III SAB/Gd 57/17

III SAB/Gd 57/17 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2017-12-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-09-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Bartłomiej Adamczak /przewodniczący/
Jolanta Sudoł /sprawozdawca/
Paweł Mierzejewski
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne
Celne prawo
Sygn. powiązane
I OSK 1129/18 - Wyrok NSA z 2020-01-31
I OSK 1229/18 - Wyrok NSA z 2020-02-19
III SAB/Gd 87/17 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2017-12-20
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 149 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2016 poz 1947
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 3 i 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Sędzia WSA Paweł Mierzejewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi C. N. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego 1. zobowiązuje Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego C. N. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 7 czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej poinformował młodszego inspektora celnego Cz. N. (dalej zwanego "skarżącym"), że w związku z koniecznością dostosowania miejsca służby do struktury organizacyjnej w Izbie Administracji Skarbowej wyznacza skarżącemu do dnia 31 sierpnia 2017r. miejsce wykonywania obowiązków służbowych w Referacie Postępowania Podatkowego w Pionie Orzecznictwa Urzędu Celno-Skarbowego w G.. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wobec braku przedstawienia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby stosunek służbowy skarżącego wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r.
Cz. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skierowanej przeciwko Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej zarzucił organowi bezczynność w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia mu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Skarżący wniósł jednocześnie o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby z uwzględnieniem jego kwalifikacji. W złożonej skardze podniósł zarzuty:
- nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji służby w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r. poz. 1948, ze zm.), -"pwKAS", tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tejże ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r. poz. 1947 ze zm.) - "ustawa KAS", poprzez faktyczne zwolnienie ze służby, pomimo braku wskazanych tam przesłanek,
- niekonstytucyjność zaskarżonego zaniechania organu poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP,
- naruszenie przepisów art. 165 ust. 3 i 7 pwKAS oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy oraz naruszenie art. 179 i art. 180, 144 i 151 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez faktyczne zwolnienie ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek.
W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że brzmienie art. 165 ust. 7 ww. ustawy wskazuje na to, iż wymieniony w nim organ powinien złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Potwierdza to także przepis art. 170 ust. 1 ww. ustawy, który ma taką konstrukcję, że wyraźnie rozróżnia sytuację pracowników od funkcjonariuszy wskazując na otrzymywanie przez pracowników propozycji pracy, a przez funkcjonariuszy propozycji służby.
Ponadto analizując przepis art. 170 ust. 1 ww. ustawy, nie można w tym w przepisie upatrywać samodzielnej podstawy do niewręczania funkcjonariuszom propozycji, bo należy brać pod uwagę całą ustawę wprowadzającą KAS i ustawę o KAS, jak również obowiązującą Konstytucję RP oraz wyroki Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca nie sprecyzował żadnego kryterium tj. żadnych przesłanek ustawowych odnoszących się do tego, kiedy organy KAS (wskazane w art. 165 ust. 7) mogłyby nie złożyć funkcjonariuszowi propozycji służby. Brak określenia takich przesłanek świadczy o braku ustanowienia takiej prawnej instytucji. Wprowadzenie instytucji braku składania propozycji służby i wygaszania stosunku służbowego (tzw. warunkowego wygaszenia stosunku służbowego), wymagałoby ze strony ustawodawcy, aby obligatoryjnie zapisał kryteria (obiektywne i weryfikowalne) stosowania takiej instytucji oraz zapisał ewentualną drogę odwoławczą. Brak takich zapisów w ustawie wprowadzającej KAS rodzi stan absolutnej i oczywistej niekonstytucyjności przepisów przez brak prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), brak jasności i precyzji przepisów prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji), wprowadzenie dyskryminacji i nierównego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz niezgodność z art. 60 Konstytucji (jasne kryteria przyjęć i zwolnień do służby mundurowej, ogólnie służby publicznej). Co więcej, interpretacja przepisu art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej KAS jako podstawy do tego, aby nie składać funkcjonariuszom propozycji służby wprowadza stan totalnej "prawnej anarchii" tj. możliwość absolutnie arbitralnego "wybierania sobie" przez organy komu wręczyć propozycję służby z możliwością stosowania ewidentnej dyskryminacji ze względu na wiek, płeć czy działalność związkową oraz stanowiłoby prawdziwe pole do decyzji o charakterze nepotycznym oraz do tzw. "kolesiostwa". Rozsądny i racjonalny ustawodawca by do tego nie dopuścił, a to co się stało wynika z wadliwej interpretacji przepisów przez organy KAS. Skarżący zwrócił też uwagę, że trudno podejrzewać, aby racjonalny ustawodawca podjął umyślnie i celowo działanie tak niezgodne z Konstytucją i orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, w którym zwracano uwagę, że funkcjonariusze służb mundurowych dla pełnej i fachowej realizacji ich zadań powinni pozostawać neutralnie politycznymi fachowcami i powinni pozostawać poza wszelkim wpływem polityków - temu właśnie mają służyć obiektywne przesłanki przyjęcia do służb (i odpowiednio również zwalniania z nich). W literaturze wskazywano także wprost, że ustawodawca nie może pozbawiać prawa do sądu funkcjonariuszy czy urzędników w toku przekształceń kadrowych albowiem taka regulacja pozbawia funkcjonariusza prawa do sądu, prawa do obrony swoich racji, a przyjmuje się powszechnie, iż ustawa nie może zamykać nikomu drogi do sądowego dochodzenia swoich praw, bo jest to niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten jest adresowany do organów władzy publicznej i jego znaczenie jest wyrażone literalnie wprost w treści tego przepisu - organy mogą podejmować działanie tylko wówczas, gdy pozwala im na to określony przepis prawa i tylko w granicach określonych przez ten przepis, który powinien mieć rangę ustawową, a zdaniem skarżącego ani ustawa o KAS ani ustawa wprowadzająca KAS nie wprowadzają zapisów dotyczących wygaszania stosunku służbowego funkcjonariusza poprzez brak złożenia mu propozycji przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej.
Ponadto sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby tylko propozycję pracy a część propozycję służby, jest niezgodna z Konstytucyjną zasadą równości (art. 32 Konstytucji), gdyż osoby te znajdowały się w takiej samej sytuacji prawnej: wszyscy byli funkcjonariuszami jednolitej i umundurowanej Służby Celno-Skarbowej (a uprzednio jednolitej i umundurowanej Służby Celnej). Z tego powodu osoby te nie mogą być odmiennie potraktowane w procesie przekształceń KAS.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie.
Organ wskazał, że ustawodawca na mocy przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie składania propozycji, co oznacza prawo do złożenia propozycji, jak i prawo do nieskładania takiej propozycji, a w przypadku składania propozycji prawo do decydowania co do jej zakresu i rodzaju (tj. propozycja zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby).
Ponadto organ stwierdził, że analizując treść powszechnie obowiązujących przepisów nie można dopatrzyć się kompetencji czy obowiązku po stronie organu do wydania w powyższym zakresie jakiegokolwiek aktu. W ocenie organu, odwołując się do wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz powtórzonej w art. 6 k.p.a. zasady działania organów administracji publicznej na podstawie prawa, nie można oczekiwać, że organ bez przyznania mu w danym zakresie kompetencji do wydania aktu administracyjnego, wyda taki akt. Działanie takie, jako nie oparte na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, prowadziłoby bowiem do wydania aktu dotkniętego wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Organ wskazał ponadto, że z przepisów wprowadzających ustawę o KAS nie wynika, aby opisane w skardze oczekiwane przez skarżącego czynności organu mieściły się w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym nie można mówić o możliwości kontroli sądowej decyzji o niezłożeniu propozycji pełnienia służby jak i bezczynności organu w tym zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:
I. Kognicję sądu administracyjnego wyznaczają przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego.
II. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności wniesionej skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Istota organizacyjnej reformy służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana przez ustawodawcę w drodze ustaw z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) oraz ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) sprowadza się m.in. do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji przyjętych przez ustawodawcę w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:
- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej);
- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 wskazanej powyżej ustawy);
- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 wskazanej powyżej ustawy).
Mając na uwadze ogół okoliczności związanych ze stosunkiem służbowym skarżącej wskazać należy, że na mocy art. 165 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej skarżący będący do dnia 1 marca 2017 r. funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się z tym dniem funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Z kolei pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. organ poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających ustawę o KAS, wobec braku przedstawienia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy skarżącemu wygasa z dniem 31 sierpnia 2017 r. Co istotne, przedmiotowe pismo nie zawierało jakiegokolwiek uzasadnienia. Skarżącemu nie przedstawiono tym samym motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby nie przedstawić mu ani propozycji określającej warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia dalszej służby. Organ nie poinformował nadto skarżącego o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem niej działań.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z art. 77 ust. 2 Konstytucji wynika z kolei, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu. Wśród przedmiotowych elementów wymienia się:
1) prawo dostępu do sądu, tj. prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym);
2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;
3) prawo do wyroku sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (zob. w tej materii: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, publ. OTK 1998/4/50; z dnia 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, publ. OTK ZU 1999/3/36; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. SK 57/06, publ. OTK-A 2008/4/63);
4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r.; publ. OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108).
Zauważyć przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że art. 45 ust. 1 Konstytucji formułuje prawo do sądu w znaczeniu pozytywnym, zaś art. 77 ust. 2 Konstytucji zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw, wyznaczając w ten sposób zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu (zob. w tej materii m.in.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego: wskazany powyżej wyrok o sygnaturze sygn. K 28/97 oraz wyrok z dnia 2 kwietnia 2001 r.; sygn. SK 10/00; publ. OTK 2001/3/52).
Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału wskazuje na wzajemne relacje między tymi przepisami. Po pierwsze, przepisy te ustanawiają konstytucyjne gwarancje prawa do sądu. Po drugie, przepis art. 77 ust. 2 należy rozumieć jako szczegółowe rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, wskazuje się na "organiczną więź", jaka istnieje między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2. Artykuł 45 ust. 1 Konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż Konstytucja), natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji obejmuje swym zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2 Konstytucji, stanowiący uzupełnienie i rozwinięcie art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy postrzegać jako regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 czerwca 2004 r., sygn. SK 43/03, publ. OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 58 oraz powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwa).
Zgodnie z art. 60 Konstytucji obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r. (sygn. K 21/99; publ. OTK 2000/4/109) celem regulacji konstytucyjnej z art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. W tym świetle należy nadto pamiętać, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się m.in. w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Przedmiotowa ochrona przejawia się także w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (zob. w tej materii: T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17 i n.). Co istotne, nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.
Zgodnie z regulacją zawartą art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Wskazane we wcześniejszych rozważaniach przyjęcie propozycji zatrudnienia rodzi z kolei skutek w postaci nawiązania cywilnoprawnego stosunku pracy, podlegającego kontroli na drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym (sądem pracy). Rozważenia wymaga natomiast kwestia zachowania konstytucyjnego prawa do sądu wobec funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji lub który nie zaakceptował propozycji zatrudnienia w ustawowym terminie. Przyjęcie stanowiska organu sprowadzającego się do wykluczenia w takim "wariancie" kontroli sądowej prowadzi w ocenie Sądu do pozbawienia osoby znajdującej się w powyższej sytuacji gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu.
Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.
Analiza kompetencji właściwych organów (w realiach sprawy – dyrektora izby administracji skarbowej) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącego) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej.
Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno–skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.
Reasumując powyższą część rozważań Sąd wskazuje, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej w zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.).
III. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego wskazująca, że dotychczasowym funkcjonariuszom można było zaproponować jedynie dalsze pełnienie służby. W ocenie Sądu, z treści regulacji zawartych w ustawie - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika bowiem wprost, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej ustawy), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 wskazanej powyżej ustawy. Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu wskazanie, że złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.
Nie skorelowanego z jakimikolwiek określonymi przez ustawę warunkami obowiązku złożenia propozycji nie da się wyprowadzić ani z art. 165 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ani z art. 165 ust. 7 tej ustawy. Istotną jest bowiem okoliczność, że z dniem 1 marca 2017 r. skarżący - będący do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej - stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w jednostkach KAS i zachowała ciągłość służby. Artykuł 165 ust. 3 powyższej ustawy dotyczy jedynie przyporządkowania pracowników (funkcjonariuszy) do odpowiednich jednostek KAS na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (1 marca 2017 r.) do dnia ewentualnego złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy (służby). Z kolei art. 165 ust. 7 tej ustawy nie nałożył na organ obowiązku złożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Kwalifikowanie wskazanego przepisu jako źródła bezwarunkowego obowiązku złożenia jakiejkolwiek propozycji unicestwiłoby cały przewidziany przez ustawodawcę proces reformy służby celno-skarbowej. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej musi być w ocenie Sądu odczytywana wespół z treścią art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Oznacza to, że dyrektor izby administracji skarbowej dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 ustawy determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Uznając w oparciu o wskazane powyżej przesłanki, że danemu funkcjonariuszowi propozycja pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej winna być złożona organ zobligowany byłby do wydania decyzji zgodnie z art. 169 ust. 4 wskazanej powyżej ustawy.
Z drugiej strony, uznanie, że określonemu funkcjonariuszowi stosowna propozycja nie mogła być złożona obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wcześniej wskazano - z decyzją o zwolnieniu ze służby. Co oczywiste, uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek niezłożenia propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby).
Uznawszy wszystkie wyżej wskazane regulacje normatywne za wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie Sąd uznał, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) oraz art. 170 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).
Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego, co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji, w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w punkcie 1. wyroku zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.
W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny i rozważyć wszelkie okoliczności sprawy - a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącego zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie stosunku służbowego skarżącego poprzez wydanie stosownej decyzji.
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej ma w związku z tym możliwość wydania decyzji ustalającej warunki pełnienia służby (złożenia propozycji pełnienia służby) albo decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego.
W ocenie Sądu upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (31 maja 2017r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej działania organu administracji celno–skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza - narusza zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną. Uprawomocnienie się niniejszego wyroku (w którym to Sąd dokonał wyłącznie oceny zarzucanej organowi bezczynności w wydaniu decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącego) nie wyklucza możliwości złożenia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.
Należy ponadto zaakcentować, że na tym etapie Sąd nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego. Stąd też Sąd nie zastosował art. 149 § 1b p.p.s.a. Aby sąd administracyjny mógł dokonać ewentualnej oceny stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego w ramach przyznanej sądom administracyjnym kognicji, to w obrocie prawnym musi funkcjonować decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby albo decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby.
Orzekając jak w punkcie 2. wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Rozpoznając sprawę w tym zakresie Sąd wziął pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w ustawie – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, jak i ich konstytucyjności. W przekonaniu Sądu, w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest - w ocenie Sądu - okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł, jak w sentencji.