II SAB/Po 14/24

II SAB/Po 14/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-04-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-01-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
658
Sygn. powiązane
III OSK 2034/24 - Wyrok NSA z 2025-02-18
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 18 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy z skargi Fundacji [...] na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga Fundacji [...] (zwanej dalej "Fundacją" lub "skarżącą") na bezczynność Starosty (zwanego dalej "Starostą") w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Zarzucana bezczynność miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności prawne i faktyczne.
Dnia 2 listopada 2023 r. do Starostwa Powiatowego w P. wpłynął wniosek Fundacji w przedmiocie udostępnienia informacji w następującym zakresie: Fundacja chciała dowiedzieć się, czy działki nr ew. [...] i [...] obręb D., gm. D., stanowią obecnie grunty rolne w myśl definicji gruntu rolnego, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409 z późn. zm., zwanej dalej "u.o.g.r.l."). W piśmie z dnia 30 listopada 2023 r. Starosta wskazał, że sprawa z wniosku Fundacji zostanie załatwiona do dnia 2 stycznia 2024 r. Jednocześnie Starosta przystąpił do przygotowywania odpowiedzi na zapytanie Fundacji.
W piśmie z dnia 19 grudnia 2023 r. Starosta udzielił odpowiedzi Fundacji. Jego zdaniem, wnioskowana informacja nie jest informacją, o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm., zwanej dalej "u.i.ś."). Zapytanie Fundacji dotyczy stanu gruntów w odniesieniu do przepisów prawa, a nie obejmuje konkretnych informacji o środowisku. Informacja tylko wtedy ma charakter informacji publicznej, twierdzi Starosta, gdy dotyczy samych faktów, a nie udzielenia wyjaśnień, opinii prawnej czy interpretacji. Starosta stwierdził także, że wnioskowane dane nie są informacją publiczną.
Skarżąca, działając samodzielnie, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając Staroście bezczynność. Skarżąca podniosła zarzut nieudostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w terminie przewidzianym w u.i.ś. przy jednoczesnym niewydaniu w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że istotnie wnioskowana przez Fundację informacja nie jest informacją o środowisku, ani informacją publiczną. Skarżąca uważa, że skoro nieruchomość gruntowa jest elementem środowiska, to zapytanie o ten element stanowi informację o środowisku. Nieruchomość gruntowa składa się z trzech elementów przyrodniczych – gleby, ziemi i wód gruntowych. To zaś oznacza, według skarżącej, że istnieje obowiązek udostępnienia informacji o tych elementach środowiska.
Skarżąca nawiązała do konstytucyjnego prawa dostępu do informacji o stanie środowiska. Fundacja uważa, że jej pytanie dotyczy aktualnego stanu elementu środowiska, tj. gleby działek oraz aktualną formę ochrony elementu środowiska przyrodniczego.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Starosta podniósł, że skarżąca domaga się udostępnienia informacji, które nie dotyczą środowiskowej strony ochrony gruntów. Nie wpisuje się to w art. 9 ust. 1 u.i.ś. Skarżąca zadała pytanie, które stanowi wniosek o zinterpretowanie stanu nieruchomości w odniesieniu do definicji legalnej gruntów rolnych i leśnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy zarzucanej Staroście bezczynności w zakresie udostępnienia informacji o ochronie środowiska. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 13 marca 2024 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 18 kwietnia 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje między innymi bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do uwzględnienia tych okoliczności sprawy, które mają znaczenie dla wyniku sprawy, a nie zostały podniesione w skardze.
Podkreślenia wymaga legitymacja skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Jest ona wywodzona z art. 20 ust. 2 u.i.ś., w którym wskazuje się, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji o środowisku stosuje się przepisy p.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Należy zatem uznać, że skarga na bezczynność Starosty mogła zostać wniesiona i podlegała rozpoznaniu przez tut. Sąd.
Należy zacząć od tego, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji o środowisku. Jest on bowiem organem władzy publicznej (art. 3 ust. 1 pkt 15a u.i.ś.), a zgodnie z art. 8 ust. 1 u.i.ś., podlega on obowiązkowi udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. Te informacje, które organ posiada albo powinien posiadać, podlegają udostępnieniu według przepisów u.i.ś. (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 400/22, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwana dalej "CBOSA").
Należy przejść do zasadniczych rozważań nad charakterem informacji, którą chce uzyskać skarżąca. Rację ma skarżąca, że przepisy Konstytucji RP zapewniają dostęp do informacji o stanie środowiska. Jest to prawda, jednakże nie każda informacja dotycząca nieruchomości będzie stanowić informację, o której mowa w przepisach u.i.ś. Istotne jest to, aby informacja dotyczyła środowiskowego aspektu przedmiotu ochrony przez u.i.ś.
Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.i.ś., udostępnieniu podlegają informacje dotyczące:
1) stanu elementów środowiska, takich jak: powietrze, woda, powierzchnia ziemi, kopaliny, klimat, krajobraz i obszary naturalne, w tym bagna, obszary nadmorskie i morskie, a także rośliny, zwierzęta i grzyby oraz inne elementy różnorodności biologicznej, w tym organizmy genetycznie zmodyfikowane, oraz wzajemnych oddziaływań między tymi elementami;
2) emisji, w tym odpadów promieniotwórczych, a także zanieczyszczeń, które wpływają lub mogą wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1;
3) środków, takich jak: środki administracyjne, polityki, przepisy prawne dotyczące środowiska i gospodarki wodnej, plany, programy oraz porozumienia w sprawie ochrony środowiska, a także działań wpływających lub mogących wpłynąć na elementy środowiska, o których mowa w pkt 1, oraz na emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, jak również środków i działań, które mają na celu ochronę tych elementów;
4) raportów na temat realizacji przepisów dotyczących ochrony środowiska;
5) analiz kosztów i korzyści oraz innych analiz gospodarczych i założeń wykorzystanych w ramach środków i działań, o których mowa w pkt 3;
6) stanu zdrowia, bezpieczeństwa i warunków życia ludzi, oraz stanu obiektów kultury i obiektów budowlanych - w zakresie, w jakim oddziałują na nie lub mogą oddziaływać:
a) stany elementów środowiska, o których mowa w pkt 1, lub
b) przez elementy środowiska, o których mowa w pkt 1 - emisje i zanieczyszczenia, o których mowa w pkt 2, oraz środki, o których mowa w pkt 3.
Należy wskazać, że przepisy u.i.ś. odwołują się do przepisów o ochronie środowiska, chociażby w zakresie zdefiniowania środowiska – "ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami". Środowisko jest zatem zespołem/całokształtem powiązanych elementów przyrodniczych, które cechują się właściwościami biologicznymi oraz fizycznymi. Tymi bowiem kryteriami środowisko może zostać "zbadane". "Punkt 1 w ust. 1 [art. 9 ust. 1 pkt 1 u.i.ś. – uw. Sądu] dotyczy informacji o aktualnym stanie wszelkich elementów środowiska. Mieści tu się więc informacja o stanie powietrza, informacja o tym, jaki procent powierzchni gminy pokryty jest lasami czy innymi terenami zielonymi, jakie zmiany klimatyczne zaobserwowano na danym obszarze itd. Mieszczą się tu też istniejące informacje o powiązaniach i wzajemnych oddziaływaniach na siebie poszczególnych elementów środowiska, np. o wpływ zanieczyszczenia wód na rośliny i zwierzęta. W punkcie tym, podobnie jak w omówionym niżej punkcie 2, mowa jest o »środowisku« – które to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 15 komentowanej ustawy (poprzez odesłanie do definicji zawartej w ustawie - Prawo ochrony środowiska)." [M. Bar, J. Jendrośka, Komentarz do art. 9 [w:] M Bar, J. Jendrośka, Komentarz do wybranych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, LEX/el. 2024]. Informacje o środowiskowych uwarunkowaniach poszczególnych elementów przyrodniczych pozostają osobnym obszarem zainteresowania u.i.ś. niż wnioskowane przez skarżącą informacje. Jest to dodatkowo poparte stanowiskiem doktryny, w której zaleca się poprzestanie na wykładni literalnej – koncepcja statycznej wykładni prawa. "Jak się wydaje poza potrzebą korzystania z definicji środowiska, którą posługując się komentowana ustawa odsyła do ustawy – Prawo ochrony środowiska, nie zachodzi według autorów potrzeba stosowania innej wykładni, niż wykładnia literalna. Zwłaszcza przywołanie poza ściśle określonymi, także innych elementów różnorodności biologicznej, z wyodrębnieniem organizmów genetycznie zmodyfikowanych pozwala na stwierdzenie, iż jak się wydaje komentowany przepis zawiera możliwie jak najszerszy katalog elementów ochrony środowiska. Przepis wskazuje też, że chodzi o informacje o »stanie« wymienionych elementów. Przez »stan« w ocenie autorów należy rozumieć wszystko to, co może mieć znaczenie w odniesieniu do określonych elementów, a więc stan naturalny, przekształcony itd., jak się wydaje wraz z oceną tego stanu i jego znaczenia dla środowiska i jego ochrony." (T. Filipowicz, A. Filipowicz-Plucińska, Komentarz do art. 9 [w:] Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Komentarz, pod red. T. Filipowicza, A. Filipowicz-Plucińskiej i M. Wierzbowskiego, Legalis 2024, nb. 6).
Skarżąca domaga się wyjaśnienia, czy dwie działki na terenie gm. D. są gruntami rolnymi w myśl definicji art. 2 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. Zapytanie skarżącej koncentruje się na nie-środowiskowym aspekcie działek rolnych i leśnych. Skarżąca chce mianowicie uzyskać informację, czy interesujące ją działki mają określony w przepisach prawa status wyznaczony wpisem do konkretnej ewidencji. Nie jest to zapytanie o stan elementu środowiska, bowiem nie odnosi się do przyrodniczego aspektu tego elementu. Starosta odpowiadając na tak postawione pytanie musiałby dokonać oceny tego, czy działki objęte wnioskiem spełniają znamiona kwalifikujące je jako działki rolne lub leśne. Nie jest przy tym istotne, czy dane te zostały ujawnione w ewidencji gruntów, czy nie. Istota sprawy nie dotyczy środowiskowej strony gruntów, tylko ewidencyjnej, co zdaniem Sądu w składzie orzekającym, wyklucza możliwość uznania żądanej przez skarżącą informacji za informację o środowisku i jego ochronie.
Przepisy u.i.ś. koncentrują się na ochronie każdego elementu środowiska, jako naturalnej przestrzeni, w której społeczeństwo funkcjonuje. Sprawy ewidencyjne nie stanowią przedmiotu ochrony przez organy administracji publicznej. Rację ma Starosta, że zadane przez skarżącą pytanie nie dotyczy środowiska.
Nie jest przy tym tak, że wnioskowane informacje mogłyby stanowić przykład informacji o środkach administracyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.ś. Ponownie trzeba wskazać, że umieszczenie gruntów rolnych lub leśnych w ewidencji prowadzonej przez Starostę, nie jest środkiem ochrony środowiska, tylko działaniem rejestrowym/ewidencyjnym. Nie ma tutaj mowy o tym, że takie działanie jest ukierunkowane na ochronę elementu przyrodniczego. Mówiąc o wpływie działania na środowisko, chodzi nie tylko o działania wpływające na elementy środowiska wskazane w art. 9 ust. 1 pkt 1 u.i.ś., ale również mogące wpłynąć na to środowisko oraz o jego ochronę (wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 111/22, dostępny w CBOSA).
Sąd podkreśla, że sam fakt, iż grunty rolne lub leśne zostały umieszczone w ewidencji, nie oznacza to, że stanowi to przejaw ochrony tych gruntów. Ustawodawca przewidział w u.o.g.r.l. następujące formy ochrony gruntów rolnych lub leśnych: ograniczenie przeznaczania gruntów na cele nierolne i nieleśne, wyłączanie gruntów z produkcji rolnej lub leśnej, zapobieganie degradacji gruntów, rekultywacja i zagospodarowanie gruntów. Sam fakt wpisania gruntów rolnych lub leśnych do ewidencji nie świadczy o tym, że podjęto działania ochronne, które stanowiłyby informację podlegającą udostępnieniu w myśl u.i.ś.
Żądana przez skarżącą informacja nie jest także informacją publiczną, jak trafnie podniósł Starosta. Tego jednak skarżąca nie kwestionuje, to też Sąd nie kontynuuje tego zagadnienia.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności skargi. Kierując się wspomnianym już art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie zalazł żadnych przesłanek, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.