II SAB/Po 174/25

II SAB/Po 174/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-07-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-05-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Walentyna Długaszewska
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 12, art. 35 i 36
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lipca 2025 r. w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do rozpoznania odwołania [...] Sp. j. zarejestrowanego pod nr [...] 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w sprawie, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); 5. w pozostałym zakresie skargę oddala; 6. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 16 kwietnia 2021 r. E. G. (dalej jako: "Skarżąca") wniosła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła betoniarskiego wraz z instalacją do kruszenia odpadów w postaci gruzu, zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...], obręb W..
Decyzją z 23 lutego 2023 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy W. (dalej jako: "organ I instancji") odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia.
Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "SKO" lub "Kolegium"), decyzją z 18 sierpnia 2023 r. znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Decyzją z 18 marca 2024 r. organ I instancji określił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie węzła betoniarskiego wraz z instalacją do kruszenia odpadów w postaci gruzu, zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...], obręb W. oraz określającej warunki i wymagania dotyczące realizacji przedsięwzięcia.
Odwołanie od powyżej decyzji wniosła Typograf Z. K., G. O. sp. j. Pismem z 26 kwietnia 2024 r. organ I instancji przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ww. odwołanie wraz z aktami sprawy.
Pismem z 17 czerwca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiadomiło o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia, tj. w ciągu 190 dni licząc od dnia otrzymania zawiadomienia.
Pismem z 25 czerwca 2024 r. Skarżąca ustosunkowała się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Następnie pismem z 12 września 2024 r. zwróciła się do Kolegium z wnioskiem o przyspieszenie rozpoznania sprawy. Pismem z 6 grudnia 2024 r. Skarżąca wniosła ponaglenie w związku z bezczynnością Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Skargę na bezczynność Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Skarżąca zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie:
1. art. 35 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), polegające na:
- znacznym naruszeniu terminu załatwienia sprawy przez Kolegium, która rozpatrywana jest powtórnie wskutek wcześniejszej decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego;
- rażącym naruszeniu prawa, gdyż od maja 2024 r. do dnia wniesienia skargi nie została wydana decyzja.
2. art. 12 § 1 i § 2 k.p.a., polegające na rażącym naruszeniu zasady szybkości postępowania;
3. art. 8 § 1 k.p.a. polegające na działaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które wywołuje niepewność co do rozsądnego terminu załatwienia sprawy i w żaden sposób nie przyczynia się do pogłębiania zaufania strony do państwa i jego organów.
Mając na względzie powyższe Skarżąca wniosła o:
1. stwierdzenie przez Sąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania;
2. stwierdzenie, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
3. zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do niezwłocznego załatwienia sprawy poprzez wyznaczenie terminu do wydania decyzji w sprawie;
4. wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywny w wysokości 1.000,00 zł;
5. przyznanie od Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000,00 zł;
6. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż od dnia przekazania akt postępowania Kolegium nie podjęło żadnej czynności, Co więcej do dnia wniesienia skargi organ nie zawiadomił Skarżącej o nowym planowanym terminie załatwienia sprawy, co skutkuje 10 miesięcznym terminem bezczynności.
Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pienieżnej Skarżąca wskazała, że od czterech lat stara się o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która uprawnia do dalszych działań umożlwiających uzyskanie kolejnych rozstrzygnięć koniecznych do uruchomienia węzła beto marskiego wraz z instalacją do kruszenia odpadów w postaci gruzu. Czteroletni okres oczekiwania na wydanie wnioskowanej decyzji naraża Spółkę na znaczne strat finansowe, ale również uniemożliwia jej eksploatację instalacji zgodnie z przyjętymi założeniami i dalszy rozwój. Spółka poczyniła nakłady finansowe na wprowadzenie zmian w prowadzonej działalności. W związku z brakiem działań ze strony organu odwoławczego Skarżąca ponosi wymierne szkody. Brak załatwienia wniesionego odwołania uniemożliwia jej przystąpienie do kolejnych działań, w tym przystąpienie do opracowania projektu budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosło o oddalenie skargi podnosząc, że postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją z 28 kwietnia 2025 r. i pomimo że ww. decyzja została wydana po wniesieniu skargi na bezczynność skarga zasługuje na nieuwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 572 - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
W tym miejscu wskazać należy, iż złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność czy też przewlekłość organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia.
Z akt sprawy wynika, że Skarżąca wypełniła powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie.
Wskazać również należy, że dopuszczalności rozpoznania sprawy ze skargi na opieszałość organu nie ogranicza okoliczność zakończenia postępowania. Z tych też względów wydanie decyzji po wniesieniu skargi nie wpływa na dopuszczalność tego środka zaskarżenia.
Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca jedną z postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. bezczynność organu, co wprost wynika z tytułu oraz treści skargi sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika.
Wobec powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, W. 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Kierując się powyższym Sąd uznał, że organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a.. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
W niniejszej sprawie odwołanie od decyzji Burmistrza i Miasta Gminy wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z aktami w dniu 29 kwietnia 2024 r. (data prezentaty na piśmie przekazującym odwołanie k. [...] akt administracyjnych). Dnia 17 czerwca 2024 r., a więc przed upływem miesiąca od wpływu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze poinformowało strony postępowania o braku możliwości rozpoznania sprawy w terminie wskazując jednocześnie, iż rozstrzygnięcie w sprawie zostanie wydane w ciągu 190 dni licząc od dnia otrzymania zawiadomienia.
W aktach sprawy brak jest dowodów doręczenia powyższego zarządzenia, a ponadto z zawiadomienia nie wynika aby wysłano je inwestorowi. Jednakże mając na uwadze, iż wyznaczony przez organ 190 dniowy termin liczony od dnia wysłania zawiadomienia upływał 24 grudnia 2024 r., to w sytuacji gdzie organ i tak nie dochował tego terminu, bo decyzję wydał dopiero dnia 28 kwietnia 2025 r., a więc długo po upływie wyznaczonego przez siebie terminu, kwestia dokładnej daty upływu terminu nie miała istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.
Ponadto w niniejszej sprawie organ nie dokonał skutecznego przedłużenia terminu do rozpoznania odwołania.
Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym, dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności wskazanych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Zgodnie z art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
W niniejszej sprawie stosowne zawiadomienie wysłano wyłącznie do strony wnoszącej odwołanie całkowicie ignorując inwestora, który to jest najbardziej zainteresowany rozstrzygnięciem środka odwoławczego od pozytywnej dla siebie decyzji. Powyższe wynika zarówno z rozdzielnika do zawiadomienia jak i argumentacji skargi.
Z tych też względów Sąd uznał, iż wobec braku doręczenia zawiadomienia o przedłużeniu terminu wszystkim stronom postępowania organ nie dokonał skutecznego przedłużenia terminu do rozpoznania środka odwoławczego. Tym samym, wobec wpływu odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 29 kwietnia 2024 r. miesięczny termin do załatwienia sprawy upływał z dniem 29 maja 2024 r.
Natomiast na dzień wniesienia skargi tj. 2 kwietnia 2025 r. odwołanie nie zostało rozpoznane co oznacza, że stan bezczynności istniał w dacie złożenia skargi, a ustał on przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie.
W takiej sytuacji, gdy zarzucany stan bezczynności w prowadzeniu postępowania ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).
Z tych względów, i na wskazanej wyżej podstawie prawnej, Sąd orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Powyższe nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 –CBOSA).
Z powyższych względów stosownie do art. 149 § 1 pkt 3, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku).
Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności– jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona charakteru rażącego (pkt 3 sentencji wyroku).
Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA).
Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. CBOSA). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, - CBOSA). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru przewlekłości trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo na przykład nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, pub. CBOSA). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. CBOSA). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" opieszałość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, pub. CBOSA). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, W. 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tej bezczynności.
W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd mając na uwadze przedmiot sprawy tj. środowiskowe uwarunkowania dla inwestycji polegającej na budowie węzła betoniarskiego wraz z instalacja do kruszenia odpadów w postaci gruzu uznał, że sprawa należy do spraw skomplikowanych, co uprawniało organ do wydłużenia terminu do załatwienia sprawy. Fakt, iż organ nieskutecznie skorzystał z tej możliwości nie może prowadzić do uznania, że próba przedłużenia terminu do załatwienia sprawy jest bez znaczenia przy ustalenia charakteru stwierdzonej bezczynności. Powyższe nie wynikało z faktu całkowitego zignorowania treści art. 36 k.p.a., a wyłącznie z braku wysłania zawiadomienia do inwestora. Przy czym wskazać należy, iż w ramach skargi na bezczynność Sąd nie analizuje zasadności i prawidłowości przedłużenia przez organ terminu do załatwienia sprawy.
Ponadto Sąd miał na uwadze, iż sprawa została ostatecznie załatwiona, a w zachowaniu organu Sąd nie dopatrzył się znamion złej woli. Sąd dostrzega, iż organ z uwagi na dużą ilość spraw oraz ograniczenia kadrowe nie jest w stanie zawsze dochować terminów. Doszło zatem do zwłoki, jednakże ani ta okoliczność, ani żadne inne, nie świadczą, iżby organ działał rażąco. Oczywiście Sąd miał również na uwadze, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznawało już raz sprawę wydając w dniu 18 sierpnia 2023 r. decyzję kasacyjną.
Z powyższych przyczyn ponadto Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jest możliwością, z której sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki te są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowo swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 124/21, CBOSA).
Warto w tym miejscu wskazać, iż Skarżąca nie wskazała w jaki sposób wyceniła wysokość straty wywołanej bezczynnością. Taki obowiązek nie wynika wprawdzie wprost z przepisu prawa, to jednak aktywność Sądu jest w takim przypadku uwarunkowana przede wszystkim wskazaną przez Skarżącą argumentacją (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt I SAB/Bk 3/18, dostępny w CBOSA). Nadto zważyć należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, czy jak w niniejszej sprawie – bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać Skarżącej sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość (bezczynność) – zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, dostępny w CBOSA). Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie takie sytuacje należy wykluczyć.
Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje również okoliczność braku powiązania żądanej kwoty z faktyczna ewentualną szkodą. Samo powoływanie się na czteroletni okres oczekiwania na wydanie edycji i narażenia spółki na straty finansowej nie jest wystarczające. Należy pamiętać, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może ponowić odpowiedzialności za czas trwania postępowania przed organem I instancji czy tez z faktu wnoszenia przez strony postępowania środków odwoławczych. Ponadto należy pamiętać, iż przedmiotem oceny w niniejszej sprawie nie jest czas toczenia się całego postępowania ale wyłącznie okres od otrzymania przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego odwołania od decyzji Burmistrza.
To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia, tj. zwalczenia stanu zawinionej zwłoki (bezczynności lub przewlekłości) organu oraz jego zdyscyplinowania (por. np. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1163/16). W tej sytuacji kwestie bezprawności związanej z brakiem działania organu w sprawie i potrzeba zdyscyplinowania organu zostały skonsumowane orzeczeniem o wymierzeniu grzywny. Mając na uwadze cel, któremu służy uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania tego rodzaju dodatkowego środka prawnego. Wobec tego Sąd skargę w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił o czym orzeczono w pkt 5 wyroku.
Mając na uwadze okoliczności sprawy, a przede wszystkim fakt braku zawiadomienia strony o przedłużeniu terminu jak i niedochowanie nieskutecznie przedłużonego terminu skłoniło Sąd do wymierzenia organowi grzywny w kwocie 500 zł. Sąd uznał, iż kwota grzywny będzie wystarczająca do zdyscyplinowania organu do dochowywania terminów załatwienia sprawy.
Z tych tez względów Sąd, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500 zł (pkt 4 sentencji wyroku).
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w pkt 6 sentencji na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.), zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 597 zł, na która składa się wpis od skargi - 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika - 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.