II SAB/Po 133/24

II SAB/Po 133/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-10-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-08-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Kruszewski
Symbol z opisem
6480
658
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Dnia 9 października 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w dniu 9 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga S. G. (zwanego dalej "wnioskodawcą" lub "skarżącym") na bezczynność Dyrektora Gminnej Biblioteki Publicznej [...] (zwanego dalej "Dyrektorem GBP") w sprawie o udostępnienie informacji publicznej. Zarzucana bezczynność miała powstać w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie poniżej przedstawione orzeczenia sądowe są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Dnia 9 listopada 2022 r. wpłynął do Gminnej Biblioteki Publicznej [...] wniosek skarżącego o udostępnienie treści wszystkich notatek służbowych stworzonych w 2022 r. ze szczególnym uwzględnieniem notatki z dnia 5 października 2022 r. Wniosek ten ponowiono w dniu 2 września 2023 r. Dnia 12 września 2023 r. wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie treści wszystkich notatek służbowych powstałych od dnia 1 stycznia 2020 r. oraz ewidencji wyjazdów służbowych. Wnioskodawca ponownie wystąpił o udostępnienie treści notatki służbowej z dnia 5 października 2022 r. w piśmie z dnia 22 lipca 2024 r.
W piśmie z dnia 17 listopada 2022 r. Dyrektor GBP udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Powiadomiono skarżącego, że wytworzono dwie notatki służbowe – jedną udostępniono wnioskodawcy po anonimizacji, a drugą przekazano adwokatowi na potrzeby postępowania o wykroczenie z udziałem skarżącego. Notatka ta bowiem opisuje zdarzenie z udziałem wnioskodawcy w siedzibie Gminnej Biblioteki Publicznej [...]. Na wezwanie skarżącego do wydania decyzji administracyjnej w sprawie udostępnienia informacji publicznej, Dyrektor GPB wskazał, że notatka z dnia 5 października 2022 r. nie miała charakteru informacji publicznej. Ta notatka miała charakter prywatny, ponieważ odnosi się do incydentu, w który zaangażowany był Dyrektor GBP oraz skarżący wraz z jego towarzyszami. Świadkiem zajścia był pracownik Gminnej Biblioteki Publicznej [...].
Na drugi wniosek o udostępnienie informacji publicznej Dyrektor GBP również udzielił odpowiedzi. Odesłano wnioskodawcę do odpowiedzi z dnia 17 listopada 2022 r. Na wniosek z dnia 12 września 2023 r. Dyrektor GBP odpowiedział, iż co do notatki z dnia 5 października 2022 r. już wypowiedziano się. Nie wytworzono innych notatek poza tą, która już została udostępniona. Udostępniono natomiast rejestr wyjazdów służbowych i delegacji Gminnej Biblioteki Publicznej [...].
Skarżący, działając samodzielnie, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w której kwestionuje bezczynność Dyrektora GBP w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. NR 38, poz. 167, zwanego dalej "MPPOiP") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
2) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
3) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwanej dalej "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji publicznej w zakreślonym ustawowo terminie – co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego;
4) art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a.") w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej, polegającą na niewydaniu decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz nieudostępnieniu treści notatek służbowych, o które wnioskował skarżący czterokrotnie;
5) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej organ zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną a organ tego nie dopełnił.
W oparciu o ww. zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie, iż Dyrektor GBP dopuścił się bezczynności, ustalenie, organowi 14 dni na udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu skargi zrelacjonowano stan faktyczny oraz kwestionuje się to, iż notatka z dnia 5 października 2022 r. stanowi dokument wewnętrzny.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor GBP wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że notatka z dnia 5 października 2022 r. nie jest związana z działalnością Gminnej Biblioteki Publicznej, dlatego nie ma charakteru informacji publicznej i nie podlega reżimowi u.d.i.p. Informacja publiczna ma dotyczyć spraw publicznych, a w tej sprawie mowa jest wyłącznie o prywatnym wątku sprawy, która miała być przedmiotem postępowania karnego z oskarżenia prywatnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi: "Sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania". Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Dyrektora GBP w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Z tych względów, zarządzeniem z dnia 2 września 2024 r. Przewodnicząca Wydziału II tut. Sądu wyznaczyła termin posiedzenia niejawnego na dzień 9 października 2024 r. zaznaczając, że sprawa ma być skierowana do rozpoznana w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej, przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje bezczynność oraz przewlekłość prowadzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. w związku z art. 21 u.d.i.p. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami skargi, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd z urzędu powinien wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności, które mają wpływ na ocenę trafności kontrolowanego rozstrzygnięcia, a także bezczynności, nawet jeśli nie zostały one podniesione przez stronę skarżącą.
Podkreślenia wymaga legitymacja skarżącego do wniesienia skargi na bezczynność organu. Jest ona wywodzona z art. 21 u.d.i.p., w której wskazuje się, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy p.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Należy zatem uznać, że skarga na bezczynność Dyrektora GBP mogła zostać wniesiona i podlegała rozpoznaniu przez tut. Sąd.
Należy zacząć od tego, że Dyrektor GBP jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jest on bowiem podmiotem reprezentującym samorządową instytucję kultury, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Po 3/20). Wynika to choćby z faktu, że Dyrektor GBP jest podmiotem administracji publicznej, wykonującym zadania publiczne wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego – ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2393). Nie ma najmniejszych wątpliwości, że Dyrektor GBP był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznych.
Skarżący wniósł o udostępnienie informacji, jak twierdzi publicznej, dotyczącej treści notatki sporządzonej przez Dyrektora GBP, a właściwie piastuna tego organu, w dniu 5 października 2022 r. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, notatka ta stanowiła relację ze zdarzenia, jakie miało miejsce tego dnia w siedzibie Gminnej Biblioteki Publicznej [...]. Podczas tego zajścia miało paść wiele słów obelżywych skierowanych w kierunku Dyrektora GBP w związku z konfliktem personalnym z udziałem kapłana miejscowej parafii. Świadkiem całej sytuacji był pracownik biblioteki. Skarżący uważa, że tak sporządzona notatka stanowi dokument i podlega on udostępnieniu w trybie, o jakim mowa w u.d.i.p. Dyrektor GBP odrzuca taką argumentację, twierdząc jednocześnie, że notatka ta nie jest dokumentem zawierającym informację publiczną, tylko prywatną i nie podlega w związku z tym udostępnieniu. Sąd przychyla się do poglądu organu.
Należy zacząć od rekonstrukcji znaczenia informacji publicznej. Ustawodawca dostarcza wiedzy na ten temat w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., twierdząc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu na zasadach określonych w tej ustawie. Jest to dość ogólne ujęcie, dlatego należy odwołać się do orzecznictwa. Jak zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie: "Informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 101/22). Istotne jest ostatnie zdanie zacytowanego wyroku, że o tym, czy informacja ma charakter publiczny przesądza wyłącznie to, czy informacja ta odnosi się do publicznej sfery działania organu. To i tylko to jest podstawą do żądania następnie udostępnienia informacji publicznej. Innymi słowy, nie każda informacja dotycząca organu będzie informacją publiczną. Będzie nią tylko co wiąże się z wykonywaniem działalności publicznej czy to związanej z wykonywaniem zadań, gospodarowaniem mieniem publicznym, organizacją wewnętrzną etc. Nie każda informacja ma charakter publiczny. Ta informacja, która nie ma charakteru publicznego, tj. nie odnosi się do sfery publicznej działalności organu, nie jest informacją publiczną i nie podlega tym samym udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Biorąc pod uwagę to, że Gminna Biblioteka Publiczna [...] jest jednostką organizacyjną samorządu Gminy [...], oczywiste jest, że wytwarza się w niej dokumenty. Mogą mieć one różnorodny charakter, ale tylko te, które zawierają informację publiczną, podlegają udostępnieniu. Warto zwrócić uwagę na definicję dokumentu urzędowego z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. – "treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Dokument urzędowy musi zatem zawierać informacje, które są emanacją wykonywanych kompetencji. Dokument ten musi być skierowany do innego organu lub być złożony do akt sprawy. Informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe, przy czym pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma to, czy dokument zawiera informację publiczną, a nie to, czy został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego (wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 3032/21).
Notatka z dnia 5 października 2022 r. stanowi relację ze zdarzenia z udziałem piastuna organu, który jest Dyrektorem GBP. Jest to dokument, niestanowiący emanacji wykonywanych kompetencji Dyrektora GBP, ponieważ nie jest odzwierciedleniem wykonywanych zadań z zakresu przepisów o bibliotekach, ani z zakresu spraw kadrowych, rachunkowych, czy też z zakresu prawa pracy. Jest to tylko relacja z zajścia (sprawozdanie z zaistniałego w dniu 5 października 2022 r. stanu faktycznego), z którego następnie próbowano uczynić użytek na potrzeby postępowania przed sądem karnym, ściganego z oskarżenia prywatnego. Notatka z dnia 5 października 2022 r. nie odnosi się zatem do publicznej sfery działalności Dyrektora GBP, ani samej instytucji, którą kieruje. Sąd w składzie orzekającym podziela zatem argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę, że notatka z dnia 5 października 2022 r. nie zawiera informacji publicznej i w związku z tym nie podlega ona udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Notatka ta nie została przecież skierowana do żadnego innego organu, ani też nie złożono ich do akt sprawy związanej z działalnością Gminnej Biblioteki Publicznej [...], a więc nie jest to dokument urzędowy, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Gdyby notatka z dnia 5 października 2022 r. odnosiła się do wykonywanych zadań, jakie ciążą na Dyrektorze GBP i instytucji, którą kieruje, byłaby to wówczas informacja publiczna, podlegająca udostępnieniu (por. np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1119/23). Konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa, w tym samorządu. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (np. zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom u.d.i.p. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 514/20). Skoro dokument prywatny, dotyczący osobistej sytuacji, jaka powstała podczas zajścia w publicznym miejscu, odnosi się do prywatnej sfery życia piastuna organu publicznego, to taki dokument nie jest dokumentem urzędowym, dokumentem wewnętrznym i w związku z tym nie nosi w swojej treści informacji publicznej.
Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów skargi, należało stwierdzić ich niezasadność. Nie doszło do naruszenia art. 19 ust. 2 MPPOiP, ani art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo zawarte w powołanych przepisach nie jest absolutne, gdyż w art. 19 ust. 3 MPPOiP wskazuje się na ograniczenia określone przez ustawę (tu: u.d.i.p.). Prawo dostępu do informacji nie jest absolutne i podlega ono ograniczeniom, co wskazuje się nie tylko na gruncie prawa międzynarodowego (art. 19 ust. 3 MPPOiP, art. 8 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności), ale również na gruncie prawa unijnego (art. 8 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej) oraz prawa polskiego (art. 47 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zob. szerzej M. Mączyński, Pozycja prawna funkcjonariusza publicznego w świetle przepisów RODO [w:] Ochrona danych osobowych w prawie publicznym, pod red. M. Jędrzejczak, Warszawa 2021). Prywatność osoby, która sprawuje funkcję publiczną, tj. piastuje urząd, podlega ochronie. Ta sfera, która dotyczy prywatnej sfery życia osoby zajmującej publiczne stanowisko, jest wyłączona spod reżimu u.d.i.p. i nie stanowi ono naruszenia konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej.
Konsekwencją niezasadności dwóch pierwszych zarzutów skargi jest niezasadność pozostałych zarzutów, a więc art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Notatka z dnia 5 października 2022 r. nie zawiera informacji publicznej, a więc nie podlega udostępnieniu. Ponadto Dyrektor GBP odpowiedział na każdy wniosek skarżącego z zachowaniem 14-dniowego terminu, przewidzianego w ustawie. Organ zatem nie popadł w bezczynność, ponieważ nie zlekceważył wezwań skarżącego. Skoro udzielono odpowiedzi na wniosek skarżącego, to nie było podstaw do wydawania decyzji administracyjnej, gdyż tę wydaje się, gdy organ odmawia udostępnienia informacji, jaka ma charakter publiczny. Wypada nadmienić, że w zakresie u.d.i.p. nie stosuje się przepisów o postępowaniu administracyjnym. Te znajdują zastosowanie tylko wtedy, gdy organ wydaje decyzję administracyjną. W niniejszej sprawie nie było do tego podstaw.
Oczywiście niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 2 oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. Ten zarzut jest błędnie sformułowanym ponieważ żaden organ administracji publicznej nie stosuje przepisów p.p.s.a., kiedy nie jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Dyrektor GBP nie miał podstaw do zastosowania powołanych przepisów, ponieważ rozpoznając wnioski skarżącego nie toczyło się postępowanie przed tut. Sądem.
Chybiony był także zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Dyrektor GBP nie miał prawa wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ponieważ żądana informacja nie miała charakteru publicznego. Gdyby organ wydał taką decyzję, byłaby ona obarczona wadą nieważności.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o niezasadności zarzutów skargi i jej samej. Kierując się wspomnianym już przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie znalazł żadnych przesłanek skutkujących stwierdzeniem, iż Dyrektor GBP dopuścił się bezczynności. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.