II SAB/Po 156/22

II SAB/Po 156/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 12, art. 35. art. 97, art. 99, art. 103
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi G. A. na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy K. w przedmiocie warunków zabudowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy K. do rozpoznania sprawy, II. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy K. nie dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy K. w okresie zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy (nr sprawy [...]) działał w sposób przewlekły, IV. stwierdza, że ww. przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; V. oddala skargę w pozostałym zakresie; VI. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy K. na rzecz G. A. kwotę 580,- (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
G. A. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie warunków zabudowy zarzucając organowi:
1. brak wydania postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, pomimo otrzymania takiego żądania w piśmie z 18 lipca 2022 r., a zatem rozpoznania zgłoszonego żądania, czym też pozbawiono wnioskodawcy fundamentalnego prawa do sądu (wnioskodawca został pozbawiony możliwości polemiki, poprzez dopuszczalne prawem środki zaskarżenia, z organem, który bezzasadnie odstąpił od próby zastosowania art. 30 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 - dalej: "k.p.a.")).
2. brak podejmowania w okresie od 15 października 2021 r. do 28 lipca 2022 r. jakichkolwiek czynności przewidzianych przez art. 99 k.p.a. (dopiero pismo pełnomocnika wnioskodawcy z 18 lipca 2022 r. wywołało działania organu niższego stopnia).
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o:
1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w powyższej sprawie, zaś ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. zobowiązanie organu do rozpoznania podania z 18 lipca 2022 r. w terminie wynoszącym 1 miesiąc od chwili uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego;
3. wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a,;
4. zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, iż organ nie podejmował żadnych działań pomiędzy 15 października 2021 r., a 28 lipca 2022 r. w sprawie, a wymaganych przez art. 99 k.p.a. Wyjaśnienie zawarte w 4 akapicie pisma Burmistrz Miasta i Gminy z 29 lipca 2022 r. jest rozbrajające: skoro organ nie otrzymał odpowiedzi na pismo z 15 października 2021 r. wystosowane do sądu spadku (pomimo wiedzy o tym, że wyznaczono rozprawę na dzień 6 września 2021 r.) o wynik rozprawy, to dlaczego nie powtórzył zapytania przez blisko 9 miesięcy.
Po drugie w piśmie z 18 lipca 2022 r. zawarto żądanie o podjęcie zawieszonego postępowania. Wnioskodawca nie zgadza się z tym, że istniała podstawa do zawieszenia postępowania. Organ mógł procedować w sprawie stosując art. 30 § 5 k.p.a. Wystarczyło ustalić, jaka osoba sprawuje zarząd majątkiem masy spadkowej w postaci nieruchomości stanowiącej działki o numerach [...] oraz [...], obręb C.. Organ (Burmistrz Miasta i Gminy K.) z pewnością wie o tym, kto użytkuje grunt rolny w gminie K. - zarządca masą spadkową po zmarłym. W małych społecznościach, jakiej przykładem jest gmina K., takie rzeczy bądź łatwo ustalić, bądź się wie. Organ nie wydał postanowienia o odmowie podjęcia postępowania, lecz ograniczył się do pisma.
W ocenie Skarżącego powyższe naruszyło art. 6 i 8 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż bezzasadność skargi wynika z faktu jej wniesienia już po wydaniu przez Burmistrza Miasta i Gminy decyzji z dnia 30 sierpnia 2022 r. o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego kończącej sprawę (decyzja została nadana dnia 1 września 2022 r., natomiast skargę wniesiono dnia 2 września 2022 r.).
Dalej organ wyjaśnił, iż postanowieniem z dnia 26 maja 2021 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Burmistrz Miasta i Gminy zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, prowadzone pod sygnaturą: [...] Przesłanką do zawieszenia postępowania była śmierć jednej z osób uznanych za strony postępowania, będącej właścicielem nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Zawieszenie postępowania wstrzymało bieg terminów przewidzianych w kodeksie zgodnie z art. 103 k.p.a., o czym poinformowano strony w pouczeniu postanowienia.
Śmierć strony w toku postępowania stanowi zatem jedną z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu.
Ponadto, kierując się art. 99 k.p.a., w dniu zawieszenia postępowania Burmistrz Miasta i Gminy wystąpił do właściwego sądu rejonowego z prośbą o udzielenie informacji, czy toczy się postępowanie spadkowe zmierzające do ustalenia następców prawnych zmarłej strony przedmiotowego postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi, Sąd Rejonowy w. w piśmie z dnia 10 czerwca 2021 r. poinformował, iż termin rozprawy w niniejszej sprawie wyznaczony został na dzień 6 września 2021 r. Po upływie tego terminu, pismem z dnia 15 października 2021 r. tutejszy organ zwrócił się do sądu z zapytaniem o rozstrzygnięcie kwestii spadku po zmarłej stronie postępowania, jednak nie uzyskał odpowiedzi.
Dnia 17 lutego 2022 r. do Urzędu Miasta i Gminy [...] wpłynęło podanie wnioskodawcy o zmianę wniosku o ustalenie warunków zabudowy w zakresie terenu inwestycji.
Dnia 19 lipca 2022 r. do organu trafił kolejny wniosek inwestora dotyczący usunięcia przeszkody do dalszego procedowania oraz podjęcia zawieszonego postępowania.
Dnia 28 lipca 2022 r. Burmistrz Miasta i Gminy raz jeszcze wystąpił do Sądu Rejonowego w Ś. . z zapytaniem o ustalenie następców prawnych zmarłej strony postępowania, a następnie pismem z dnia 29 lipca 2022 r. wyjaśnił pełnomocnikowi inwestora dotychczasowy przebieg postępowania i przyczyny braku możliwości jego podjęcia. Weryfikując informacje z rejestru gruntów oraz treść księgi wieczystej dotyczącej nieruchomości będącej własnością zmarłej strony, należy podkreślić, iż do dnia dzisiejszego nie nastąpiły żadne zmiany własnościowe, co wskazuje na brak prawomocnego postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku (aktualna informacja z rejestru gruntów oraz treść księgi wieczystej w aktach sprawy).
Odnosząc się do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w formie postanowienia, organ wskazał, iż miał świadomość podjętej przez Radę Miasta i Gminy Kórnik Uchwały Nr XLVI/653/2022 z dnia 29 czerwca 2022 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie geodezyjnym Czmoń w rejonie ulic: Pasiecznej, Bnińskiej, Lipowej, Świerkowej Brzozowej, gmina Kórnik, a co za tym idzie spodziewanej do wydania decyzji umarzającej przedmiotowe postępowanie administracyjne.
Wbrew twierdzeniu Skarżącego, potencjalni spadkobiercy zmarłej strony postępowania nie są znani tutejszemu organowi (zmarły nie zamieszkiwał na terenie gminy K.), nie zostali również wskazani przez Sąd Rejonowy w Ś. w piśmie z dnia 10 czerwca 2021 r. Burmistrz Miasta i Gminy nie zgadza się z zarzutem Skarżącego o niepodjęciu działań zmierzających do ustalenia następców prawnych zmarłej strony postępowania. Pamiętając o wyznaczonym przez właściwy sąd rejonowy terminie rozprawy, tutejszy organ ponowił zapytanie do sądu po upływie tego terminu (pismo z dnia 15 października 2021 r.), a z uwagi na brak odpowiedzi weryfikował ewentualne zmiany własnościowe w rejestrze gruntów oraz w księdze wieczystej, mogące wskazywać na wydanie przez sąd prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku.
W piśmie procesowym z dnia 14 października 2022 r. pełnomocnik Skarżącego, konkretyzując skargę, wskazał, iż jej przedmiotem jest ponadto zarzut przewlekłości organu, który w okresie od 15 października 2021 r. do 28 lipca 2022 r. nie podejmował odpowiednich czynności przewidzianych przez art. 99 k.p.a., a których celem byłoby dążenie do podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego.
Odnosząc się do odpowiedzi na skargę Skarżący wskazał, iż gdyby organ zwrócił się ponownie do Sądu Rejonowego w Ś. - po tym, jak nie otrzymał odpowiedzi na pismo z 15 października 2021 r. - to ustaliłby, że sprawa spadkowa o sygn. akt I Ns [...], po zmarłym R. J., zakończyła się postanowieniem z 10 stycznia 2022 r..
Skarżący podniósł, iż z powodu braku podejmowania przez organ przewidzianych prawem działań, a których celem byłoby podjęcie zawieszonego postępowania, organ nie zakończył sprawy o wydanie warunków zabudowy przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a o jakim mowa w odpowiedzi na skargę.
W ocenie Skarżącego organ powinien rozważyć zastosowanie art. 30 § 5 k.p.a., a zatem ustanowić kuratora spadku dla zmarłego R. J..
Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o:
- przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów w postaci pisma Sądu Rejonowego w Ś. e z 13 października 2022 r., otrzymanego poprzez ePUAP wraz z zanonimizowanym postanowieniem Sądu Rejonowego w Ś. z 10 stycznia 2022 r., sygn. akt I Ns [...], na okoliczność, że podstawa zawieszenia postępowania (toczące się postępowanie spadkowe po zmarłym R. J.) ustała w styczniu 2022 r., a organ od tego czasu nie podejmował jakichkolwiek działań w sprawie, bądź - w przypadku wątpliwości, czy przedstawiony dokument to istotnie postanowienie stwierdzające nabycie spadku po zmarłym - wnoszę o zwrócenie się do wskazanego Sądu o sporządzenie i wydanie odpisu przywołanego orzeczenia, celem przeprowadzenia z niego dowodu na okoliczności jak wyżej,
- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości w powyższej sprawie, zaś ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,
- zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
W tym miejscu wskazać należy, iż złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia.
Z akt sprawy wynika, że Skarżący wypełnił powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie (rewers k. [...] akt sądowych).
Ponadto rozważając kwestię dopuszczalności skargi w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż z zestawienia daty wydania decyzji kończącej postępowania (30 sierpnia 2022 r.), daty jej wysłania (1 września 2022 r. ) z datą nadania skargi ( 2 września 2022 r. ) wynika, iż skarga została wniesiona po wydaniu decyzji. Jednakże należy mieć na uwadze, iż decyzja została doręczona pełnomocnikowi Skarżącego dopiero w dniu 5 września 2022 r. (zob. wydruk z Dokument[...] – znajdujący się w aktach administracyjnych), a więc po dniu wniesienia skargi.
Tym samym nie ulega wątpliwości, iż Skarżący wnosząc skargę nie miał świadomości o wydaniu decyzji.
W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r. o sygn. akt II OSK 1854/20 (CBOSA) zgodnie z którym nie powinna być uwzględniona skarga na bezczynność, gdy została wniesiona przez stronę po wydaniu i doręczeniu jej decyzji (patrz też wyroki NSA: z 14 stycznia 1987 r., sygn. akt IV SAB 14/86, ONSA 1987/1/7; z 05 października 1998 r., sygn. akt II SAB 60/98). Zarazem jednak NSA w cytowanym wyroku podkreślił, że w sytuacji więc, gdy stronie skarżącej domagającej się załatwienia sprawy nie doręczono decyzji kończącej postępowanie, ma ona prawo podjęcia środków prawnych zwalczania bezczynności organu. Stanowisko to odpowiada wykładni przepisów art. 149 § 1 p.p.s.a., wyrażanej w orzecznictwie jeszcze przed nowym unormowaniem instytucji bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, wprowadzonym z dniem 15 sierpnia 2015 r. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Według tej wykładni, celem dyspozycji wynikającej z art. 149 § 1 p.p.s.a. powinno być takie ukierunkowanie działania organów administracji publicznej, aby strona nie została pozbawiona, bez własnej winy, narzędzi prawnych do zwalczania bezczynności. W takim kontekście ocenić należy sytuację procesową, w której skarżąca wnosi skargę na bezczynność po wydaniu decyzji, ale przed jej doręczeniem (por. też wyrok NSA z 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 675/16).
Ponadto należy pamiętać, iż w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w dniu wnoszenia skargi decyzja nie miała przymiotu ostateczności.
Przechodząc do meritum sprawy zauważyć należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca obie postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. zarówno bezczynność organu, jak i przewlekłe prowadzenie przezeń postępowania.
Dokonując rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej jako k.p.a.), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 kpa; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91).
Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Kierując się powyższym, Sąd uznał, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w okresie wskazanym w skardze.
Przed omówienie powyższego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż w procedurze przed sądami administracyjnymi obowiązuje zasada skargowości, która wyznacza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu przez sąd administracyjny. "Brzmienie art. 134 § 1 in princ. p.p.s.a. (»sąd w granicach danej sprawy«) i obowiązujące w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasada skargowości i zakaz reformationis in peius przemawiają za przyjęciem, że to od woli skarżącego zależy wyznaczenie granic sprawy sądowoadministracyjnej i zakresu rozpoznania skargi. W konsekwencji – z wyjątkiem kontroli decyzji dotkniętej nieważnością (art. 134 § 2 p.p.s.a.) sąd nie może orzekać poza zakresem zaskarżenia zawężonym przez skarżącego do uzasadnienia." (wyrok NSA z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt I OSK 48/17, dostępny w CBOSA). Kierując się zasadnym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył skargę na bezczynność i przewlekłość organu w okresie od 15 października 2021 r. do dnia 28 lipca 2022 r., to jego wolą wyrażoną zarówno w skardze jak i w piśmie z dnia 14 października 2022 r. jest, aby Sąd w składzie orzekającym rozpoznał właśnie opieszałość organu w tym okresie.
Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż wobec uzyskania informacji o śmierci uczestnika postępowania organ postanowieniem z dnia 26 maja 2021 r. zawiesił z urzędu postępowania administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w k.p.a. w tym, wstrzymuje określone w art. 35 k.p.a. terminy rozpoznania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1037/21 (dostępny CBOSA) stwierdził, że funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności (za okres zawieszenia), związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia (kwestionowania we właściwym trybie i toku) tego postanowienia. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego stanowi akt administracyjny podlegający odrębnej kontroli sądu administracyjnego po wyczerpaniu przez stronę administracyjnego toku instancji (por. wyroki NSA z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1222/15, z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1380/07, postanowienie NSA z dnia 29 grudnia 1992 r. II SA 697/92; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. prof. dr hab. Roman Hauser, prof. dr hab. Marek Wierzbowski; Legalis). Oznacza to, że skuteczne zawieszenie postępowania, uniemożliwia stwierdzenie, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie pozostawał w bezczynności.
W tym miejscu wskazać należy, iż wbrew zarzutom skargi, wobec śmierci właściciela nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji istniały podstawy do zawieszenia postępowania.
Wobec powyższego skoro w niniejszej sprawie organ dopiero postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2022 r. podjął zawieszone postępowanie to powyższe oznacza, iż w okresie 26 maja 2021 r. do 30 sierpnia 2022 r. nie biegły terminy do załatwienia sprawy. Tym samym nie można zarzucić organowi, iż w okresie wskazanym przez Skarżącego tj. w okresie od 15 października 2021 r. do dnia 28 lipca 2022 r. pozostawał on w bezczynności.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art., 149 art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ nie dopuścił się bezczynności w okresie zawieszenia postępowania (pkt II wyroku).
Natomiast odrębnego omówienia wymaga kwestia czy w okresie zawieszenia postępowania czynności podejmowane przez organ miały charakter opieszały.
Sąd podziela stanowisko, iż niezasadne zaniechanie przez organ czynności, o których mowa w komentowanym przepisie, może być natomiast oceniane jako powodujące przewlekłość postępowania. (zob. komentarz do art. 99 k.p.a., Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022).
Zgodnie z art. 99 k.p.a. organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3a zawiesił postępowanie wszczęte z urzędu, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Tak samo postąpi organ w razie zawieszenia z tej samej przyczyny postępowania wszczętego na żądanie strony, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy.
Przy czym Sąd rozpoznający niniejszą sprawę dostrzega fakt, iż na tle art. 99 k.p.a. mogą wystąpić wątpliwości czy również w sprawie wszczętej na wniosek, a nie z urzędu organ ma obowiązek podejmowania czynności zmierzających do usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania.
Jak wskazuje się w doktrynie z literalnego brzmienia tego przepisu wynika bowiem, że organ może zaniechać czynności zmierzających do usunięcia przeszkód wymienionych w art. 97 § 1 pkt 1–3a, jeżeli interes społeczny przemawia przeciwko załatwieniu sprawy, a postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony (zob komentarz do art. 99 k.p.a. - Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022).
Sąd podziela jednak pogląd, iż interes społeczny zawsze przemawia za tym, by organ, który zawiesił postępowanie podejmował niezbędne działania w celu usunięcia przeszkody, ze względu na którą postępowanie to ulega zawieszeniu (zob. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989, s. 132".
Z akt przesłanych w niniejszej sprawie wynika, że organ postanowieniem z dnia 26 maja 2021 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne z uwagi na śmierć jednej ze stron.
W tym miejscu podkreślić należy, iż zawieszenie prowadzonego przez organ postępowania nastąpiło z urzędu, a to wiązało się z obowiązkiem organu systematycznego kontrolowania, czy przeszkoda w kontynuowaniu postępowania istnieje nadal, czy też przestała istnieć. Z art. 97 § 2 k.p.a. wynika bowiem wprost obowiązek organu administracji publicznej podjęcia postępowania z urzędu lub na żądanie strony gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania. W sytuacji zawieszenia postępowania z urzędu, aktywność w kontrolowaniu stanu zawieszenia i potrzeby podjęcia postępowania ciąży również na organie.
Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a..
Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe. Powyższe prowadzi również do uznania, że w razie zawieszenia postępowania organ powinien w sprawie szybko i sprawnie podejmować działania celem usunięcia przeszkody tamującej rozpoznanie sprawy.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż wobec uzyskania informacji o śmierci uczestnika postępowania organ postanowieniem z dnia 26 maja 2021 r. zawiesił z urzędu postępowania administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Tego samego dnia organ zwrócił się do Sądu Rejonowego o udzielenie informacji czy nastąpiło stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym uczestniku postępowania, a jeśli tak, o wskazanie następców prawnych zmarłego oraz ich adresów.
W dniu 15 czerwca 2021 r. do urzędu wpłynęło pismo informujące, iż sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po uczestniku postępowania jest w toku, a termin rozprawy wyznaczono na dzień 6 września 2021 r.
Pismem z dnia 15 października 2021 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego o udzielenie informacji czy sprawa o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłym uczestniku postępowania została zakończona.
Od momentu wysłania powyższego pisma organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Dopiero dnia 28 lipca 2022 r., i co istotne dopiero na skutek wniosku strony z dnia 18 lipca 2022 r. o podjęcie zawieszonego postępowania, organ ponownie zwrócił się do Sądu Rejonowego o wskazanie następców prawnych.
Wobec powyższego wskazać należy, iż o ile w pierwszym okresie organowi nie można zarzucić opieszałości w podejmowaniu działań, to jednakże dalsze postępowanie organu po wysłaniu pisma z dnia 15 października 2021 r. nosi znamiona opieszałości. Nie ulega wątpliwości, iż organ słusznie oczekiwał na odpowiedź z Sądu, to jednakże brak odpowiedzi przez dłuższy czas winien skutkować ponownym wystąpieniem przez organ do Sądu. Natomiast oczekiwanie przez organ przez okres ponad 9 miesięcy na odpowiedź Sadu stoi w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania.
Odnosząc się do twierdzenia organu, iż dokonywał on kontroli zmiany właścicieli w rejestrze gruntów oraz w księdze wieczystej podkreślić należy, iż ujawnienie zmian właścicielskich powstałych na skutek spadkobrania następuje często na długo po tym jak zostanie wydane postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, a więc po tym jak ustanie przesłanka uzasadniająca zawieszenie postępowania. Tym samym organ nie może zwlekać z podjęciem postępowania z uwagi na fakt, iż nowi właściciele nie ujawnili się czy to w rejestrze gruntów czy też w księdze wieczystej. Podstawą podjęcia zawieszonego postępowania jest ustalenie następców prawnych osoby zmarłej, a nie ujawnienie ich w w księdze wieczystej czy też rejestrze gruntów.
Na marginesie Sąd wskazuje, iż w niniejszej sprawie wobec toczącego się postępowania spadkowego brak było podstaw do występowania przez organ do sądu o ustanowienie kuratora spadku. Podkreślić należy, iż wbrew twierdzeniom skargi organ sam nie jest uprawniony do ustanowienia kuratora spadku, a jedynie w przypadku nieobjęci spadku i braku zarządcy o zwrócenie się do właściwego sądu o ustanowienie kuratora spadku.
Wobec powyższego skoro organ posiadał wiadomość, iż przed Sądem toczy się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku, to brak jest podstaw do twierdzenia, iż zobowiązany był wystąpić o ustanowienie kuratora spadku.
Tym samym za zasadne uznać należy twierdzenie Skarżącego, iż w okresie od dnia 15 października 2021 r. do dnia 28 lipca 2022 r. organ podejmował czynności opieszale. Niepodejmowanie przez organ działań z urzędu zmierzających do ustalenia czy ustały przyczyny zawieszenia postępowania niewątpliwie wyczerpuje stan, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
W tym miejscu przypomnieć należy, iż pojęcie "przewlekłości postępowania" odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle będzie zatem postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi zatem o sytuację, gdy organowi można zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności albo występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych okresów bezczynności.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że dopuścił się przewlekłości w okresie zawieszenia postępowania (pkt III wyroku).
Jednakże Sad nie zobowiązał organu do rozpoznania sprawy czy też do rozpoznania wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż na dzień wniesienia skargi organ zarówno podjął postępowania jak i wydał decyzję kończącą postępowania. W sytuacji, gdy zarzucany stan przewlekłości ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63).
Fakt załatwienie sprawy nie zwalnia to jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych obecnie w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ przewlekłości oraz oceny jej charakteru (rażącego / nierażącego), a także (ewentualnie) w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny (por. wydane jeszcze na gruncie stanu prawnego obowiązującego przed 15 sierpnia 2015 r.: postanowienie NSA z 26.07.2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 – CBOSA).
Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania sprawy (pkt I sentencji wyroku).
Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej przewlekłości (pkt III sentencji wyroku), co zostało omówione szerzej wyżej.
Z kolei oceniając charakter zaistniałej przewlekłości – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona charakteru rażącego (pkt IV sentencji wyroku).
Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; z 11 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).
Sąd orzekając w tym zakresie miał przede wszystkim na uwadze, iż w przyczynach przewlekłości postępowania nie dopatrzył się znamion złej woli organu. Ponadto Sąd miał na uwadze, iż treśc art. 99 K.pa. mogła nasuwać wątpliwości organu co do kwestii konieczności podejmowania czynności w zawieszonym postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, a nie prowadzonym z urzędu.
Z powyższych przyczyn ponadto Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej czy też wymierzenia organowi grzywny. Zastosowanie środków w postaci zasądzenia sumy pieniężnej lub grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, jest możliwością, z której sąd powinien skorzystać, jeżeli wymagają tego względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez kontrolowany organ administracji publicznej. Środki te są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przyznanie sumy pieniężnej stanowi dodatkowo swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r. sygn. II OSK 124/21, CBOSA).
Warto w tym miejscu wskazać, iż Skarżący poza złożeniem wniosku nie wskazał, zarówno w skardze jak i w piśmie procesowym z dnia 14 października 2022 r. jakie okoliczności przemawiają za orzeczeniem w przedmiocie grzywny czy tez przyznania sumy pieniężnej. Natomiast Sąd z urzędu nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających orzeczenie w tym zakresie.
Nadto zważyć należy, że rozstrzygnięcie sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinno być w pierwszym rzędzie uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, czy jak w niniejszej sprawie – bezczynność, którym jest doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać Skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny nie podważa stanowiska, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość– zdyscyplinowania organu (zob. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1163/16, dostępny w CBOSA). Środek ten jako dodatkowa sankcja o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinien być stosowany w szczególnie widocznych i zawinionych przypadkach zwłoki organu, czy też wtedy, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie takie sytuacje należy wykluczyć.
Wobec tego w opisanym zakresie tj. w zakresie wniosku o przyznanie sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny, skargę oddalono, na podstawie art. 151 p.p.s.a. o czym orzeczono w pkt V wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 580 zł, na co złożyło się: 100 zł – wartość wpisu stałego od skargi na bezczynność oraz 480 zł – opłata za czynności radcy prawnego reprezentującego Skarżącą w postępowaniu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji (pkt VI. sentencji wyroku).
Odnosząc się natomiast do wniosku Skarżącego o przeprowadzenie dowodu z nadesłanych dokumentów wskazać należy, iż w niniejszej sprawie dokumenty te nie były potrzebne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Nadesłane akta administracyjne w sposób kompletny obrazowały sposób działania organu, który podlegał ocenie w niniejszej sprawie.