uzupełnienie braków formalnych skargi zostało wystosowane bez poszanowania terminu ogólnego wskazanego w art. 35 K.p.a. (jednego miesiąca). Do czasu wniesienia ponaglenia z dnia 6 kwietnia 2025 r., a tym bardziej w dacie wniesienia skargi w dniu 13 maja 2025 r. upłynął już w tej sprawie termin miesiąca, a także termin dwóch miesięcy, o którym mowa w art. art. 35 § 2 i 3 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. uznał, że Wojewoda W. dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, o czym orzekł w punkcie I sentencji wyroku.
Sąd zobowiązany jest także orzec, czy bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za takowe uważa się w orzecznictwie naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19). W niniejszej sprawie przesłanki uznania bezczynności za rażącą zostały w ocenie Sądu spełnione. Postawę Wojewody cechowała bowiem długotrwała i niezrozumiała bierność. Fakt, że wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 27 grudnia 2024 r. nastąpiło dopiero pół roku po jego wniesieniu należało uznać za rażące naruszenie prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku. Stwierdzenie istnienia braków formalnych wniosku cudzoziemca o zezwolenie pobytowe po okresie 6 miesięcy od jego złożenia istotnie narusza zasadę budowania zaufania do organów władzy publicznej.
Uwzględniając okoliczność, że Wojewoda pismem z dnia 30 lipca 2025 r. pozostawił wniosek skarżącej – w wyniku nieuzupełnienia braku formalnego w postaci załącznika nr 1 – bez rozpoznania, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 umorzył postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącej (pkt III sentencji wyroku).
Dalej, zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że wymierzanie grzywny organowi, która jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym nie będzie celowe. Podkreślenia bowiem wymaga, że choć stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to Wojewoda wykazuje, że zmaga się z licznymi niedostatkami kadrowymi oraz organizacyjnymi. Sąd stwierdza więc, że bezczynność organu nie była związana z celowym i uporczywym unikaniem działania w sprawie skarżącej. Niecelowe wydaje się również wobec powyższego przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. Wskazać w tym miejscu należy, że uzasadnienie jej przyznania nie odnosi się w sposób bezpośredni do sytuacji skarżącej, a jedynie ogólnie przywołuje ograniczenia związane z brakiem ważnego zezwolenia pobytowego. Co więcej z akt sprawy wynika, że cudzoziemka uzyskała od Wojewody zaświadczenie potwierdzające złożenie wniosku (k. 45 akt adm.), które mogło ograniczyć negatywne skutki braku zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Co więcej, Sąd nie znalazł podstaw do przychylenia się do pkt IV petitum skargi i skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE o żądanej przez skarżącą treści. Stosownie do treści art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, TSUE jest właściwy do orzekania w trybie prejudycjalnym: a) o wykładni Traktatów; b) o ważności i wykładni aktów przyjętych przez instytucje, organy lub jednostki organizacyjne Unii. W przypadku, gdy pytanie z tym związane jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku, gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do TSUE. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu jest sądem, od którego wyroków służy prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego względu nie ma on obowiązku wystąpienia do TSUE jeżeli uzna, że nie jest to niezbędne do wydania wyroku. Z takich powodów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt V sentencji wyroku).
O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 480,00 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł w punkcie IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).
Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.