II SAB/PO 161/24

II SAB/Po 161/24 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-11-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Mirella Ławniczak
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
58 § 1 pkt 1 i § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mirella Ławniczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na bezczynność Starosty w przedmiocie zgody na zrzeczenie się prawa własności nieruchomości I. odrzucić skargę, II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100;- zł (słownie: sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi.
Uzasadnienie
Gmina Miejska K. , reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę "na bezczynność Skarbu Państwa, Powiatu k. reprezentowanego przez Starostę w przedmiocie niewydania decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. , zgodnie z pismem skierowanym przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 17 lutego 1972 r., w którym wyrażono zgodę na zrzeczenie się nieruchomości przez wnioskodawców, tj. spadkobierców po S. K.: M. K., B. K. i Z. K. i przejęcie jej na rzecz Skarbu Państwa". Wniesiono o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W skardze wyjaśniono, że zrzeczenie się nieruchomości uznane jest zgodnie za jedną z form rozporządzania nieruchomością przez właściciela. Formę tę regulował już art. 60 Prawa rzeczowego (dekret z dnia 11 października 1946 r.) stanowiąc w pierwotnym brzmieniu, że "Nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, staje się własnością Skarbu Państwa; Skarb Państwa odpowiada z nieruchomości za jej obciążenia". Zrzeczenie się wymagało formy aktu notarialnego, nie wymagało natomiast zgody żadnego organu Skarbu Państwa. Wymaganie takiej zgody pojawiło się pierwszy raz w art. 41 nieobowiązującej już ustawy z dnia 28 czerwca 1967 r. o przejmowaniu nieruchomości rolnych na własność Państwa za zaległe należności (Dz.U. z 1969 r. Nr 17, poz. 130). To zapewne wpłynęło na zmianę art. 60 Prawa rzeczowego przez dodanie w nim zastrzeżenia, że zrzeczenie się własności nieruchomości rolnej wymaga zgody organu właściwego d/s rolnych ówczesnego prezydium powiatowej rady narodowej.
Dalsze ograniczenie wprowadzono w art. 179 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (dalej KC). Zgodnie z art. 179 § 1 KC - według jego treści obowiązującej do 27 grudnia 1996 r. (z dniem 28 grudnia1996 r. weszła w życie ustawa z 23 sierpnia 1996 r. nowelizująca kodeks cywilny) – "jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej lub osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że jej się zrzeknie. Zrzeczenie wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej."
W niniejszej sprawie zrzeczenie nastąpiło w 1970 roku, a więc pod rządem art. 179 KC w brzmieniu wyżej podanym. Jest to istotne, gdyż w odniesieniu do zrzeczenia się własności nieruchomości następowały dalsze, istotne zmiany legislacyjne, zaś z dniem 15 lipca 2006 r. przepis ten stracił moc obowiązującą na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 r. K 9/04 (Dz.U. Nr 48, poz. 462). Wskazana wyżej treść art. 179 § 1 KC zdaniem Gminy jest więc miarodajna przy dokonywaniu oceny prawnej żądania.
Podniesiono, że ustawodawca w art. 179 § 1 KC nie określił w jakiej formie prawnej ma być wyrażona zgoda właściwego organu prezydium powiatowej rady narodowej. Jest to o tyle istotne, że zrzeczenie się własności zawsze było i jest uważane za jednostronną czynność prawną, o charakterze rozporządzającym, a nie przysparzającym, a zatem wprowadzenie, jako wymogu skuteczności tej czynności, zgody organu administracji państwowej, naruszało niewątpliwie czystość konstrukcji prawnej jednostronnego oświadczenia woli. Art. 179 § 1 KC wyraźnie przy tym stanowił, że owo jednostronne oświadczenie woli wymaga formy aktu notarialnego, zaś jak wspomniano nie wskazywał w jakiej formie ma być udzielona zgoda właściwego organu. Reguły stosowania tego przepisu ukształtowała więc praktyka, wsparta doktryną.
Gmina podniosła, że stanowisko praktyki i doktryny było jednolite i sprowadzało się do tezy, iż zgoda organu państwowego, o której stanowił art. 179 § 1 KC, wyrażona była w formie decyzji administracyjnej.
Zmiana stanowiska nastąpiła w latach dziewięćdziesiątych XX wieku, kiedy pojawiły się poglądy, że organ administracji rządowej wypowiadając się w przedmiocie wyrażenia zgody na zrzeczenie się nieruchomości, nie działa jako organ załatwiający sprawę administracyjną, lecz występuje jako przyszły właściciel nieruchomości, czyli działa w sferze dominium jako podmiot prawa cywilnego. Zmienił też stanowisko Sąd Najwyższy, co znalazło wyraz w wyroku z dnia 31.01.2002 r. IV CKN - 1325/00. Należy jednak zauważyć, że zmiana stanowiska nastąpiła po nowelizacji art. 179 KC dokonanej ustawą z dnia 23.08.1996 r. Pod rządem art. 179 § 1 KC w pierwotnym brzmieniu, ani w orzecznictwie, ani w doktrynie nie było rozbieżności; przeciwnie, powszechnie przyjmowano, że zgoda organu państwowego, o której mowa w tym przepisie, powinna być wyrażona w postaci decyzji administracyjnej. Tak też należy postąpić w niniejszej sprawie, tzn. organ winien wyrazić zgodę w formie decyzji administracyjnej. Nie można więc do oceny prawnej zrzeczenia, które miało miejsce w 1970 r. i zostało dokonane zgodnie z powszechnie przyjmowaną wówczas wykładnią art. 179 KC, stosować odmiennej wykładni, która pojawiła się ponad 10 lat później. Nie można też nie zauważyć, że ani w pierwotnym brzmieniu art. 179 KC, ani po nowelizacji dokonanej w 1996 r., ustawodawca nie określił w jakiej postaci ma być wyrażona zgoda organu administracji państwowej. Nastąpiła jedynie zmiana wykładni tego przepisu z tym, że jeszcze w 2003 r. prezentowano także pogląd, iż zgoda organu ma przybrać postać decyzji administracyjnej (por. A. Stelmachowski (w:) System prawa prywatnego, tom 3 Warszawa 2003 r. s. 418).
W skardze dalej wskazano, że Gmina Miejska K. w 2018 roku podjęła próbę nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie - postępowanie toczyło się przed Sądem Rejonowym w K. pod sygn. akt I Ns [...]. W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 czerwca 2018 roku oddalającego wniosek Sąd Rejonowy wskazał, że "złożenie wniosku przez M. K., B. K. i Z. K. o przejęcie własności nieruchomości przez Skarb Państwa uznać należy za wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego i jeżeli nie było wydane postanowienie kończące postępowanie w sprawie o przejęcie na własność nieruchomości przez Skarb Państwa to uznać należy, że postępowanie w sprawie nadal jest w toku i winno zostać zakończone zgodnie z obowiązującymi przepisami.
Gmina wskazała, że w literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż zrzeczenie się nieruchomości na podstawie nieobowiązującego już obecnie art. 179 KC jest jednostronną czynnością konsensualną o charakterze rozporządzającym. Oświadczenie to nie jest skierowane do określonego adresata. W szczególności ustawa nie uzależnia jego skutku prawnego od tego, aby zostało ono złożone gminie. W wyniku zrzeczenia się gmina nabywa nieruchomość w sposób pierwotny. Nabycie to następuje bez udziału i woli gminy, a o tym skutku decyduje wyłącznie wola właściciela podejmującego decyzję o złożeniu odpowiedniego oświadczenia woli. Zgodnie w literaturze interpretuje się ten przepis jako wyrażający zasadę że nabycie następuje ex lege zgodnie z ogólną regułą art. 56 k.c., w myśl którego czynność prawna wywołuje nie tylko skutki w niej wyrażone, lecz również te, które wynikają z ustawy. Zrzeczenie się nieruchomości wyraża więc tylko wolę wyzbycia się nieruchomości, a ex lege następują skutki polegające na nabyciu jej przez gminę. Z dokumentów będących w posiadaniu Gminy Miejskiej K. wynika, iż:
- pierwotnym właścicielem nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] (obecnie [...]) był W. K.. Jak wynika z zaświadczenia wydanego w dniu 22 sierpnia 1953 r. przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej M. K. nabyła udział wynoszący [...] w prawie własności ww. nieruchomości na podstawie testamentu z dnia [...] kwietnia 1927 r., sporządzonego przez W. K. (ojca). S. K. przysługiwał udział w prawie własności przedmiotowej nieruchomości;
- postanowieniem z dnia 17 czerwca 1970 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. wyraziło zgodę na przejęcie nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] po zmarłej S. K. do czasu rozstrzygnięcia i przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Jednocześnie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej zdecydowało o przekazaniu nieruchomości w tymczasową administrację Zakładowi Gospodarki Mieszkaniowej w K. . Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w K. przejął administrowanie przedmiotową nieruchomością z dniem 1 lipca 1970 r. Powyższa decyzja została wydana na skutek wniosku spadkobierców S. K., tj. M. K., B. i Z. K. dot. zrzeczenia się na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości;
- pismem z dnia 13 sierpnia 1970 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej poinformowało Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w K. o przekazaniu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] w tymczasową administrację Zakładu od dnia 1 lipca 1970 r. Pismem z dnia 14 sierpnia 1970 r. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w K. poinformował mieszkańców zajmowanych lokali o przejęciu w administrowanie z dniem 1 lipca 1970 r.;
- na podstawie umowy sprzedaży z dnia 26 października 1953 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego rep. A. Nr [...] r. M. G. nabyła od M. K. [...] własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Jak wynika z zaświadczenia Wydziału Ksiąg Wieczystych w K. z dnia 25 września 2002 r. przy postanowieniu Państwowego Biura Notarialnego w K. z dnia 4 października 1971 r. złożono wypisy z aktu notarialnego z dnia 4 października 1970 r. w celu ujawnienia udziałów wynoszących po [...] części na rzecz J. C. i oraz S. C..
Ponadto Gmina wyjaśniła, że decyzją z dnia 10 stycznia 2005 r. Nr [...] Starosta K. orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów prowadzonych dla miasta K. w stosunku do działki [...] ark. mapy [...] o powierzchni 0,0807 ha polegającą na ujawnieniu zamiast niej działek nr [...] o powierzchni 0,0315 ha i nr [...] ark.o powierzchni 0,0509 ha, wpisaniu jako właścicieli działki [...]: A. C. w udziale [...] cz., M. K. w udziale [...] części, A. D. w udziele [...] części, E. K. w udziale [...] części, M. Ł. w udziale [...] części, W. Ż. w udziale [...] części, spadkobierców po M. K. w udziale [...] części. Wpisaniu jako właścicieli działki [...] spadkobierców po S. K..
Na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] marca 2005 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A. Nr [...] udział wynoszący [...] części we własności nieruchomości oznaczonej nr działki [...] nabyli na zasadach wspólności ustawowej J. S. i E. S..
Gmina Miejska w K. w dniu 26 stycznia 2018 r. złożyła do Sądu Rejonowego w K. wniosek o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. (Wniosek z dnia 25 stycznia 2018 r. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości). W załączeniu wniosku złożyła dokumenty, które załączone zostały do akt administracyjnych sprawy. Złożyła również wniosek z dnia 25 stycznia 2018 r. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości oraz postanowienie Sądu Rejonowego w K. I Wydział Cywilny Sygn. Akt I Ns [...] z dnia 11 czerwca 2018 r. wraz z uzasadnieniem – postanowienie oddalające wniosek Gminy o zasiedzenie.
Gmina wyjaśniła, że pismami z dnia 20.06.2023r.; 16.01.2024r.; 22.03.2024r. ponowiła prośbę o podjęcie ostatecznej decyzji i przejęcia na własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, ewentualnie o przedłożenie decyzji administracyjnej o ostatecznym zakończeniu toczącego się postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W odpowiedzi Starosta odmówił podjęcia czynności pismami z dnia 15.11.2023r, 22.03.2024r.
Zdaniem Gminy ważne i skuteczne jest zrzeczenie się własności nieruchomości dokonane za zgodą właściwego organu administracji wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej w okresie, gdy zgodnie z powszechnie przyjmowaną wykładnią art. 179 § 1 K.c. uznawano, że zgoda ta powinna być wyrażona w taki właśnie sposób (tak wyrok Sądu Najwyższego z dnia 11 lipca 2011 r. sygn. akt IV CSK 532/10, LEX nr 1615568).
Wobec tego Gmina uznała, że Starosta pozostaje w bezczynności z uwagi na brak wydania decyzji i zakończenia tego postępowania.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie i przedstawił następującą argumentację.
Pismem nr [...] z dnia 20.04.2023 r. Burmistrz Miasta K. nawiązując do art. 179 KC, zwrócił się do Starosty z zapytaniem, czy w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej nr geodezyjnym działki [...] ark. mapy [...], zakończyło się postępowanie wydaniem decyzji wyrażającej zgodę na zrzeczenie się przedmiotowej nieruchomości przez wnioskodawców, zainicjowane wnioskiem w 1970 roku, i przejęcie tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.
Starosta K. , po uprzednim rozpatrzeniu dokumentacji zasobu geodezyjnego oraz archiwum zakładowego Starostwa Powiatowego w K. , dokumentacji pozyskanej z Urzędu Miejskiego w K. związanej ze sprawą, po badaniu zbioru dokumentów i interpretacji przepisów prawa, pismem z dnia 15.11.2023 r. poinformował Gminę, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie wykazała, by przedmiotowa nieruchomość została przez Skarb Państwa przejęta lub nabyta na podstawie jakiejkolwiek decyzji lub innego aktu prawnego, wskazując na bezskuteczność zrzeczenia się nieruchomości zainicjowanego wnioskiem z 1970 roku.
W ocenie Organu, podanie domniemanych spadkobierców Pani S. K., w sensie prawnym nie stanowiło formalnego zrzeczenia się własności nieruchomości. Nadto ich następstwo prawne nie zostało potwierdzone żadnym dokumentem, czy też tym bardziej postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku.
Analiza stanu prawnego obowiązującego w dacie dokonania czynności zrzeczenia przedmiotowej nieruchomości, w szczególności zaś rozwiązań zawartych w art. 179 § 1 i 2 K.c. wykazała, że zgodnie z ówczesnymi procedurami, jeżeli nieruchomość była przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel mógł wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzekł. Zrzeczenie się wymagało formy aktu notarialnego i potrzebna była zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, stawała się własnością państwową, a Skarb Państwa ponosił odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. Zrzeczenie się własności nieruchomości jest jednostronną czynnością prawną rozporządzającą, która dla swej ważności wymaga formy aktu notarialnego a dla skuteczności wymaga zgody właściwego organu administracji rządowej. Zgoda ta jest czynnością prawotwórczą i jej brak powoduje, że zrzeczenie się własności nie dochodzi do skutku, (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 31 stycznia 2002 r. IV CKN 1325/00). W tym zakresie orzecznictwo pomimo zmiany stanu prawnego nie uległo zmianie.
Starosta podniósł, że art. 179 § 1 K.c. wyraźnie przy tym stanowił, iż owo jednostronne oświadczenie woli wymaga formy aktu notarialnego, nie wskazywał zaś w jakiej formie ma być udzielona zgoda właściwego organu, powszechnie tylko przyjmowano, że zgoda organu administracyjnego, o której mowa w tym przepisie, powinna być wyrażona w postaci decyzji administracyjnej.
Odnosząc się do kwestii realizacji zapisów ówcześnie obowiązującego art. 179 K.c., ani w archiwum tut. urzędu, ani w dokumentacji zgromadzonej w sprawie, jak również w zbiorze dokumentów urządzonym dla przedmiotowej nieruchomości, nie udało się znaleźć dowodów potwierdzających fakt, aby kiedykolwiek doszło do prawnego przejęcia własności nieruchomości przez Skarb Państwa po S. K.. Brak również w aktach sprawy, dowodów świadczących by kiedykolwiek przed tut. Organem toczyło się postępowanie w tej sprawie. Jedyne dokumenty w jakich posiadaniu jest Organ, to te doręczone przez Gminę Miejską K. .
Burmistrz Miasta K. nie uznając wyjaśnień Starosty K. pismem z dnia 16.01.2024 r. wezwał do podjęcia ostatecznej decyzji i przejęcia na własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa ewentualnie o przedłożenie decyzji administracyjnej o ostatecznym zakończeniu toczącego się postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.
Starosta uznając przedstawione przez Burmistrza rozważania prawne dotyczące art. 179 K.C. w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia wniosku domniemanych spadkobierców w sprawie zrzeczenia się nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, pismem nr [...] z dnia 22.03.2024 r., po ponownej analizie materiału dowodowego, przepisów prawa i orzecznictwa w sprawie, mając na względzie obecny stan prawny i niemożliwy aktualnie do odtworzenia stan faktyczny sprawy zaistniały w 1970 r. ponownie wskazał, iż w jego ocenie, pomimo złożonego w 1970 r. oświadczenia o zrzeczeniu się nieruchomości, do skutecznego zrzeczenia się prawa własności nie doszło.
Starosta wskazał, że przeprowadzone przez pracownika Starostwa czynności mające na celu odtworzenie przedmiotowej sprawy, tj. ustalenie stanu faktycznego i skompletowanie niezbędnej dokumentacji potwierdzającej stan wskazywany przez Gminę Miejską K. w kierowanej korespondencji, nie przyniosły żadnych rezultatów. A zatem organ nie był w posiadaniu żadnej dokumentacji (poza tą przesłaną przez skarżącą Gminę) wskazującej na przebieg zainicjowanego w 1970 postępowania.
Zwrócono uwagę, że oświadczenie o zrzeczeniu się własności nieruchomości nie wyklucza możliwości uznania, że w rzeczywistości chodziło o odstąpienie nieruchomości na innych warunkach niż tych, na podstawie obowiązującego wówczas art. 179 k.c. Brak wniosku w aktach sprawy uniemożliwia zbadanie w jakich okolicznościach złożone było oświadczenie woli o zrzeczeniu się działki.
Odnosząc się do instytucji zrzeczenia Starosta podniósł, iż przepis art. 179 § 1 K.c. zakładał, że jeżeli nieruchomość była przedmiotem własności indywidualnej albo osobistej, właściciel mógł wyzbyć się własności przez to, że się jej zrzeknie. Zrzeczenie się wymagało formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna była zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej. Począwszy zatem od 1962 r. ustawodawca konsekwentnie uzależniał nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości, której właściciel się zrzekł, od stanowiska osoby reprezentującej potencjalnego nabywcę, tj. urzędnika wykonującego zadania z zakresu gospodarki nieruchomościami państwowymi Z punktu widzenia istoty zrzeczenia się najważniejsze jest, że zgoda organu państwowego wymagana była z uwagi na uciążliwe skutki dla Skarbu Państwa zrzeczenia się własności nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Zgodnie bowiem z art. 179 § 2 K.c. w jego pierwotnym brzmieniu nieruchomość, której własności właściciel się zrzekł, stawała się własnością państwową. Skarb Państwa ponosił odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia. (II SA/Po 235/11 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.)
Twierdzenia Gminy w zakresie zrzeczenia się własności nieruchomości są dla skarżonego Organu sprzeczne, bowiem z jednej strony Gmina twierdzi, że do zrzeczenia doszło, a z drugiej zaś wymaga wydania decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody. W świetle powołanego przepisu art. 179 k.c. aby doszło do zrzeczenia, w pierwszej kolejności. Organ musiałby wyrazić na nie zgodę, zatem w przedmiotowej sprawie co wielokrotnie podkreślano, do zrzeczenia nie doszło. Zważywszy zatem na okoliczności sprawy, a mianowicie:
1. brak w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego zgodę właściwego Organu na zrzeczenie się przedmiotowej nieruchomości, czy innego aktu mogącego posłużyć do oceny, że Skarb Państwa mógłby nabyć sporną nieruchomość;
2. brak dokumentacji potwierdzającej, czy przed tut. Organem kiedykolwiek toczyło się postępowanie dot. wyrażenia zgody na zrzeczenie się nieruchomości, czy dalej, zgodnie z jedną z przesłanek zawartych w art. 179 K.c. brak potwierdzenia o zrzeczeniu się w formie aktu notarialnego;
3. upływ ponad 50 lat od momentu nastąpienia zdarzenia woli zrzeczenia się nieruchomości;
4. zmiana sytuacji prawnej osób, które złożyły oświadczenie o zrzeczeniu się własności nieruchomości;
5. niekompletna dokumentacja sprawy przejawiająca się przede wszystkim w braku w aktach sprawy elementarnego do rozpatrzenia sprawy wniosku, która uniemożliwia Organowi zbadanie :
- w jakich okolicznościach doszło do powzięcia przez wnioskodawców decyzji o zrzeczeniu się nieruchomości, a mianowicie czy rzeczywiście żądanie wnioskodawców należałoby rozpatrywać na podstawie ówczesnego przepisu art. 179 K.c. Nie ma pewności z jakiego rodzaju żądaniem wystąpił wnioskodawca, czy na pewno z art. 179 K.c. a może chodziło o innego rodzaju zrzeczenie;
- czy oświadczenie o zrzeczeniu się nieruchomości złożyła uprawniona osoba, gdyż jak wynika z ustaleń tut. Organu na podstawie akt sprawy przekazanych przez Gminę Miejską K. wniosek złożyli M. K., Z. K., B. K. (spadkobiercy zmarłej S. K.);
6. brak kluczowych elementów pozwalających zadośćuczynić realizacji przepisów k.p.a. w zakresie wszczęcia, prowadzenia i w rezultacie zakończenia postępowania zainicjonowanego rzekomym wnioskiem z 1970 r.,
w ocenie Starosty nie było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na zrzeczenie się nieruchomości, a tym samym ewentualnej decyzji o odmowie zrzeczenia czy umorzenia postępowania bowiem zgromadzony materiał dowodowy i brak możliwości odtworzenia faktów nie dawał podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie toczyło się kiedykolwiek postępowanie. Lakoniczny i niepełny materiał dowodowy w żaden sposób nie potwierdzał tego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga podlega odrzuceniu.
Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skarg Sąd ma obowiązek ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem ich przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej p.p.s.a.). Katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Jak stanowi art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 3 § 3 sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., taka skarga podlega odrzuceniu. Odrzuceniu podlega również skarga na bezczynność w sytuacji, gdy nie została wniesiona w sprawach objętych ww. katalogiem.
W niniejszej sprawie Gmina Miejska K. , reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła do tut. Sądu skargę określając jej przedmiot jako "bezczynność Skarbu Państwa, Powiatu k. reprezentowanego przez Starostę K. w przedmiocie niewydania decyzji przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. , zgodnie z pismem skierowanym przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia 17 lutego 1972 r., w którym wyrażono zgodę na zrzeczenie się nieruchomości przez wnioskodawców, tj. spadkobierców po S. K.: M. K., B. K. i Z. K. i przejęcie jej na rzecz Skarbu Państwa".
Jak wynika z części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia oraz z akt sprawy, nieruchomość położona w K. przy ul. [...] (dawniej [...]), o powierzchni 0,0807 ha, zabudowana jest domem wielorodzinnym z odrębnymi lokalami mieszkalnymi i od dnia 1 lipca 1970 r. jest tymczasowo administrowana przez Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w K. , który jest jednostką budżetową Gminy K.. Skarżąca Gmina stoi na stanowisku, że Starosta winien wydać decyzję o wyrażeniu zgody na zrzeczenie się nieruchomości, do czego doszło w 1970 roku na skutek złożonego przez ówczesnych właścicieli nieruchomości oświadczenia o zrzeczeniu. Skarżąca argumentowała, że w świetle przepisów obowiązujących w dacie zrzeczenia taka decyzja powinna zostać wydana, a przedłożona Staroście dokumentacja pozwala uznać, że o obowiązku jej uzyskania zainteresowani mieli wiedzę. Zdaniem Gminy w sytuacji, gdy organ nie znalazł decyzji w dostępnych zasobach, powinien taką decyzję wydać. Jako podstawę prawną wydania decyzji Gmina wskazuje na przepisy art. 179 KC w brzmieniu obowiązującym w dacie zrzeczenia, tj. w 1970 roku.
Z kolei Starosta odpowiadając na skargę podniósł, że w dostępnych zasobach archiwalnych nie odnaleziono decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. o wyrażeniu zgody na zrzeczenie nieruchomości. Nie znaleziono również jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że w istotnym dla sprawy okresie wpłynął wniosek o wyrażenie takiej zgody i było prowadzone jakiekolwiek postępowanie w związku z takim wnioskiem. Starosta podał, że poza dostarczonymi przez Gminę dokumentami nie dysponuje żadnymi innymi informacjami i dokumentami w tej sprawie. Natomiast w odniesieniu do zarzutu bezczynności Starosta podniósł, że w aktualnym stanie prawnym nie jest możliwe wydanie żądanej przez Gminę decyzji administracyjnej bowiem od lat 90-tych wyrażenie takiej zgody nie jest działaniem organu administracji w formie imperium, lecz w formie dominium. Zgoda jest wyrażana w formie aktu notarialnego.
W sprawie należało zatem więc rozważyć, czy Gminie Miejskiej K. przysługiwała skarga na bezczynność Starosty polegająca na niewydaniu decyzji o wyrażeniu zgody na zrzeczenie się nieruchomości, jak w skardze określono przedmiot zaskarżenia. Między stronami spornym jest, czy i w jakiej formie zgoda taka mogłaby zostać wyrażona.
W tym zakresie istotnym jest, że oświadczenie o zrzeczeniu się nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] zostało złożone w 1970 roku.
Zgodnie z art. 179 § 1 KC - według jego treści obowiązującej od 1967 r. do 27 grudnia 1996 r., "jeżeli nieruchomość jest przedmiotem własności indywidualnej lub osobistej, właściciel może wyzbyć się własności przez to, że jej się zrzeknie. Zrzeczenie wymaga formy aktu notarialnego. Do zrzeczenia się własności nieruchomości potrzebna jest zgoda właściwego organu prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej."
Ustawodawca w art. 179 § 1 KC nie określił w jakiej formie prawnej miał być wyrażona zgoda właściwego organu prezydium powiatowej rady narodowej. Zarówno praktyka, jak i doktryna przyjmowały jednolicie, że zgoda organu państwowego, o której stanowił art. 179 § 1 KC, wyrażona była w formie decyzji administracyjnej.
Zdaniem skarżącej Gminy wskazana wyżej treść art. 179 § 1 KC jest miarodajna przy dokonywaniu oceny prawnej zgłoszonego Staroście żądania wydania decyzji o wyrażeniu zgody na zrzeczenie nieruchomości.
Stanowiska tego Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie podziela.
Należy mieć na uwadze, że art. 179 KC został znowelizowany ustawą z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2003.49.408). Od dnia 25 września 2003 r. art. 179 otrzymał brzmienie:
§ 1. Właściciel może wyzbyć się własności nieruchomości przez to, że jej się zrzeknie. Zrzeczenie się wymaga formy aktu notarialnego.
§ 2. Nieruchomość, której właściciel się zrzekł, staje się własnością gminy, na obszarze której nieruchomość jest położona, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze kilku gmin, nieruchomość staje się własnością gminy, na obszarze której znajduje się jej większa część. Gmina ponosi odpowiedzialność z nieruchomości za jej obciążenia, ograniczoną do wartości nabytej nieruchomości według stanu w chwili nabycia, a według cen rynkowych w chwili zaspokojenia wierzyciela.
Art. 179 KC stracił moc obowiązującą na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 marca 2005 r. sygn. K 9/04. Trybunał orzekł, że art. 179 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, ze zm.):
a) jest zgodny z art. 16 i art. 167 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji,
b) jest niezgodny z art. 2 i art. 165 Konstytucji.
Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku przed nowelizacją w 2003 r. przepis art. 179 KC stanowił, iż własność nieruchomości, której zrzekł się właściciel, przechodziła na Skarb Państwa, o ile wyraził on na to zgodę. Nowelizacja spowodowała zmianę podmiotu ze Skarbu Państwa na gminę, a jednocześnie pozbawiła gminę prawa nieprzyjęcia takiej nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny to zakwestionował wskazując, że w wyniku nowelizacji ustawodawca zlekceważył podmiotowość prawną gmin, jak i ich samodzielność. Naruszona została zasada równości podmiotów wobec prawa oraz zasada swobody woli, która z jednej strony gwarantuje każdemu podmiotowi prawo do decydowania o sobie a jednocześnie z drugiej uniemożliwia jednostronnego kształtowania sytuacji innego podmiotu. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 179 KC jest niezgodny z Konstytucją i jako taki traci moc.
Istotnym jest, że zarówno orzecznictwo, jak i doktryna zgodnie uznają cywilnoprawny charakter czynności prawnych składających się na obrót nieruchomościami. Także na tle regulacji prawnej obowiązującej do września 2003 r. zgoda organu administracji rządowej (art. 179 § 1 KC), po pewnych wahaniach doktrynalnych, ostatecznie nie była kwalifikowana jako czynność z zakresu imperium, lecz jako czynność cywilnoprawna (por. S. Rudnicki, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga druga, Wyd. Prawn. 1998, s. 174; E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Zakamycze 2001, s. 334-335). Przyjmowano zatem, że wyrażenie zgody przez organ administracji na zrzeczenie nieruchomości nie następuje w drodze decyzji jakiegokolwiek organu administracji publicznej czy samorządowej. W tym zakresie organ administracji nie działa w formie imperium lecz w formie dominium. Jest to zatem czynność prawna z zakresu prawa cywilnego. Należy zauważyć, że powoływany przez obie strony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 marca 2005 r. sygn. K 9/04 dotyczył art. 179 KC w tym właśnie brzmieniu. Norma zawarta we wcześniejszych wersjach art. 179 KC już wtedy nie obowiązywała, lecz argumentacja przytoczona przez Trybunał jest aktualna w odniesieniu do wcześniejszych wersji art. 179 KC.
Należy zatem podnieść, że od dnia 15 lipca 2006 r. (orzeczona przez Trybunał data utraty mocy art. 179 KC) została wyeliminowana z obrotu norma prawna zawarta w przepisie, którego nieważność Trybunał stwierdził. Tym samym norma ta nie może być podstawą do orzekania w procesie stosowania prawa, niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia wyroku TK, czy też zaistniałego po tej dacie (tak NSA w wyrokach III OSK 2832/21 i III OSK 2613/23 - Lex). W świetle powyższego Starosta nie mógłby orzekać decyzją na podstawie art. 179 KC, bowiem decyzja taka pozbawiona byłaby podstawy prawnej, a przez to dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 1999 r., sygn. III SA 5540/98 (M. Pod. 2000/7, s. 40), stwierdzono m.in., że o braku podstawy prawnej można mówić, gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej. Z taką sytuacją mielibyśmy do czynienia w opisanej sprawie.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wystąpiła do Sądu Rejonowego w K. z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości. Wniosek ten został przez Sąd Rejonowy oddalony postanowieniem z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. akt I Ns [...] z argumentacją, że "złożenie wniosku przez M. K., B. K. i Z. K. o przejęcie własności nieruchomości przez Skarb Państwa uznać należy za wszczęcie stosownego postępowania administracyjnego i jeżeli nie było wydane postanowienie kończące postępowanie w sprawie o przejęcie na własność nieruchomości przez Skarb Państwa to uznać należy, że postępowanie w sprawie nadal jest w toku i winno zostać zakończone zgodnie z obowiązującymi przepisami".
Odnosząc się do tej kwestii Sądu może jedynie podnieść, że Starosta w ramach niniejszego postępowania stoi na stanowisku, że nie odnaleziono dokumentów dotyczących sprawy zrzeczenia się własności przedmiotowej nieruchomości, że wniosek o wyrażenie zgody na zrzeczenie nie został kiedykolwiek złożony do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. oraz, że zgoda taka została wyrażona w jakiejkolwiek formie. Sąd nie znalazł podstaw, aby stanowisko to zakwestionować oraz weryfikować. W tym miejscu należy wskazać, że sąd administracyjny orzeka na podstawie przedłożonych przez organ akt sprawy, nie może natomiast przeprowadzać postępowania dowodowego, poza (wyjątkowo) dowodami z uzupełniających dokumentów przedłożonych przez stronę (art. 106 § 3 p.p.s.a.).
Ponadto, Sąd w granicach rozpatrywanej sprawy, gdy skarga wniesiona została w sprawie nie podlegającej kontroli sądu administracyjnego, nie musi odnosić się do tych argumentów, jak i rozstrzygać czy Starosta dopuścił się bezczynności. Jak wyżej wskazano, żądanie Gminy dotyczy sprawy, która w świetle obowiązujących obecnie przepisów ma charakter cywilnoprawny i nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Ponadto w realiach niniejszej sprawy treść pism skierowanych przez skarżącą Gminę do Starosty, tj. pism o znaku [...]: - z dnia 20 kwietnia 2024 r. (k. [...] akt admin.) oraz z dnia 20 czerwca 2023 r. (k. [...]) nie pozwala przyjąć, że zawierają żądanie wszczęcia przez Starostę postępowania administracyjnego lub wydania innego aktu/czynności. Pisma zredagowane zostały jako prośba o udzielenie informacji w sprawie zgody na zrzeczenie przedmiotowej nieruchomości. Na każde z tych pism Starosta udzielał odpowiedzi. Dopiero w piśmie Burmistrza z dnia 16 stycznia 2024 r. zawarte zostało wezwanie do "podjęcia ostatecznej decyzji i przejęcia na własność przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa ewentualnie o przedłożenie decyzji administracyjnej o ostatecznym zakończeniu toczącego się postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie" (k. [...]). Właśnie na to pismo skarżąca Gmina wskazuje w odpowiedzi na wezwanie Sądu do wykazania, że przed wniesieniem niniejszej skargi na bezczynność złożyła do właściwego organu ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy. Tymczasem pisma Burmistrza z dnia 16 stycznia 2024 r. nie można uznać za ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a. lecz za pismo, w którym po raz pierwszy skarżąca Gmina po raz pierwszy sprecyzowała swoje żądanie do Starosty. Ponieważ sprecyzowanie to zawarte zostało dopiero w tym ostatnim piśmie, nie może ono zostać uznane za ponaglenie. Należy nadto mieć na uwadze, że zgodnie z art. 17 w zw. z art. 37 § 3k.p.a. ponaglenie składa się do organu wyższego stopnia.
W konsekwencji skoro wymóg złożenia ponaglenia nie został dochowany, to skarga podlegałaby odrzuceniu również z tej przyczyny. Okoliczność ta nie ma jednak znaczenia w rozpatrywanym przypadku bowiem odrzucenie skargi następuje z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy, która ma charakter cywilnoprawny. Jak wyżej wskazano, wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji (Lex Komentarz do art. 61 a k.p.a. M. Jaśkowska). W przedmiotowej sprawie Starosta nie miał zatem obowiązku wydawania jakiegokolwiek aktu administracyjnego.
Mając na uwadze, że skierowane do organu administracji żądanie o charakterze cywilnoprawnym nie wszczyna postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 § 3 k.p.a., to nie można dochodzić w trybie skargi na bezczynność wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy k.p.a.
Przedstawione powyżej uwagi oznaczają, że skarga jest niedopuszczalna bowiem wniesiona została w sprawie na należącej do właściwości sądów administracyjnych. Właściwą drogą dochodzenia roszczeń o charakterze cywilnoprawnym jest droga postępowania cywilnego. W konsekwencji Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. (pkt I sentencji postanowienia).
O zwrocie wpisu postanowiono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji postanowienia).
Postanowienie wydane zostało na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.