II SAB/Po 120/17

II SAB/Po 120/17 - Postanowienie WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2017-12-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Nieruchomości
Gospodarka gruntami
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
I OSK 1178/18 - Postanowienie NSA z 2018-05-09
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 2147
art. 35 ust. 1, art. 37 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1875
art. 18 ust. 2 pkt 9, art. 101 ust. 1, art. 101a ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 3 par. 2 pkt 4, 5 i 8, art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3, art. 232 par. 1 pkt 1 i par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 7, art. 45 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. C. i M. C. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić stronie skarżącej uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (słownie: stu) zł. /-/ Jakub Zieliński
Uzasadnienie
W skardze z dnia 14 czerwca 2017 r. Maria i M. C. (dalej: skarżący; strona skarżąca; zainteresowani), działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego (radcy prawnego), zarzucili Prezydentowi Miasta (dalej również: Prezydent; organ) bezczynność i przewlekłość postępowania w przedmiocie utworzenia tzw. maski budowlanej oraz wydania w tej kwestii stosownego zarządzenia umożliwiającego sprzedaż w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147, z późn. zm. – dalej: u.g.n.) działki nr [...] (po podziale [...]), obręb [...], ark. [...], w [...].
W odpowiedzi (piśmie z dnia 11 lipca 2017 r.) na skargę Prezent Miasta [...] wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na fakt, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Organ argumentował, że sprzedaż nieruchomości gminnej ma charakter cywilnoprawny, zatem nie odnoszą się o niej przepisy prawa administracyjnego, zaś przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie daje im takiego uprawnienia ani tym bardziej roszczenia o nabycie nieruchomości gminnej.
W piśmie procesowym z dnia 18 sierpnia 2017 r. ("replice"), stanowiącym ustosunkowanie się do odpowiedzi organu na skargę, pełnomocnik skarżących poszerzył argumentację skargi, wskazując na fakt wszczęcia na wniosek skarżących w 2000 r. postępowania w sprawie nabycia nieruchomości – tzw. maski budowlanej, a w postępowaniu tym organ co jakiś czas podejmował pewne czynności, jednakże nie zakończył postępowania, co też skutkowało wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: Kolegium) postanowienia z dnia 3 kwietnia 2017 r., w którym w wyniku uwzględnienia zażalenia skarżących wniesionego w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) Kolegium wyznaczyło Prezydentowi Miasta termin do załatwienia sprawy – do 15 maja 2017 r., rozstrzygając tym samym, że sprawa przedmiotem rozpoznania ma charakter administracyjnoprawny.
Zdaniem skarżących przyjęcie, że w niniejszej sprawie wniesienie skargi jest niedopuszczalne powoduje w istocie kuriozalną sytuacje prawną polegającą na tym, że wobec zaniechań Prezydenta Miasta nie istnieją żadne środki kontroli prawnej. Idąc dalej, strona argumentowała, że jakkolwiek sama sprzedaż nieruchomości jest wynikiem zawarcia cywilnoprawnej umowy sprzedaży, to wydanie zarządzenia z wykazem nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w trybie bezprzetargowym na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. niewątpliwe należy do aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 [aktualnie: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369], z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.), które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a zatem zaskarżeniu podlega również bezczynność organu w tym zakresie, co wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
W piśmie z dnia 11 września 2017 r. Prezydent Miasta, w odpowiedzi na wezwanie sądowe do uzupełnienia akt sprawy oraz przedstawiania jej stanu faktycznego i zajęcia stanowiska względem "repliki" strony skarżącej, stwierdził, że w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...], obręb [...], ark. [...], działka nr [...] (po podziale geodezyjnym nr [...]) nigdy nie zostało wydane zarządzenie Prezydenta Miasta ani nie została wydana uchwała Rady Miasta [...], które przeznaczałyby tę nieruchomość do sprzedaży w trybie art. 35 lub art. 37 u.g.n. – ani na wniosek skarżących, ani też na wniosek innych podmiotów. Ponadto organ podtrzymał swoje stanowisko co do niedopuszczalności drogi sądowej w tej sprawie, jak również zakwestionował prawidłowość wydania w niniejszej sprawie przez Kolegium postanowienia w przedmiocie bezczynności Prezydenta [...]. Wskazując na proceduralne aspekty gospodarowania gminnymi nieruchomościami, wynikające z art. 25 i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., organ podkreślił, że Miasto [...] (działające przez swoje organy) ma pełna swobodę decydowania, jak każdy właściciel,, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży czy też nie, a decyzja o przeznaczeniu nieruchomości do zbycia uzewnętrznia się, stosownie do art. 35 ust. 1 u.g.n., poprzez sporządzanie i podanie do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia, który jest załącznikiem do zarządzenia
W odpowiedzi na wezwanie sądowe z dnia 4 października 2017 r. do ostatecznego sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia, pełnomocnik skarżących w piśmie procesowym z dnia 13 października 2017 r. wyjaśnił, że przedmiotem zaskarżenia bezczynności i przewlekłości Prezydenta Miasta jest "zaniechanie wydania zarządzenia w sprawie określenia zasad postępowania w sprawie kwalifikacji nieruchomości Miasta [...] do sprzedaży bezprzetargowej i ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia w trybie bezprzetargowym tzw. masek budowlanych na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 (...) [u.g.n.], obejmującego działkę nr [...] (po podziale [...]), obręb [...], ark. [...] w [...]".
Skarżący argumentowali, że jako właściciele nieruchomości sąsiedniej wystąpili do Dyrektora Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego [...] w [...] (dalej: [...] w [...] z wnioskiem z dnia 20 grudnia 2000 r. o nabycie części przedmiotowej nieruchomości – tzw. maski budowlanej, zaś organ od 2000 r. w pismach kierowanych do skarżących powoływał się na zarządzenie Prezydenta Miasta, które stanowić ma podstawę do nabycia działki miejskiej przez skarżących w drodze bezprzetargowej.
Podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze oraz w piśmie uzupełniającym z dnia 18 sierpnia 2017 r. ("replice" na odpowiedź organu), strona skarżąca argumentowała, że wydanie przedmiotowego zarządzenia jest nieodzowne dla złożenia przez Miasto oferty określającej szczegółowe warunki zbycia nieruchomości miejskiej i jej przyjęcie przez skarżących, a w konsekwencji – dla podpisania protokołu rokowań, który stanowi podstawę do zawarcia aktu notarialnego.
Nadto, odnosząc się do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę, skarżący podnieśli, że właśnie "niewydanie (niepodpisanie) przez Prezydenta [...]" zarządzenia w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...], obręb [...], ark. [...], działka nr [...] (po podziale geodezyjnym nr [...]) stanowi przedmiot niniejszej skargi na bezczynności lub przewlekłość w omawianej sprawie. Skarżący podnieśli również, że w przypadku braku uchwały Rady Miasta [...], która przeznaczałyby tę nieruchomość do sprzedaży i stanowiła podstawę do działania Prezydenta [...] jako organu wykonawczego w celu zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym, w stosunku do skarżących została naruszona zasada pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej określona w art. 8 k.p.a. W tym względzie skarżący podkreślili, że działali przez cały czas w przekonaniu, że organ podejmuje czynności w granicach i na podstawie prawa, w tym również zostały spełnione wszelki inne przesłanki i warunki, umożliwiające Prezydentowi Miasta wydanie aktu administracyjnego generalnego w postaci zarządzenia w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia w trybie bezprzetargowym. Podnieśli, że sam organ stwierdził, iż "postępowanie zmierzało w swojej istocie do ewentualnego wydania przez Prezydenta Miasta zarządzenia w sprawie przeznaczenia do sprzedaży działki [...], stanowiącej własność Miasta [...], w trybie bezprzetargowym". Idąc dalej, argumentowali, że jeżeli taki był cel postępowania, a Prezydent Miasta chciał procedować w sprawie zgodnie z zasadą praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a., to powinien był w pierwszej kolejności zwrócić się do Rady Miasta [...] z wnioskiem o wydanie stosownej uchwały, na podstawie której mógłby wydać zarządzenie, a skoro organ nie zwrócił się z wnioskiem do Rady Miasta ani też nie poinformował strony postępowania, by sama to uczyniła, to zakładał, że nie wyda zarządzenia z uwagi na brak uchwały, która by przeznaczała tę nieruchomość do sprzedaży.
Mając to na uwadze, skarżący stwierdzili, że "nie zasługuje na ochronę prawną twierdzenie organu, że w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...], działka [...] nigdy nie została wydana uchwała Rady Miasta [...], która przeznaczyłaby tę nieruchomość do sprzedaży, a w konsekwencji nie mogło zostać wydane zarządzenie Prezydenta Miasta, o które występowali skarżący. Zainteresowani podnieśli też, że "pozostawali w uprawnionym przekonaniu i zaufaniu, że ziściły się przesłanki formalne do prowadzenia niemniejszego postępowania, a nadto byli zapewniani o sporządzeniu projektu zarządzenia i jego oczekiwaniu na podpis Prezydenta".
W dalszej kolejności, odnosząc się do twierdzeń organu, skarżący konsekwentnie podtrzymali stanowisko, że sprawa, której dotyczy przedmiot zaskarżenia stanowi sprawę administracyjną, wobec czego zasadne jest merytoryczne rozpoznanie skargi. W tym zakresie zainteresowani odwołali się do wykładni art. 101 i art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz.1875 – dalej: u.s.g.) prezentowanej w piśmiennictwie i judykaturze, akcentując szerokie rozumienie "spraw z zakresu administracji publicznej". Ich zdaniem, rozstrzygnięcia organów gminy o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży, tj. określenie zasad realizacji art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania, polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Zdaniem skarżących chodzi tu nie tylko o uchwałę rady gminy, ale również zarządzenie organu wykonawczego, które nie jest jeszcze samą czynnością sprzedaży nieruchomości, a jedynie czynnością poprzedzającą podejmowanie czynności cywilnoprawnych z zakresu spraw administracji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie, gdyż sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
W pierwszej kolejności Sąd zaznacza, że w związku ze złożonymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy, jak również wątpliwościami co do stanu faktycznego, podjął szereg czynności sądowych, w wyniku których strony postępowania uzupełniły akta sprawy oraz przedstawiły stanowiska co do twierdzeń strony przeciwnej, w szczególności zaś strona skarżąca ostatecznie sprecyzowała przedmiot zaskarżenia. Było to niezbędne dla ustalenia pełnego stanu sprawy, na podstawie którego możliwe było podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia sądowego.
Sąd, mając na uwadze dyrektywę interpretacyjną wynikającą z konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji), nie poprzestał bowiem jedynie na stanowiskach wyrażonych w skardze zainteresowanych i odpowiedzi organu na skargę, lecz poprzez ukierunkowane działania uzyskał taki obraz sytuacji faktycznej i prawnej, który pozwolił na jednoznaczne określenie przedmiotu skargi, charakteru sprawy, co w konsekwencji umożliwiło dokonanie przez sąd subsumcji prawnej ustalonego stanu faktycznego. Zarazem Sąd nie tracił z pola widzenia tej podstawowej zasady, że jako sąd prawa wojewódzki sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 p.p.s.a.), co nie upoważnia sądu do przekraczania granic danej sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a. (wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną) i obejmowania kontrolą sądową innych spraw niż wynikająca z okoliczności faktycznych i stanu prawnego sprawa sądowoadministracyjna objęta skargą.
Trzeba również podkreślić, że w Konstytucji, jaki i przepisach ustrojowych sądownictwa administracyjnego, jak i w samej ustawie proceduralnej (p.p.s.a.) brak jest przepisów, które dawałyby sądowi administracyjnemu uprawnienie do orzekania na zasadach słuszności (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 14 października 2016 r. sygn. akt II GSK 725/15, dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem tutejszego Sądu, kierowanie się dyrektywą interpretacyjną urzeczywistniania konstytucyjnej zasady prawa do sądu nie może polegać na wykroczeniu sądu administracyjnego poza zasady i kompetencje ustrojowe, wynikające już z samych przepisów Konstytucji (art. 177 i art. 184), oraz podstawowe instytucje proceduralne wiążące sąd przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych.
Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdza, że nie miał żadnej wątpliwości co do tego, że badaniu pod kątem dopuszczalności skargi podlegało działanie (czy też jego brak) Prezydenta Miasta, nie zaś Rady Miasta [...], a przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność i przewlekłość tego właśnie organu wykonawczego Miasta [...], polegająca na zaniechaniu wydania zarządzenia w sprawie określenia zasad postępowania w sprawie kwalifikacji nieruchomości Miasta [...] do sprzedaży bezprzetargowej, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., i ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia w trybie bezprzetargowym, tzw. masek budowlanych, obejmującego działkę nr [...] (po podziale [...]), obręb [...], ark. [...] w [...]. Dodać należy, że w istocie swej zarzut ten dotyczy zaniechania wydania na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. wykazu obejmującego przedmiotową działkę, jako nieruchomość, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., przeznaczoną do zbycia bezprzetargowego.
Dalsze rozważania służą wyjaśnieniu, dlaczego tego rodzaju bezczynność nie mogła być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego.
Przepis art. 35 ust. 1 u.g.n. w aktualnym brzmieniu przewiduje, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. Z kolei art. 37 u.g.n. w ust. 2 przewiduje, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli m.in. przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (pkt 6), a w ust. 3 przewiduje m.in. dla odpowiedniej rady samorządu terytorialnego – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, uprawnienie do podjęcia uchwały zwalniającej z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmiot, dla którego są to cele statutowe i którego dochody przeznacza się w całości na działalność statutową.
W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na:
- akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5);
- akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Zdaniem Sądu, wykluczyć trzeba dopuszczalność zakwalifikowania zarządzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n. – w tym dotyczącego nieruchomości wskazanych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. – jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko skarżących jest w tym względzie całkowicie nietrafne, gdyż pomija w istocie brzmienie powołanego przez nich przepisu ustawy procesowej.
Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. odnosi się do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w wymienionych w tym przepisie ustaw dotyczących określonych procedur administracyjnych (przede wszystkim Kodeksu postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej).
Należy podkreślić, że akty lub czynności, o których mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są w sprawach indywidualnych w tym znaczeniu, że ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Są to zatem akty lub czynności, w których występuje podwójna konkretność (podmiotowa i przedmiotowa) przez wskazanie indywidualnego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu administrowanego (patrz: postanowienie NSA z dnia 25 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 126/17, dostępne jw. – i powołane tam orzecznictwo). Tego rodzaju akt lub czynność musi zatem dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, co oznacza, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, dostęp na jw.; pięciu sędziów NSA z dnia 23 czerwca 1997 r. sygn. akt OPK 1/97; ONSA1997/4/149). Innymi słowy, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) ma charakter publicznoprawny i podjęty jest w sprawie indywidualnej, tj. skierowany jest do oznaczonego podmiotu, a dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (por. stanowisko piśmiennictwa przywołane w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 236/17, dostępnym jw.).
Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że skarga na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, w świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, dotyczy przypadków określonych w pkt. 1-4 (i 4a – tu wyłącznie w odniesieniu do przewlekłości postępowania). Dotyczy zatem innych aktów niż określone w pkt 1-3 decyzje i postanowienia, czyli sytuacji, w których – jak już wspomniano wcześniej – organ administracji publicznej, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie wydał aktu lub nie podjął czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach wyłączonych spod działania przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest dopuszczalne jedynie w odniesieniu do aktów lub czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych we wskazanych wcześniej działach Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.).
Sprzedaż nieruchomości w świetle art. 27 u.g.n. wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego, zaś jak wynika z art. 28 ust. 1-3 powołanej ustawy, prowadzenie postępowania przetargowego lub odstąpienie od niego jest tylko jednym ze sposobów zawarcia cywilnoprawnej umowy sprzedaży, której podstawę stanowi odpowiednio protokół z przeprowadzonego przetargu albo protokół z rokowań przeprowadzonych przy zbywaniu nieruchomości w drodze bezprzetargowej.
Zdaniem Sądu, działanie organów administracji publicznej jest w takim wypadku pozbawione władczego charakteru, a szczególne ukształtowanie procedury zbywania nieruchomości ma jedynie na celu zabezpieczenie interesu publicznego. Tym samym, przeniesienie własności gruntu nie następuje poprzez wydanie decyzji lub postanowienia w postępowaniu administracyjnym, ani poprzez wydanie innego aktu lub czynności. Prawo własności nieruchomości przenoszone jest w drodze odpowiedniej umowy, wobec czego jej zawarcie nie może być traktowane jako inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Stąd też w tym zakresie nie można w drodze wyniesienia skargi na bezczynność organu "wymusić" na organie gminy zawarcia umowy przenoszącej własność nieruchomości komunalnej. Innym zagadnieniem jest jednak to, czy organ gminy może być bezczynny w ujęciu przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do innych działań, poprzedzających i zarazem koniecznych dla ewentualnego zawarcie umowy przenoszącej własność nieruchomości.
Warto również dodać, że z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wynika konieczność wyrażenia przez radę gminy zgody na zbycie nieruchomości w sytuacji nieuchwalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, gdyż do czasu określenia takich zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami są niewątpliwie przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym, dlatego też realizacja dyspozycji przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.g.n. może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy dana nieruchomość jest przeznaczona do zbycia. W stosunku do nieruchomości wskazanych m.in. w art. 36 ust. 2 pkt 6 u.g.n. sama ustawa zwalnia je z konieczności zbycia w drodze przetargu, zaś w stosunku do nieruchomości wskazanych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. pozostawiono to uznaniu rady gminy (wymaga podjęcia odpowiedniej uchwały).
Odnosząc przedstawione uwagi i rozważania do uwarunkowań faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, należy podkreślić, że opisana na wstępie nieruchomość, której dotyczy skarga, nie została formalnie przeznaczona do zbycia, tj. nie była przedmiotem uchwały rady gminy ani umieszczona w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia, w tym w drodze bezprzetargowej. Materiał procesowy zgromadzony w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje na taki stan rzeczy.
W sposób oczywisty również, a wynikający z akt sprawy, podmiotem, któremu zainteresowani zarzucają bezczynność jest Prezydent Miasta, a nie Rada Miasta [...]. Zainteresowani skarżą bowiem bezczynność organu wykonawczego Miasta [...] w wydaniu zarządzenia w sprawie wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia bezprzetargowego, tzw. masek budowlanych, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., obejmującego działkę nr [...] (po podziale [...]), obr. [...], ark. [...] w [...].
Warto tu zaznaczyć, że Prezydent Miasta wydał kolejne zarządzenia w sprawie określenia zasad realizacji art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (zarządzenia wskazane w odpowiedzi z dnia 11 września 2017 r.), zatem częściowo – co do braku określenia zasad postępowania w sprawie kwalifikacji nieruchomości Miasta [...] do sprzedaży bezprzetargowej, o których mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. – zarzut dotyczący bezczynności zdaje się nie znajdować swojego pełnego pokrycia w rzeczywistości. Zrządzenia te nie stanowiły jednakże wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n., stąd też dalsze rozważania dotyczą już tylko rozstrzygnięcia kwestii, czy organ był w tym wypadku obowiązany do wykonania czynności nakazanych prawem, tj. do wydania na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. przedmiotowego zarządzenia obejmującego wskazaną przez skarżących działkę, jako nieruchomość objętą działaniem przepisu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Tylko w takim wypadku, z uwagi na brzmienie art. 101a ust. 1 u.s.g., byłoby dopuszczalne wniesie skargi na bezczynność organu, przy uwzględnieniu wymogu z art. 101 ust. 1 u.g.n., który wymaga, aby tego rodzaju bezczynność naruszała interes prawny lub uprawnienie podmiotu skarżącego.
Uwzględnienie skargi na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. wymaga ujawnienia w toku postępowania takiego unormowania, z którego wynika obowiązek podjęcia zarządzenia przez wójta gminy i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością wójta gminy w wykonywaniu tej czynności a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego.
Uwzględnienie skargi na podstawie przepisu art. 101a u.s.g. wymaga ujawnienia unormowania (regulacji prawnej), z którego wynika obowiązek organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ gminy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej czynności (por. np. stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z dnia 11 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1988/13 i wyrokach z dnia: 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 59/13; 6 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1501/11; 24 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1423/10 – orzeczenia dostępne dostępne jw.).
Jak już wspomniano, to od woli gminy, wyrażonej w stosownej formie zależy, czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie nieruchomości gminnej. Podjęcie decyzji o sprzedaży nieruchomości gminnej w stosunku do nieruchomości wymienionych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. lub art. 37 ust. 3 u.g.n. może nastąpić w drodze bezprzetargowej, przy czym w odniesieniu do nieruchomości określonych w ust. 3 wymagana jest zgoda rady gminy wyrażona w drodze uchwały, a konkretnie zwolnienie nieruchomości z obowiązku zbycia w drodze przetargu. Podanie odpowiednich informacji w tym względzie do publicznej wiadomości, jak i wszystkich nieruchomości gminnych przeznaczonych do zbycia, wymaga ogłoszenia przez organ wykonawczy wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.g.n.
Przy gospodarowaniu mieniem publicznym, w szczególności przy sprzedaży nieruchomości przez gminę jako podmiot władzy publicznej, musi być zachowana zasada jawności postępowania. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 maja 2005 r. sygn. akt III CK 562/04 (LEX nr 155352), naruszenie tej zasady może powodować nieważność umowy sprzedaży nieruchomości gminnej. Wobec powyższego opowiedzieć się należy za dopuszczalnością zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. lub zarządzenia wydanego przez organ wykonawczy na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n.
W tym względzie warto zauważyć, że jak trafnie to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1211/16 (dostępnym jw.), w którym odwołał się do art. 7 i art. 45 Konstytucji oraz stanowiska orzecznictwa – osobie, która zamierza nabyć nieruchomość, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (domaga się zbycia takiej nieruchomości), spełniająca przesłanki określone w tym przepisie, posiada interes prawny znajdujący materialnoprawne oparcie we własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Zarazem NSA podkreślił, że interes prawny nie oznacza prawa podmiotowego, a zatem z przywołanych norm nie sposób wywieść roszczenia o zbycie przedmiotowej nieruchomości; niemniej jednak podmiot taki na podstawie przepisów art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i art. 32 Konstytucji ma interes prawny oparty na uprawnieniach właścicielskich (art. 140 Kodeksu cywilnego). Interes ten może zaś chronić, wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Interesem prawnym jest w takim wypadku to, aby złożony wniosek – o ile wniosek ten złoży przed podjęciem uzewnętrznionych działań przez podmiot publiczny w celu wydzierżawienia lub sprzedaży tej nieruchomości – został wzięty pod uwagę przez procedujące organy na równych zasadach, jak np. wnioski pochodzące od innych podmiotów oraz aby działanie organów w tej kwestii odpowiadało przepisom prawa. Zdaniem cytowanego Sądu, odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby osobom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. działki od gminy na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu lub wydzierżawianiu przez podmiot publiczny działki objętej ich zainteresowaniem. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że przyjęta optyka wzmacnia i chroni praworządność działania administracji (art. 7 Konstytucji), jak i sprzyja realizacji prawa do ochrony sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i odpowiada zasadzie wykładni prawa in dubio pro actione.
Zarazem jednak trzeba podkreślić, że dopuszczalność zaskarżenia bezczynności organów w podjęciu takich aktów na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. wymaga stwierdzenia, że organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Skarga na bezczynność wniesiona na tej podstawie będzie miała zatem zastosowanie w tylko w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej.
Zdaniem tutejszego Sądu, po stronie Prezydenta Miasta obowiązku tego rodzaju stwierdzić nie można, w szczególności zaś nie wynika on z art. 35 ust. 1 i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Nie determinowały takiego rozstrzygnięcia również działania podejmowane w sprawie przez [...] w [...], nawet jeżeli były one dla skarżących mylące, bo sugerujące wydanie na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n. zarządzenia w przedmiocie wykazu, w którym umieszczona zostałaby przedmiotowa działka, jako przeznaczona do zbycia w trybie bezprzetargowym. Podobnie też wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowienia w trybie art. 37 k.p.a., uwzględniającego zażalenie zainteresowanych na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta [...] w przedmiocie utworzenia "maski budowlanej" nie mogło zdeterminować dopuszczalności drogi sądowej w niniejszej sprawie. Tego rodzaju rozstrzygnięcie (zasadniczo niepodlegające weryfikacji przez sąd administracyjny), niezależnie od oceny jego dopuszczalności i merytorycznej zasadności, nie stanowiło zagadnienia wstępnego, które warunkowałoby uznanie dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiotowej sprawie.
W niniejszym przypadku, przedmiotowa nieruchomość, której sprzedaży od Miasta [...] domagają się skarżący, nie została przeznaczona do zbycia w drodze bezprzetargowej i nie zostało przez Prezydenta [...] wydane zarządzenie na podstawie art. 35 ust. 1 u.g.n., w którym to wykazie zostałaby ujęta działka nr [...], jako nieruchomość, o której mowa w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. (tzw. maska budowlana). Pomimo podejmowania przez [...] w [...] (jednostki organizacyjnej Miasta [...] na przestrzeni kilkunastu lat od 2001 r. czynności dotyczących działki nr [...] (podziału geodezyjnego nieruchomości, korespondowania ze skarżącymi, wyrażania stanowiska co do warunków umożliwiających zbycie działki nr [...] w trybie bezprzetargowym, jako tzw. maski budowalnej), nie sposób uznać, że działanie takie determinowało zastosowanie w sprawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., zobowiązując Prezenta Miasta [...] do wydania na podstawie art. 35 ust. 1 zarządzenia o wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia bez przetargu, w którym to wykazie musiałaby znaleźć się przedmiotowa działka nr [...]. Innymi słowy, na gruncie ustalonego stanu faktycznego sprawy nie można było w powyższym zakresie przesądzić istnienia jakiegokolwiek obowiązku po stronie tego organu. W konsekwencji brak jest podstawy prawnej, z której można by wywodzić obowiązek organu administracji publicznej do podjęcia określonego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Brak takiego obowiązku oznacza z kolei, że po stronie organu nie mógł zaistnieć stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Konkluzja ta odpowiada zarazem ogólnemu założeniu, wedle którego spory cywilnoprawne (np. o przeniesienie własności) nie podlegają kognicji sądów administracyjnych, gdyż właściwe do ich rozpoznania są sądy powszechne. O ile bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OPS 1/09 (orzeczenie dostępne jw.), podjętej przez skład siedmiu sędziów, stwierdził, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym, to jednak trzeba mieć na uwadze, że ograniczenia te nie powodują, że spory w tym zakresie tracą cywilnoprawny charakter (tak np. NSA w wyroku z dnia 31 marca 2011 r. sygn. I OSK 492/11 oraz postanowieniu z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 442/10, patrz: postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 963/14 – dostępne jw.).
Pomimo zatem przeprowadzenia przez tutejszy Sąd wnikliwego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, zgromadzenia poszerzonego materiału procesowego i przeprowadzenia pogłębionych rozważań prawnych, co wynikało z kierowania się przez tutejszy Sąd dyrektywą in dubio pro actione, w celu umożliwienia skarżącym realizacji prawa do ochrony sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji) – Sąd w ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy nie znalazł podstaw do przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania.
Podsumowując zatem, jeszcze raz należy stwierdzić, że nieprzeznaczenie przez gminę – która co do zasady, realizując uprawnienia do dysponowania należącym do niej mieniem komunalnym, może swobodnie decydować o jego przeznaczeniu – określonej nieruchomości do zbycia w drodze bezprzetargowej, czy też w ogóle do zbycia, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W szczególności zaś brak podstaw do oceny celowości i zasadności takiego stanowiska. Jeżeli zaś strona skarżąca z powodu podejmowanych przez jednostkę organizacyjną Miasta [...] poniosła straty materialne lub inne szkody (np. nie uzyskując pozwolenia na budowę), to dochodzenie stosownego ewentualnego odszkodowania od gminy należy do drogi cywilnej przed sądami powszechnymi. Postępowanie organu gminy lub jej jednostki organizacyjnej może też być przedmiotem odpowiedniego wniosku w postępowaniu skargowym, o którym mowa w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221 i nast.), a który winien być załatwiony zgodnie z regulacjami zawartym w tym Dziale. Rozstrzygnięcia podejmowane w postępowaniu skargowym nie mają jednak formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. i nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Przedstawienie dalszych wyjaśnień w tym względzie jest zbyteczne i nie wynika z art. 6 p.p.s.a., gdyż zainteresowani korzystają z pomocy profesjonalnego pełnomocnika.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1[,] § 3 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji.
Konsekwencją odrzucenia skargi, która została już opłacona wpisem (strona uiściła wymaganą opłatę w kwocie 100 zł), jest również rozstrzygnięcie z urzędu na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a. o zwrocie uiszczonej opłaty (punkt 2). Rozstrzygnięcie to wiąże Sąd od dnia, w którym orzeczenie o odrzuceniu skargi stanie się prawomocne.
/-/ Jakub Zieliński