II SAB/Po 122/18

II SAB/Po 122/18 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2019-01-31
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik
Izabela Paluszyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Jan Szuma
Symbol z opisem
6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
III OSK 1292/21 - Postanowienie NSA z 2022-04-27
Skarżony organ
Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 149 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 1948
art. 165 ust. 7
Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
Sentencja
Dnia 31 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie zwolnienia za służby I. zobowiązuje Dyrektora Izby Skarbowej do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego A. M. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Uzasadnienie
A. M. (dalej jako skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej (dalej także DIAS), polegającą na braku podjęcia czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym, wniosła o stwierdzenie jego bezczynności oraz o wyznaczenie organowi terminu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego, tj. zwalniającej ze służby ze Służby Celnej.
W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że na podstawie aktu mianowania do służby z dnia 1 czerwca 2000 r., z dniem 1 czerwca 2000 r. rozpoczęła służbę jako funkcjonariusz Służby Celnej. Do 28 lutego 2017 r. pełniła służbę w Referacie Akcyzy i Gier 2 w Urzędzie Celnym w P. w stopniu rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej na stanowisku starszego specjalisty Służby Celnej.
Z mocy art. 165 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm., dalej u.p.w.k.a.s.) z dniem 01 marca 2017 r. stała się funkcjonariuszem Służby Celno - Skarbowej, zachowując dotychczasowe stanowisko i stopień.
W dniu 28 kwietnia 2017 r. otrzymała od Dyrektora Izby Skarbowej pismo określające nowe warunki zatrudnienia, zgodnie z którym złożono jej propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w P.. Zgodnie z brzmieniem pkt 7 pisma - nowe warunki zatrudnienia miały obowiązywać od dnia następującego po dniu przyjęcia propozycji.
W pouczeniu pisma zawarta została formuła stanowiąca, że w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia jej stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji, lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż 31 sierpnia 2017 r. Z konstrukcji tego pisma wynika, że Dyrektor Izby Skarbowej nie przewidział możliwości kontynuowania stosunku służby, rozpoczętego na podstawie aktu mianowania z 1 czerwca 2000 r.
W konsekwencji, bez względu na złożone na podstawie art. 170 ust. 2 u.p.w.k.a.s. oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia, jej stosunek służby, mający charakter stosunku administracyjnoprawnego, został zakończony z wyłącznej inicjatywy DIAS w P., na podstawie władczego działania organu. Skarżaca przyjęła propozycję pracy 9 maja 2017r.
Pismem z dnia 9 maja 2018 r. skarżąca zwróciła się do DIAS w P. o uzupełnienie wydanej w dniu [...] kwietnia 2017 r. decyzji określającej nowe warunki zatrudnienia co do uzasadnienia faktycznego i prawnego, a nadto pouczenia co do prawa odwołania lub wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Składała również wnioski o wydanie świadectwa służby. Skarżąca zarzucała, że bez względu na złożone oświadczenie na podstawie art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających jej stosunek służby mający charakter stosunku administracyjnoprawnego został zakończony z wyłącznej inicjatywy organu na podstawie jego władczej decyzji i winna być w tym zakresie wydana decyzja.
W odpowiedzi na powyższe DIAS w P. pismem z dnia 16 maja 2018 r. nr [...] wskazał, że przepisy u o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza, a także nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi.
Następnie skarżąca pismem z dnia 21 maja 2018 r. wezwała DIAS do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby Celno- Skarbowej z uzasadnieniem.
Odpowiadając na powyższe DIAS w P. pismem z 8 czerwca 2018 r. wskazał, że skarżąca na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy o KAS otrzymała i przyjęła propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w P.. Zgodnie z zapisem zawartym w propozycji nowe warunki zatrudnienia obowiązują skarżącą od dnia następującego po dniu jej przyjęcia. Mając to na uwadze oraz fakt przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w zakresie zwolnienia skarżącej ze służby Celno-Skarbowej.
Na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2017 r., poz. 1257, z późn. zm., dalej k.p.a.) skarżąca złożyła 3 lipca 2018 r. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej ponaglenie w związku z bezczynnością Dyrektora Izby Skarbowej oraz wniosła o niezwłoczne załatwienie sprawy i wydanie stosownej decyzji administracyjnej.
Pismem nr [...] z dnia 16 lipca 2018r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej potwierdził stanowisko DIAS w P., iż w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące terminów załatwiania sprawy. Szef KAS stwierdził brak podstaw do stosowania w tej kwestii art. 37 k.p.a.
Dotychczas Dyrektor Izby Skarbowej nie wydał decyzji, która usankcjonowałaby fakt zakończenia wobec skarżącej stosunku administracyjnoprawnego z wyłącznej inicjatywy DIAS w P..
Bezczynność w wydaniu decyzji pozbawia skarżącą możliwości poznania przesłanek przedstawienia propozycji pracy zamiast propozycji służby oraz uniemożliwia kontrolę takiego rozstrzygnięcia, pomimo wieloletniego okresu służby i posiadanego stopnia służbowego. Zdaniem skarżącej sprawa dotyczy materii do której zastosowanie znajduje procedura administracyjna.
W skardze przywołano opracowanie Ministerstwa Finansów skierowane do podległych pracowników i funkcjonariuszy w formie biuletynu w związku z wdrożeniem reformy KAS, wyjaśniające odrębny charakter i specyfikę stosunku służbowego gdzie wskazano, że : "(...) Stosunki służbowe funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej zgodnie z ustawą nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze mianowania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Funkcjonariusz od momentu mianowania do służby musi poddać się regułom pełnienia tej służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale także wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty posiadanego statusu związanego z realizacją funkcji publicznych (...)".
Zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa decyzje o nawiązaniu i rozwiązaniu stosunku służbowego są decyzjami administracyjnymi wydanymi w wyniku postępowania administracyjnego (S. Maj - Postępowanie dyscyplinarne w służbach mundurowych. Wydawnictwo LexisNexis, 2008, str. 12).
Instytucja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w ustawach pragmatycznych, regulujących status funkcjonariuszy, w tym ustawie o Służbie Celnej (art. 98 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej - tj. Dz. U. z 2016 r" poz. 1799, z późn. zm. ) oraz ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej (art. 174 ustawy z dnia 16 listopada o Krajowej Administracji Skarbowej - Dz.U z 2016 r., poz. 1947. z późn. zm.) może mieć co najwyżej charakter dobrowolny, a odmowa przyjęcia złożonej przez przełożonego propozycji przekształcenia, skutkuje kontynuowaniem służby (odpowiednio art. 98 ust. 9 i 174 ust. 9 ww. ustaw).
W przepisach regulujących pragmatykę służbową służb mundurowych nieznana jest konstrukcja prawna polegająca na przymusowym przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy, bez wyjaśnienia przyczyn osobie zainteresowanej. Złożona skarżącej propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie pozostawia jej alternatywy w postaci kontynuowania stosunku służbowego, wywołuje skutek zwolnienia ze służby. Wbrew ocenom organu postępowanie w niniejszej sprawie mieści się wiec zarówno w zakresie rozstrzygnięć, którego zgodnie z powszechnym i utrwalonym orzecznictwem podlegają kontroli instancyjnej jak i w katalogu postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 276 ust.5 ustawy o KAS.
Zdaniem skarżącej brak wydania decyzji w tym zakresie uniemożliwia jej poznanie motywów podjętej decyzji. Nadto pozbawia ją szeregu uprawnień związanych z dotychczasowym pozostawaniem w służbie. Przedstawienie jej propozycji wyboru dalszego zatrudnienia w istocie było iluzoryczne albowiem wiązało się jedynie z możliwością krótkotrwałego pozostawania w służbie – w przypadku przyjęcia propozycji przez 14 dni, w przypadku odmowy przez 3 miesiące. Wywołało skutek zwolnienia ze służby. Pozbawienie jej poznania motywów takiej decyzji stawia ją w gorszej sytuacji niż funkcjonariuszy, którzy otrzymali nową decyzję ustalającą warunki pełnienia służby na podstawie art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających, choć ich sytuacja zmianie nie uległa.
Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie albo oddalenie.
Wyjaśnił, że skargę złożoną przez skarżącą należy uznać za niedopuszczalną, a więc podlegającą odrzuceniu, z powodu braku legitymacji skargowej do jej wniesienia z uwagi na brak normatywnego obowiązku organu do działania, którego skarżąca domaga się w tej sprawie, twierdząc w konsekwencji, iż organ pozostaje z tego powodu w bezczynności.
Z ostrożności procesowej podniesiono, że zarzuty skarżącej są niezasadne i wniesiono o oddalenie skargi.
W związku z reformą administracji skarbowej, weszły w życie dwie ustawy, w których zawarto regulacje odnoszące się do zagadnień pracowniczych i stosunków służbowych. W ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej unormowano zasady kontynuacji pracy i służby w przekształconych, łączonych i znoszonych jednostkach administracji skarbowej, a w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej uregulowano zagadnienia związane z pracą w Krajowej Administracji Skarbowej i służbą w Służbie Celno-Skarbowej.
Ustawa wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ma charakter szczególny wobec przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Zawiera ona szereg norm o charakterze przejściowym nadzwyczajnym, podczas gdy ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej stanowi kompleksową regulację ustrojową o uniwersalnym zastosowaniu. Ogólnie ujmując ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dotyczy zagadnień m.in. stosunków służbowych, likwidowanej Służby Celnej. Natomiast ustawa o KAS odnosi się do zagadnień nowych jednostek Krajowej Administracji Skarbowej, w tym stosunków służbowych nowopowstałej Służby Celno-Skarbowej. Przepisy obu ustaw w istocie nie są względem siebie konkurencyjne. W ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej uregulowano kwestię: przedkładania pisemnych propozycji określających nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom (art. 165 ust. 7), a także przekształcenia stosunków pracy i stosunków służbowych (art. 171). Nadto ustalono tryb przedkładania propozycji pełnienia służby w Służbie Celnej, Celno-skarbowej, wskazując jednoznacznie w art. 169 ust. 4 ww. ustawy, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby z dalszymi tego konsekwencjami. W przepisach ww. ustaw nie przewidziano wydawania decyzji zwolnienia ze służby funkcjonariusza likwidowanej Służby Celnej, który nie otrzymał propozycji służy w Służbie Celno-Skarbowej, gdyż stosunek służby w takim przypadku wygasł z mocy prawa.
Skarżącej złożono pisemną propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. W propozycji zawarto informacje, ze zaproponowane warunki zatrudnienia będą obowiązywać od dnia następującego po dniu przyjęcia propozycji. W związku z przyjęciem propozycji zatrudnienia, stosunek służby stałej skarżącej przekształcił się z mocy prawa w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. W rezultacie do skarżącej, jako do członka korpusu służby cywilnej, odnoszą się przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t.j.- Dz.U. z 2017 r., poz. 1889, ze zm.), a w zakresie w niej nieuregulowanym przepisy Kodeksu Pracy, a nie jak skarżąca podnosi, przepisy ustawy o KAS dotyczące funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, w tym art. 276 tej ustawy, gdyż w istocie nie jest ona funkcjonariuszem tej Służby, gdyż jej stosunek służbowy wygasł z mocy prawa na podstawie powołanych wyżej przepisów przejściowych. Tylko w przypadku zwolnienia funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej (w omawianej sprawie zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej, który otrzymał propozycję służby w Służbie Celno-Skarbowej), możliwa byłaby droga postępowania administracyjnego ze wszystkimi tego konsekwencjami.
Wobec braku normy ustawowej zobowiązującej i równocześnie upoważniającej DIAS do działania żądanego przez skarżącą, zarzut iż organ pozostaje w bezczynności nie może się ostać.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga okazała się zasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Rozstrzygając w granicach rozpatrywanej sprawy i nie będąc związany zarzutami oraz wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną Sąd przyjął, że sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą dotyczy bezczynności DIAS w P. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej. Sąd nie był natomiast związany żądaniem skargi, w której skarżąca domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego.
W rozpoznawanej sprawie, badając spełnienie wymogów formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność, Sąd uznał, że zostały one spełnione, bowiem skarżąca w dniu 3 lipca 2018 r. złożyła do organu wyższego szczebla ponaglenie trybie art. 37 k.p.a., a po uzyskaniu odpowiedzi z dnia 16 lipca 2018 r., wniosła przedmiotową skargę na bezczynność (art. 53 § 2b p.p.s.a.).
Sprawa sądowoadministracyjna wszczęta skargą A. M. dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej jej stosunku służby, przy czym ze względu na przedstawienie skarżącej propozycji pracy i przyjęcie przez nią tej propozycji domaga się ona wydania decyzji w przedmiocie jej zwolnienia ze służby z uzasadnieniem.
Merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia.
Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd tych sądów administracyjnych, które stoją na stanowisku, że w takim stanie faktycznym, jak w niniejszej sprawie, występuje kognicja sądu administracyjnego do merytorycznego rozpoznania skargi. W szczególności Sąd w całości podziela i przyjmuje jako własne stanowisko przedstawione w zdaniu odrębnym do postanowienia WSA w Poznaniu z 21.02.2018r. o sygn. IV SAB/Po 103/17 oraz w uzasadnieniu wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 marca 2018 r., II SAB/Po 210/17, z 30.05.2018r. o sygn. II SAB/Po 185/17, z 27.06.2018r. o sygn. II SAB/Po 27/18, z 11.07.2018r. o sygn. II SAB/Po 32/18, z 06.06.2018r., o sygn. II SAB/Po 24/18, z 03.10.2018r. o sygn. II SAB/Po 80/18, z 6.12.2018r., o sygn.. IV SAB/Po 170/18 oraz w wyrokach WSA w Gdańsku w sprawach III SAB/Gd 16/18, III SAB/Gd 145/17, III SAB/Gd 81/17, III SAB/Gd 109/17, III SAB/Gd 16/18 i innych (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie wskazały sądy w powyższych orzeczeniach wykładni przepisów u.p.w.k.a.s. należy dokonywać w sposób, który będzie zgodny z zasadami wynikającymi z art.45 ust.1, art.77 ust.2 i art.32 Konstytucji RP.
Organizacyjna reforma służb podatkowych i celnych zajmujących się gromadzeniem dochodów budżetowych w ramach administracji rządowej realizowana jest przez ustawodawcę w drodze wdrożenia u.p.w.k.a.s. oraz u.k.a.s. Jej istota sprowadza się między innymi do ograniczenia liczby funkcjonariuszy wykonujących swe obowiązki w ramach stosunku służby. Analiza regulacji u.p.w.k.a.s. pozwala na wskazanie, że ustawodawca przewidział następujące rozwiązania dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy:
- kontynuację stosunku służbowego w przypadku złożenia propozycji pełnienia służby (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s.).
- przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 u.p.w.k.a.s.),
- wygaśnięcie stosunku służbowego w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji lub w przypadku niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.k.a.s.).
W niniejszej sprawie skarżąca przyjęła przedstawioną jej propozycję zatrudnienia. Jednakże pismem z dnia 9 maja 2018 r. zwróciła się do DIAS w P. o uzupełnienie wydanej w dniu 25 kwietnia 2017 r. decyzji określającej nowe warunki zatrudnienia co do uzasadnienia faktycznego i prawnego, a nadto pouczenia co do prawa odwołania lub wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego. Następnie pismem z 21 maja 2018 r. skarżąca wezwała organ do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia jej ze służby Celno-Skarbowej. Organ konsekwentnie wskazywał, że skoro skarżąca przyjęła nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej to nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w zakresie zwolnienia skarżącej ze służby.
Skarżąca podjęła więc działania mające na celu uzyskanie decyzji administracyjnej potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego. Złożona skarżącej propozycja zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których skarżącej przedstawiono propozycję zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację zgodności z prawem podjętych względem niego działań.
Skarżącej nie przedstawiono motywów, które w ocenie organu przemawiały za tym, aby nie przedstawić jej propozycji pełnienia dalszej służby. Propozycja zatrudnienia nie zawierała uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny, dla których wobec skarżącej wybrano opcję propozycji zatrudnienia, a nie przedstawiono propozycji pełnienia służby. Informacje udzielone skarżącej w korespondencji organu nie zawierały zindywidualizowanej oceny, odnoszącej się do jej osoby, jej pracy oraz konkretnych przyczyn nieprzedstawienia jej propozycji dalszej służby. Organ nie poinformował nadto skarżącej o jakimkolwiek trybie pozwalającym na weryfikację podjętych względem niej działań.
Zgodnie z art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s. propozycja kontynuowania służby stanowi decyzję administracyjną, co pozwala na uznanie, że ostatecznie podlegać może ona kontroli sądowoadministracyjnej. Z kolei zgodnie z art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s. skutkiem przyjęcia propozycji zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służby w stosunek pracy. Pojęcie przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest definiowane w aktach prawnych.
Wskazane we wcześniejszych rozważaniach przyjęcie propozycji zatrudnienia rodzi skutek w postaci nawiązania cywilnoprawnego stosunku pracy, podlegającego kontroli na drodze odpowiedniego postępowania przed sądem powszechnym (sądem pracy). Zgodnie z art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w "wariancie", w którym danemu funkcjonariuszowi nie złożono ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 u.k.a.s. w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS.
Ustawy regulujące kwestie związane ze stosunkiem służby przewidują dwie zasadnicze formy jego ustania: (1) zwolnienie ze służby, następujące w drodze decyzji administracyjnej oraz (2) wygaśnięcie stosunku służbowego, w przypadku wystąpienia określonych w ustawie zdarzeń. Przyjąć zatem należy, że na treść pojęcia przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy składają się dwa odrębne, choć związane z sobą czasowo i przyczynowo zdarzenia prawne: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy. Należy przy tym podkreślić, że charakter prawny tych zdarzeń wiąże się z odrębnymi sferami prawnymi. Wygaśnięcie stosunku służbowego dotyczy sfery prawa administracyjnego. Nawiązanie stosunku pracy dotyczy z kolei sfery prawa cywilnego – prawa pracy (takie stanowisko wyraża też WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 6.12.2018 r. sygn. IV SAB/Po 170/18, CBOSA).
Analiza kompetencji właściwych organów (tu: DIAS) odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (w tym m.in. skarżącej) pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł wskutek jego przekształcenia w stosunek pracy.
Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obciąża organ obowiązek wydania takiej decyzji, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, który przyjął propozycję zatrudnienia złożoną mu przez organ. Zatem podstawą prawną do wydania decyzji w rozważanym przypadku jest art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 u.k.a.s. - interpretowany zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższy sposób interpretacji regulacji art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. jest ponadto uzasadniony tym, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową tych funkcjonariuszy, którym z nieznanych im przyczyn ustawodawca przekształca (a w istocie wygasza) stosunki służbowe, nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do takiej zmiany w obrębie tych stosunków. (tak słusznie WSA w Bydgoszczy w wyroku z 04.09.2018r., sygn. II SA/Bd 16/18, publ. CBOSA)
Podsumowując powyższą część rozważań Sąd wskazuje, że powołane powyżej przepisy stanowią źródło kontroli sądowej zarzucanej przez skarżącego bezczynności organu (zob. art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Sąd orzekający, podobnie jak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 31.01.2018r. o sygn. III SAB/Gd 174/17 (publ. CBOSA), nie akceptuje poglądu, zgodnie z którym propozycja zatrudnienia składana funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., ma charakter aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Nie spełnia ona bowiem warunków określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 u.p.w.k.a.s.).
Sama propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność organu (swego rodzaju ofertę) mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s.) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2 u.p.w.k.a.s.). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok TK z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio i konkretyzującą prawa lub obowiązki, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są zresztą w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie prawno-kształtujących skutków.
Z regulacji zawartych w u.p.w.k.a.s. wynika, że funkcjonariuszom celnym pracodawca mógł złożyć (przy uwzględnieniu kryteriów ustawowych – art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s.) zarówno pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby (w formie decyzji – zgodnie z art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s.), jak też zatrudnienia (która to propozycja nie stanowi w ocenie Sądu decyzji administracyjnej ani aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Konstatacja ta wynika w sposób bezpośredni z treści art. 169 ust. 3 i ust. 7 u.p.w.k.a.s. Złożenie powyższych propozycji nie ma charakteru obligatoryjnego, co wynika z treści art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.k.a.s. DIAS dokonując oceny potrzeb kadrowych w perspektywie tego, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy należy złożyć propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, winien był uwzględnić wskazane w treści art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. determinanty ewentualnej propozycji w postaci posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.
Z drugiej strony złożenie określonemu funkcjonariuszowi i przyjęcie przez tego funkcjonariusza propozycji zatrudnienia obligowało ten organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie - jak już wyżej wskazano – z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji powinno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby i skorzystano z możliwości złożenia propozycji zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego (w świetle posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby). Określenie tych przyczyn nie może oczywiście sprowadzać się do stwierdzenia, że funkcjonariuszowi złożono propozycję zatrudnienia, którą przyjął. Tylko wyjaśnienie rzeczywistych przyczyn wyboru wobec konkretnego funkcjonariusza danego ustawowego rozwiązania (zaoferowania zatrudnienia a nie kontynuacji pełnienia służby) gwarantuje możliwość dokonania sądowej kontroli tego, czy organ w sposób zgodny z ustawowymi przesłankami, a nie dowolny i autorytarny zróżnicował sytuację prawną funkcjonariuszy celno-skarbowych w kontekście zasady równego dostępu do służby publicznej, określonej w art. 60 Konstytucji RP.
Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego pełniących do dnia 31 sierpnia 2017 r. funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stanowią art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s. (decyzja ustalająca warunki pełnienia służby – propozycja pełnienia służby) względnie alternatywnie art. 170 ust. 3 u.p.w.k.a.s. w zw. z art. 276 ust. 2 u.k.a.s. (decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku służbowego równoznaczna w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby).
Podkreślić należy też, że na tym etapie Sąd nie ma kompetencji do merytorycznej oceny zasadności stanowiska organu w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej. Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że w okolicznościach sprawy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej był zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej, do czego ona bezskutecznie wzywała organ pismami z dnia 9 maja 2018 r. i 21 maja 2018 r. Dlatego też skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie.
Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zobowiązując organ do wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego skarżącej.
W konsekwencji niniejszego wyroku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zobowiązany będzie uwzględnić przedstawiony wyżej wywód prawny, rozważyć wszelkie okoliczności sprawy, a w szczególności te związane z posiadanymi kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej służby skarżącej zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. i dokonać rozstrzygnięcia w zakresie jej stosunku służbowego poprzez wydanie stosownej decyzji. Dyrektor Izby ma w związku z tym możliwość wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej, jeśli rozważywszy wszelkie okoliczności sprawy oceni złożenie propozycji zatrudnienia w stosunku do skarżącej jako odpowiadające przesłankom ustawowym. Sąd podkreśla również, że nie jest jednak wykluczone, by w przypadku stwierdzenia podstaw do tego, by złożyć skarżącej propozycję kontynuowania służby, taka propozycja została złożona. Byłaby ona równoznaczna z uchyleniem się od skutków propozycji zatrudnienia - zgodnym z wolą skarżącej. Zdaniem Sądu, ani upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. (31 maja 2017 r.), ani złożenie i przyjęcie propozycji zatrudnienia (z działaniami wskazującymi na wolę zachowania statusu funkcjonariusza) nie wyłączają możliwości złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu ograniczenie sztywnym terminem takiej możliwości – z pominięciem skutków kontroli sądowej bezczynności organu administracji celno-skarbowej w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza – naruszałoby zasadę państwa prawnego wynikającą z art. 2 Konstytucji RP, a także art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, czyniąc kontrolę sądową czysto pozorną.
Orzekając jak w punkcie II wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął w tym zakresie pod uwagę podniesione w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości co do wykładni wybranych regulacji zawartych w u.p.w.k.a.s., jak i ich konstytucyjności. W ocenie Sądu w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące należy uwzględnić nie tylko konieczność podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące regulacje normatywne, lecz także uwzględnić dodatkowe okoliczności, które mogą uniemożliwiać organowi podjęcie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Reasumując, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności, zobowiązując jednocześnie Dyrektora Izby - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 i § 1b p.p.s.a. - do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Sąd ponadto stwierdził zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na niejednoznaczną, rodzącą szereg wątpliwości interpretacyjnych treść przepisów u.p.w.k.a.s.
Złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W obecnym stanie prawnym skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.