II SAB/PO 146/23

II SAB/Po 146/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-11-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Sentencja
Dnia 23 listopada 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie legalności budowy I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie o numerze [...] zainicjowanej z urzędu w dniu 14 grudnia 2022 r.; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięciuset dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga B. K. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na bezczynność i przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (zwanego dalej "PINB" lub "organem") w przedmiocie legalności budowy budynku warsztatowego położonego w Z. przy ul. [...], na działce nr [...]. Zarzucana bezczynność i przewlekłość miała powstać w oparciu o poniższej okoliczności faktyczne.
Pismem z dnia 29 lipca 2022 r. wnioskodawca zwrócił się do PINB z prośbą o sprawdzenie stanu budowy u sąsiada – R. P.. Istnieje, jego zdaniem, zagrożenie związane z niestabilnością dachu montowanego na garażu. Pismem z dnia 3 sierpnia 2022 r. PINB wezwał wnioskodawcę o doprecyzowanie wniosku poprzez wskazanie obiektu budowlanego, który w ocenie wnioskodawcy stwarza zagrożenie. PINB zakreślił siedmiodniowy termin do udzielenia odpowiedzi pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.
Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika – J. K. – wniósł ponaglenie w piśmie z dnia 13 października 2022 r. Wnioskodawca wskazał, że w piśmie z dnia 29 lipca 2022 r. zażądano wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy i użytkowania wszystkich obiektów budowlanych znajdujących się na działce należącej do R. P.. W uzasadnieniu ponaglenia wskazano, że minęły ponad dwa miesiące od złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, a sprawa nie została załatwiona. Nie wydano decyzji administracyjnej w tej sprawie.
Postanowieniem z dnia 26 października 2022 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "WINB") uznał ponaglenie za uzasadnione oraz wskazał, że sprawa ma zostać załatwiona do dnia 15 grudnia 2022 r. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że pismo z dnia 29 lipca 2022 r. nie jest wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Jest to po prostu sygnalizacja do podjęcia działań, które następnie mogą skutkować wszczęciem postępowania. PINB miał zatem obowiązek podjąć działania pomimo sygnału pochodzącego od wnioskodawcy.
Dnia 2 listopada 2022 r. PINB zwrócił się do Starosty [...] z prośbą o wskazanie, czy R. P., właściciel spornych zabudowań, uzyskał w latach 2020-2022 pozwolenia na budowę lub dokonał zgłoszenia wykonania robót budowlanych dla obiektów znajdujących się na jego działce. Starosta [...] powiadomił PINB, że R. P. od 2019 r. nie występował z żadnym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, ani nie zgłaszał wykonania żadnych obiektów budowlanych. W kolejnym piśmie PINB poprosił o informację, czy R. P. składał takie wnioski w 2000 r. i później.
W dniu 17 listopada 2022 r. odbyła się kontrola uprzednio zapowiedziana przez PINB. Ustalono, że na działce należącej do R. P. i jego żony, znajdują się budynek mieszkalny jednorodzinny (1), budynek z pomieszczeniem łazienki i pomieszczeniem socjalnym (2), budynek biurowo-magazynowy z kotłownią (3), budynek warsztatowy (4) i dwa budynki magazynowe (5 i 6).
Pismem z dnia 8 listopada 2022 r. wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. G. W. – wniósł skargę na bezczynność PINB. W wyniku rozpoznania skargi na bezczynność, prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lutego 2023 r. o sygn. akt II SAB/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że PINB dopuścił się bezczynności w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie legalności budowy.
Pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. Starosta [...] powiadomił PINB, że w posiadanych rejestrach pozwoleń na budowę oraz rejestrach zgłoszeń od roku 2000 do dzisiaj nie odnaleziono informacji dotyczących prowadzenia przez R. P. robót budowlanych.
Pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie legalności budowy budynku warsztatowego położonego w Z. przy ul. [...], na działce nr [...]. Tego samego dnia PINB zwrócił się do Burmistrza Z. z prośbą o informację, czy dla obiektów budowlanych należących do R. P. wydano kiedykolwiek decyzje o warunkach zabudowy. Burmistrz Z. odpowiedział, że dla budynku handlowo-usługowego wydano decyzję z dnia 11 grudnia 2020 r. Co do innych zabudowań, tj. budynku magazynowego w granicy z działką nr [...] toczy się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy obiektu. Dwa budynki gospodarcze zostały przebudowane i nadbudowane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia 7 lutego 2020 r.
Pismem z dnia 13 stycznia 2023 r. PINB zawiadomił strony o fakcie niezałatwienia sprawy i wskazał, że decyzję w sprawie wyda do dnia 28 lutego 2023 r. Dnia 15 lutego 2023 r. PINB wezwał R. P. do udzielenia informacji niezbędnych w postępowaniu administracyjnym.
Pismem z dnia 27 lutego 2023 r. PINB zawiadomił strony, że sprawa zostanie zakończona do dnia 31 marca 2023 r. Dnia 29 marca 2023 r. odbyła się kontrola na działce R. P.. Ustalono uprzednio, że nie ma żadnych dokumentów co do legalności pobudowania budynku warsztatowego (4).
Pismem z dnia 30 marca 2023 r. PINB zawiadomił strony, że sprawa zostanie zakończona do dnia 30 kwietnia 2023 r. Pismem z dnia 3 kwietnia 2023 r. wnioskodawca wniósł ponaglenie na bezczynność i przewlekłość PINB w sprawie legalności budowy budynku warsztatowego na działce nr [...]. W uzasadnieniu ponaglenia wskazano, że dnia 14 grudnia 2022 r. zainicjowano postępowanie administracyjne w ww. sprawie. Minęły już trzy miesiące i dalej nie ma rozstrzygnięcia sprawy.
Postanowieniem z dnia 6 kwietnia 2023 r., nr [...] PINB zobowiązał R. P. do wstrzymania budowy budynku warsztatowego w granicy z działką [...] i powiadomił stronę o możliwości wszczęcia postępowania legalizacyjnego określonego w przepisach prawa budowlanego.
Postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2023 r., nr [...] WINB uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione. WINB wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że wielość budynków na działce R. P. wymagała prowadzenia wielu czynności wyjaśniających, które wydłużają czas działania organu. Póki co, organ "eliminował" poszczególne budynki w ramach prowadzonego postępowania, by ustalić ostateczny przedmiot sprawy – budynek warsztatowy w granicy z działką nr [...]. Za każdym razem PINB zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, respektując przy tym obowiązek z art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775, zwanej dalej "k.p.a."). Nie mogło być, zdaniem WINB , mowy o bezczynności ani przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez PINB.
Na postanowienie PINB z dnia 6 kwietnia 2023 r., dotyczące wstrzymania wykonywania robót budowlanych, zostało wniesione zażalenie przez R. P., jednakże postanowieniem z dnia 1 czerwca 2023 r., nr [...] WINB stwierdził, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Postanowienie WINB zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skargę tę odrzucono w postanowieniu z dnia 18 lipca 2023 r. o sygn. akt IV SA/Po [...].
Pismem z dnia 25 lipca 2023 r. wnioskodawca wniósł kolejne ponaglenie na bezczynność i przewlekłość PINB w załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu ponaglenia podniesiono, że PINB wydał postanowienie z dnia 6 kwietnia 2023 r., w którym zobowiązał R. P. do wykonania obowiązków. Mimo wniesienia zażalenia, wykonanie postanowienia nie zostało wstrzymane. Od wydania postanowienia minęły ponad trzy miesiące i nadal sprawa nie jest załatwiona, a postanowienie nie załatwia takowej.
Pismem z dnia 1 sierpnia 2023 r. PINB zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji administracyjnej. Postanowieniem z dnia 9 sierpnia 2023 r., nr [...] WINB uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione.
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika – r. pr. G. W. – wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość PINB w sprawie legalności budowy budynku warsztatowego położonego w Z. przy ul. [...], na działce nr [...]. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności i że miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od PINB na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżący podniósł naruszenie przepisu art. 35 § 1, a nawet art. 35 § 3 i art. 12 k.p.a. polegające na rażącej bezczynności.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postępowanie trwa od dnia 14 grudnia 2022 r. W dniu 6 kwietnia 2023 r. PINB wydał postanowienie, które zobowiązywało R. P. do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych. WINB wydał postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie PINB i stało się ono ostateczne. Inwestor miał zatem miesiąc, aby złożyć wniosek o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Termin ten upływał z końcem czerwca 2023 r. Od tamtej pory minął już miesiąc, a organ nie może załatwić prostej sprawy. Nie wydano żadnego orzeczenia, co świadczy o bezczynności organu.
Skarżący uważa, że powinien otrzymać sumę pieniężną, ponieważ od wielu miesięcy jest prowadzone postępowanie administracyjne, traci on swój czas i pieniądze, a mimo to sprawa nie jest zakończona.
Decyzją z dnia 28 sierpnia 2023 r., nr [...] PINB nakazał R. P. rozbiórkę budynku warsztatowego położonego w Z. przy ul. [...] na działce nr [...].
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Organ zrelacjonował cały stan faktyczny sprawy. Wskazał ponadto, że R. P. nie złożył wniosku o legalizację spornego obiektu budowlanego w terminie. W związku z tym organ wydał decyzję o nakazie rozbiórki. Zdaniem PINB, nie doszło do bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga częściowo zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności PINB w przedmiocie wydania decyzji w postępowaniu legalizacyjnym. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 11 października 2023 r., Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 23 listopada 2023 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.
Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).
Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. W sprawach tego rodzaju skarg nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze (por. postanowienie NSA z dnia: 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13 oraz 2 września 2020 r. sygn. II OSK 3732/18, dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").
Nie budzi wątpliwości Sądu, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany – ponaglenie złożono pismem z dnia 25 lipca 2023 r., zatem przed zakończeniem postępowania administracyjnego.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność i przewlekłość PINB rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.
Zauważyć należy, iż stan "przewlekłego prowadzenie postępowania" wyodrębniono z dotychczasowego pojęcia "bezczynności" w celu rozszerzenia ochrony prawnej stron przed naruszaniem przez organy terminowego załatwiania spraw. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ). Przewlekłość z kolei odnosi się do oceny sprawności działania organu – w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy organ nie załatwiając sprawy w terminie, podejmuje czynności opieszale, naruszając zasadę szybkości postępowania z art. 12 k.p.a., a podejmowane przez niego czynności mają charakter pozorny lub nieistotny dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia: 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, 7 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2595/13, dostępne w CBOSA). Zatem, przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych i zbędnych. Warto dodać, że stwierdzenie, iż organ jest bezczynny musi być warunkowane formalnym uchybieniem terminom załatwienia sprawy. Innymi słowy, organ nie może się uchylić od zarzutu bezczynności, chociażby nawet podejmował działania, ale nie zakończył postępowania w terminie do tego przewidzianym. Sąd badając bezczynność kontroluje terminowość załatwienia sprawy, przy czym oczywiście musi mieć na względzie wymogi z art. 35-36 k.p.a. Regulacje zawarte w tych przepisach wyznaczają – jak wyżej wyjaśniono – granice, od której stwierdzona może zostać bezczynność organu, jednak również stanowią pewną perspektywę dla oceny przewlekłości.
Skarżący zarzuca PINB bezczynność oraz przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności pobudowania budynku warsztatowego na działce sąsiada – R. P.. Zarzuty skargi są uzasadnione, jednakże Sąd nie mógł przystać na wszystkie żądania, jakie przedstawiono w jej treści.
Przypomnieć należy, że postępowanie administracyjne zostało zainicjowane w dniu 14 grudnia 2022 r. PINB za przedmiot swojego postępowania uczynił legalność budowy budynku warsztatowego pobudowanego przez R. P.. Na działce nr ew. [...], położonej w Z. przy ul. [...], znajduje się wiele zabudowań. Jest tam dom, budynek kotłowni, budynek socjalno-bytowy, dwa magazyny. Skarżący wystąpił z wnioskiem o zbadanie legalności budowy wszystkich zabudowań. Ta okoliczność musi wskazywać już w tym momencie, że trudno jest postawić PINB zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Zanim PINB wszczął postępowanie administracyjne, badał różne aspekty co do legalności zabudowy. Po wszczęciu postępowania, PINB prowadził inne równoległe postępowania w stosunku do działki R. P.. Musiał on koordynować wszystkie czynności wyjaśniające, co bezsprzecznie powoduje wydłużenie się czasu na zakończenie sprawy. Odnosząc się do bezczynności, należy stwierdzić, że istniała ona w bardzo krótkim przedziale czasowym. PINB bardzo ostrożnie postępował i za każdym razem informował strony postępowania o niezałatwieniu sprawy zawisłej przed nim. Organ nadzoru budowlanego dopełnił więc obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a., a więc informował o każdym przypadku niezałatwienia sprawy. Tego zresztą nikt nie kwestionuje.
Dnia 6 kwietnia 2023 r. PINB wydał postanowienie, w którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i powiadomił R. P. o możliwości i zasadach prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Od tego postanowienia wniesiono zażalenie, ale okazało się, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu, co stwierdził w stosownym postanowieniu WINB . Postanowienie WINB z dnia 1 czerwca 2023 r. uczyniło zatem postanowienie PINB orzeczeniem ostatecznym, które podlega wykonaniu. Chociaż przepis art. 143 k.p.a. stanowi o względnej suspensywności postanowień, to jednak należy zwrócić uwagę na przepis art. 48a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."). Powołany przepis stanowi: "W terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację [ust. 1 – uw. Sądu]. Jeżeli zostało wniesione zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu budowy, termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym to postanowienie stało się ostateczne [ust. 3 – uw. Sądu]". Reguła, o której mowa w art. 143 k.p.a. doznaje zatem wyjątku. Z dniem 1 czerwca 2023 r. rozpoczął swój bieg termin, o którym mowa w art. 48a ust. 1 p.b. Uwzględniając metodykę obliczania terminów procesowych, termin ten upłynął z dniem 3 lipca 2023 r. Po tej dacie należało wydać decyzję o rozbiórce budynku warsztatowego.
Sąd uznał, że ostrożność procesowa PINB mogła skłonić go powściągliwego postępowania z następujących względów: PINB nie dysponował aktami sprawy, gdyż ten znajdowały się w WINB , a następnie w tut. Sądzie z racji zaskarżenia postanowienia WINB z dnia 1 czerwca 2023 r. PINB co prawda mógł interesować się bardziej losem niniejszej sprawy, jednakże organ ten mógł równie dobrze zakładać, że tut. Sąd uchyli postanowienie WINB . Ponadto, mając na względzie obieg korespondencji, PINB mógł pozwolić sobie na wydanie decyzji rozbiórkowej kilka dni po 3 lipca 2023 r., ponieważ R. P. mógł nadać wniosek o legalizację budynku warsztatowego właśnie w dniu 3 lipca 2023 r. Niedopuszczalne jednak dla Sądu jest to, że PINB zwlekał tak długo i kazał czekać stronom do dnia 28 sierpnia 2023 r. na wydanie decyzji.
Okoliczności sprawy opisane w poprzednim akapicie pozwalają na stwierdzenie, że PINB nigdy nie dopuścił się przewlekłości postępowania, natomiast dopuścił się bezczynności. Tak jak Sąd wyjaśnił na początku zasadniczej części niniejszego uzasadnienia wyroku, o bezczynności mowa jest wtedy, gdy sprawa administracyjna nie zakończyła się w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. albo w terminie wskazanym przez przepisy szczególne. Decyzja rozbiórkowa powinna zapaść po dniu 3 lipca 2023 r. PINB wydał swoją decyzję niespełna dwa miesiące później i jak Sąd podejrzewa, uczynił to w reakcji na wniesioną skargę na bezczynność. Nie ma zatem wątpliwości, że PINB dopuścił się bezczynności i o tym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Ze względu na fakt, że po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłość, a przed dniem wyrokowania przez tut. Sąd, PINB wydał decyzję administracyjną i zakończył postępowanie administracyjne w tej instancji, Sąd nie może zobowiązać organu do dokonania czynności, której ostatecznie dokonał. Postępowanie sądowoadministracyjne stało się w tym zakresie bezprzedmiotowe. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania PINB do wydania decyzji administracyjnej w sprawie o numerze [...] zainicjowanej z urzędu z dniem 14 grudnia 2022 r. (pkt I sentencji wyroku).
Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność PINB nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. "Rażącym naruszeniem prawa, co wymaga powtórzenia, jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne." (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa, co także wymaga powtórzenia, nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 285/19, zob. także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt III SAB/Wr 1110/19, dostępne CBOSA). Postawę PINB musiałaby cechować długotrwała i niezrozumiała bierność. Sąd w składzie orzekającym doszedł do przekonania, że PINB nie zlekceważył obowiązków wynikających z przepisów k.p.a. PINB miał prawo pozostawać w niepewności co do losu swojego postanowienia. WINB wydał postanowienie z dnia 1 czerwca 2023 r., które zaskarżono do tut. Sądu. Sąd mógł postąpić w rozmaity sposób. Nawet odrzucenie skargi w postanowieniu tut. Sądu z dnia 18 lipca 2023 r. mogło doprowadzić do wszczęcia postępowania zażaleniowego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zrozumiałe jest zatem to, że PINB nie chciał ryzykować wydania decyzji rozbiórkowej, kiedy mogłoby upaść postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowalnych, prowadząc z kolei do potencjalnego wszczęcia postępowania legalizacyjnego. Sąd nie dostrzega lekceważącego zachowania po stronie PINB. Co więcej, Sąd akceptuje argumentację przedstawioną poniekąd przez WINB w postanowieniu z dnia 25 lipca 2023 r., w którym oceniono wniesione ponaglenie. WINB wskazał, że PINB prowadzi różne postępowania w ramach działki należącej do R. P.. Było to postępowanie wieloaspektowe i wymagało skoordynowanego i zindywidualizowanego podejścia. Zrozumiałe jest zatem to, że PINB podejmował różne czynności w większych odstępach czasu. Sąd stwierdził zatem, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność PINB nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III sentencji wyroku).
Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie – tj. przyznania skarżącemu sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a.: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6". Wskazany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Oczywiście, dla zastosowania przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wystarczy sam fakt stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności/przewlekłości, jednakże zastosowanie środka dyscyplinującego o charakterze dodatkowym powinno następować z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20, dostępny w CBOSA).
Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter uznaniowy, więc Sąd doszedł do przekonania, że skoro skarżący nie przedstawił metodyki obliczenia kwoty, jakiej należało, jego zdaniem zasądzić, Sąd był zmuszony do oddalenia skargi w tym zakresie. Skarżący nie wyjaśnił dlaczego połowa kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. będzie kwotą odpowiednią. Sąd wyjaśnił już, dlaczego powściągliwość PINB mogła znaleźć uzasadnione podstawy. Dość zauważyć, że PINB wydał decyzję niespełna dwa miesiące po tym, jak upłynął okres na wniesienie wniosku o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Nie jest to nadzwyczajnie długi okres zwłoki. W sytuacji, w której Sąd orzeka w ramach uznaniowości, ciężar przekonania Sądu o zasadności zastosowania środków dyscyplinujących spoczywa na wnioskodawcy.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 zł, na co złożyło się: 100 zł – wpis od skargi na bezczynność, 480 zł – opłata dla radcy prawnego reprezentującego skarżącego w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt V sentencji wyroku).