II SAB/PO 100/24

II SAB/Po 100/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-10-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Zbigniew Kruszewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 47/25 - Wyrok NSA z 2025-05-08
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 35 par. 1, 3 i 5, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2024 r. w sprawie ze skargi A. G. na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
A. G. (dalej jako "skarżący" lub "inwestor") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy (dalej jako "organ" lub "Burmistrz") postepowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.
Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.
Pismem z dnia 19 sierpnia 2019 r. Skarżący złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji dotyczącej budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i 27 garaży.
W dniu 29 sierpnia 2019 r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania.
Pismem z dnia 17 października 2019 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wyznaczając nowy termin do dnia 6 grudnia 2019 r.
W dniu 28 października 2019 r. organ wysłał projekt decyzji do uzgodnień m.in. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W dniu 20 listopada 2019 r. do organu wpłynęła prośba Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o przesłanie poprawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy, co organ uczynił tego samego dnia.
Pismem z dnia 5 grudnia 2019 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wyznaczając nowy termin do dnia 31 stycznia 2020 r.
Dnia 9 grudnia 2019 r. do organu wpłynęło postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 grudnia 2019 r. o odmowie uzgodnienia decyzji.
W związku z uzyskaną informacją o śmierci uczestników postępowania organ w dniu 13 grudnia 2019 r. podjął próby ustalenia czy było prowadzone postępowanie spadkowe po zmarłych (notatka k. [...]).
Pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w W. o udzielenie informacji.
W dniu 13 stycznia 2019 r. wpłynęło do organu pismo inwestora z dnia 7 stycznia 2020 r., w którym wyraził on swoje niezadowolenie z długości trwającego postępowania.
Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2020 r, w związku z uzyskaną informacją z Sądu Rejonowego organ zawiesił postępowanie z uwagi na śmierć uczestników postępowania.
Dnia 3 kwietnia 2020 r. do organu wpłynęło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 marca 2020 r. o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postepowania i przekazaniu do ponownego rozpoznania.
Dnia 25 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło akta do organu.
Postanowieniem z dnia 25 maja 2020 r. organ ponownie zawiesił postępowanie.
Postanowieniem z dnia 7 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania.
W dniu 26 października 2020 r. organ zwrócił się do Sądu Rejonowego w W. o udzielnie informacji.
W dniu 9 listopada 2020 r. do organu wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego o stwierdzeniu nabycia spadku.
Postanowieniem z dnia 9 listopada 2020 r. organ podjął zawieszone postępowania, a pismem z dnia 12 listopada 2020 r. zawiadomił o zakończeniu postepowania dowodowego.
Dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Skarżącego na przewlekłość organu.
Decyzją z dnia 7 grudnia 2020 r. organ ustalił na rzecz Skarżącego warunki zabudowy.
Dnia 22 marca 2021 r. do organu wpłynęła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2021 r. o uchyleniu decyzji z dnia 7 grudnia 2020 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
Dnia 26 marca 2021 r. organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie zestawienia powierzchni przeznaczonej pod garaże, parkingi.
Dnia 16 kwietnia 2021 r. do organu wpłynęło pismo inwestora o wskazanie podstawy prawnej wezwania.
Pismem z dnia 19 kwietnia 2021 r. organ poinformował Skarżącego o podstawie prawnej wezwanie ponownie wzywając do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.
Wyrokiem z dnia 6 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił sprzeciw na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2021 r.
W dniu 10 maja 2021 r. do organu wpłynęła odpowiedź inwestora, iż powierzchnia garaży i parkingów nie będzie przekraczać 0,5 ha.
Pismem z dnia 18 maja 2021 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wyznaczając nowy termin do dnia 30 czerwca 2021 r.
Pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wyznaczając nowy termin do dnia 16 sierpnia 2021 r.
Pismem z dnia 9 lipca 2021 r. organ poinformował w trybie art. 79a K.p.a. inwestora o przeszkodach do wydania pozytywnej decyzji.
Dnia 12 lipca 2021 r. organowi doręczono odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn.. akt II SA/Po [...] o uchyleniu postanowienia Kolegium z dnia 7 lipca 2020 r. oraz postanowienia Burmistrza z dnia 25 maja 2020 r.
Dnia 28 lipca 2021 r. do organu wpłynęło pismo inwestora z ustosunkowaniem się do parametrów zabudowy. W piśmie tym inwestor zwrócił się również o uwzględnienie w decyzji możliwości wykonania kondygnacji podziemnej.
Pismem z dnia 29 lipca 2021 r. organ poinformował wnioskodawcę, iż w związku z modyfikacją wniosku konieczna będzie ponowna analiza.
Dnia 10 sierpnia 2021 r. inwestor poinformował organ, iż chodzi wyłącznie o podpiwniczenie budynków.
Pismem z dnia 13 sierpnia 2021 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wyznaczając nowy termin do dnia 30 września 2021 r.
W dniu 30 sierpnia 2021 r. do organu wpłynęło pismo inwestora z dnia 25 sierpnia 2021 r., w którym oświadczył, iż cofa wniosek o wykonanie kondygnacji podziemnej.
W dniu 27 sierpnia 2021 r. do organu wpłynęło kolejne pismo inwestora, w którym oświadczył, iż odwołuje oświadczenie o cofnięciu wniosku co do kondygnacji podziemnej i skorygował wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez uwzględnienie kondygnacji podziemnej celem podpiwniczenia i wykonania pod budynkami garaży.
Dnia 3 września 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło organowi akta w związku z uprawomocnieniem się wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn.. akt II SA/Po [...].
Wyrokiem z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 6 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Po [...].
Dnia 28 września 2021 r. organ wysłał do uzgodnień projekt decyzji i jednocześnie zawiadomił strony o przedłużeniu terminu do dnia 12 listopada 2021 r.
W dniu 13 października 2021 r. wpłynął wniosek inwestora o dopuszczenie innej geometrii dachu.
Dnia 28 października 2021 r. organ wysłał nowy projekt do uzgodnień.
Pismem z dnia 12 listopada 2021 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wyznaczając nowy termin do dnia 13 grudnia 2021 r.
Dnia 19 listopada 2021 r. do organu wpłynęło postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 15 listopada 2021 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji.
W związku z uzyskana w dniu 13 grudnia 2021 r. r. informacją o zaskarżeniu postanowienia Konserwatora Zabytków organ pismem z dnia 13 grudnia 2021 r. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wyznaczając nowy termin do dnia 17 stycznia 2022 r.
Dnia 14 stycznia 2022 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wyznaczając nowy termin do dnia 28 lutego 2022 r.
Dnia 28 lutego 2022 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wyznaczając nowy termin do dnia 15 kwietnia 2022 r.
W dniu 6 kwietnia 2022 r. do organu wpłynęła prośba z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego Departamentu Ochrony Zabytków o uzupełnienie dokumentów, na które organ udzielił odpowiedzi następnego dnia tj. 7 kwietnia 2022 r.
Dnia 14 kwietnia 2022 r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wyznaczając nowy termin do dnia 1 sierpnia 2022 r.
W związku z wydanym przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowienia z dnia 6 lipca 2022 r. o uchyleniu postanowieia W. Konserwatora Zabytków z dnia 15 listopada 2021 r. organ w dniu 28 lipca 2022 r. przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia 15 września 2022 r.
W dniu 1 sierpnia 2022 r. do organu wpłynęło zawiadomienie od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o planowanych na dzień 19 sierpnia 2022 r. oględzinach.
W dniu 26 sierpnia 2022 r. do organu wpłynął e-mail inwestora o zmianę charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dnia 30 sierpnia 2022 r. organ wezwał inwestora czy przedłożona koncepcja stanowi modyfikację dotychczasowego wniosku informując jednocześnie, iż będzie on procedowany po złożeniu wniosku.
W dniu 31 sierpnia 2022 r. do organu wpłynęło pismo od Konserwatora Zabytków czy podtrzymuje wniosek o uzgodnienie.
Dnia 7 września 2022 r. organ poinformował Konserwatora Zabytków, iż nie został jeszcze formalnie złożony wniosek korygujący.
W dniu 8 września 2022 r. do organu wpłynął protokół z oględzin konserwatora.
W dniu 12 września 2022 r. do organu wpłynęło pismo inwestora z dnia 7 września 2022 r. o braku podstaw do modyfikacji wniosku.
Dnia 15 września 2022 r. organ przesłał pismo inwestora do Konserwatora Zabytków informując tego samego dnia strony o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia 17 października 2022 r.
W dniu 21 września 2022 r. do organu wpłynęło postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 września 2022 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji.
Kolejnymi pismami z dnia 14 października 2022 r., 29 listopada 2022 r., 20 stycznia 2023 r. 30 marca 2023 r. organ zawiadamiał strony o przedłużeniu terminu wyznaczając nowy termin jej załatwienia tj. odpowiednia do dnia 30 listopada 2022 r., 31 stycznia 2023 r., 31 marca 2023 r. i 15 maja 2023 r.
W dniu 7 kwietnia 2023 r. do organu wpłynęło postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2023 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
W związku z powyższym organ przygotował projekt decyzji i dnia 10 maja 2023 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania jednocześnie przedłużając termin załatwienia sprawy do dnia 9 czerwca 2023 r.
Dnia 26 maja 2023 r. do organu wpłynęło pismo inwestora informujące o zaskarżeniu postanowienia Ministra.
Dnia 6 czerwca 2023 r. organ wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 13 marca 2024 r.
Akta wraz z odpisem decyzji Kolegium wpłynęły do organu dnia 25 marca 2024 r.
Postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2024 r. organ zawiesił postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Pismami z dnia 29 kwietnia 2024 r. inwestor złożył zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz wniósł ponaglenie.
Dnia 13 maja 2024 r. do organu wpłynęła informacja z Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego o prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r. sygn.. akt VII SA/Wa [...] uchylającym postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2023 r. oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.
Pismem z dnia 28 maja 2024 r. Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy postepowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wnosząc o zobowiązanie Burmistrza do wydania decyzji w terminie 14 dni, stwierdzenie, że Burmistrz dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie od organu na rzecz Skarżącemu sumy w wysokości [...] zł oraz kosztów postepowania.
W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, iż w sprawie kilkakrotnie uzgadniano projekt decyzji o warunkach zabudowy z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Pierwsze uzgodnienie zostało dokonane w trybie tzw. "milczącej zgody", w dniu 14 listopada 2019 r., na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 28 października 2019 r.. Aktualnie w toku pozostaje postępowanie w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wniosku z dnia 28 października 2021 r., które było prowadzone przez organ już dwukrotnie. Postanowieniem z dnia 6 lipca 2022 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił wydane uprzednio postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 15 listopada 2021 r., znak [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie, wyrokiem z dnia 5 października 2023 r. sygn. VII SA/Wa [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2023 r., znak [...] oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 września 2022 r., znak [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Skarżący zaznaczył, iż Burmistrz Miasta i Gminy po uchyleniu decyzji z 6 czerwca 2023 r. nie podjął żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania rozstrzygnięcia. Nadto, w dniu 9 kwietnia 2024 r. zostało wydane postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez właściwy organ.
Skarżący podniósł, iż w chwili obecnej, pomimo pozytywnego dla strony wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2023 r., sygn. VII SA/Wa [...] - uchylającego wadliwe postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego - oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 13 marca 2024 r., Burmistrz nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania rozstrzygnięcia, a jedynie próbuje przedłużyć postępowanie poprzez wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania do czasu uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P..
Skarżący zaznaczył, iż postępowanie przed [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w P. jest postępowaniem uzgodnieniowym. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. II GSK [...], zajęcie stanowiska przez inny organ w trybie art. 106 k.p.a. nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Organu, współdziałający nie jest bowiem organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie od sprawy, w której toczy postępowanie główne, lecz wypowiada się "jedynie" w ramach sprawy, która zawisła już przed organem prowadzącym postępowanie główne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazują m.in., że wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez właściwy organ, jakim jest [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w P.. Z uwagi na istnienie ścisłej zależności między uprzednim rozstrzygnięciem tego zagadnienia, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, zasadnym jest zawieszenie prowadzonego postępowania.
Organ wskazał, iż pismami z dnia 29 kwietnia 2024r inwestor złożył do Burmistrza Miasta i Gminy zażalenie na postanowienie zawieszające postępowania i ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowieniem z dnia 16 maja 2024r. znak [...] uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza w całości i umorzyło postępowanie I instancji dotyczące zawieszenia postępowania oraz postanowieniem z dnia 16 maja 2024 r. znak [...] uznało ponaglenie za nieuzasadnione.
Burmistrz został poinformowany pismem Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 07 maja 2024r. znak [...], że przekazało kompletne akta postępowania do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków celem ponownego rozpatrzenia.
Zawiadomieniem z dnia 31 maja 2024r. Burmistrz Miasta i Gminy poinformował, że postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz dwudziestu siedmiu garaży, przewidzianej do realizacji na terenie działki oznaczonej nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w miejscowości S., gmina S. nie może zostać ukończone w ustawowym terminie z uwagi na złożoność sprawy, tj. oczekiwanie na postanowienie uzgodnieniowe.
Organ zauważył, iż zawieszenie postępowania administracyjnego skutkuje zawieszeniem biegu terminu, a zatem organ od chwili zawieszenia nie pozostaje w bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w ww. trybie.
Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Zatem do skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. Z treści przepisu art. 53 § 2b p.p.s.a. wynika bowiem, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść "w każdym czasie" po wniesieniu ponaglenia. Oznacza to, że skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być skutecznie wniesiona w toku postępowania aż do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (uchwała NSA z 07 marca 2022r., sygn. akt II OPS 1/21, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA").
W niniejszej sprawie, Sąd uznał, że Skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego, czyniąc zadość regulacji zawartej w art. 53 § 2b P.p.s.a., tj. wniósł ponaglenie w rozumieniu art. 37 k.p.a.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wniesiona w tej sprawie skarga zarzuca jedną z postaci opieszałości wymienione w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., tj. przewlekłe prowadzenie postępowania.
Wobec powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok NSA z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 CBOSA ) zajęto stanowisko, które Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.
Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. art. 37 § 1 k.p.a.; por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2018 r., II OSK 349/18 oraz z dnia 1 lutego 2019 r., II OSK 2931/18 – CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 6 wyd., Warszawa 2019, str. 91).
Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Kierując się powyższym, Sąd uznał, że Burmistrz Miasta i Gminy nie dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej.
W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku cały okres od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie rozbije na poszczególne etapy, które z uwagi na wspólną cechę można rozpoznać łącznie.
Wobec powyższego pierwszy etap jaki należy wyróżnić jest okres od dnia złożenia wniosku do dnia złożenie pierwszej skargi na przewlekłość organu w przedmiotowej sprawie tj. do października 2020 r.
Zaznaczenia wymaga, iż z uwagi na wydany w dniu 3 grudnia 2020 r. prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu (sygn.. akt II SAB/Po [...]) oddalający skargę A. G. na przewlekłe prowadzenie przez Burmistrza Miasta i Gminy przedmiotem kontroli w niniejszej sprawy nie może być okres od dnia złożenia wniosku do dnia wniesienia skargi, która została oddalona tj. do października 2020 r. Okres ten został już oceniony w prawomocnym wyroku i nie może być przedmiotem ponownej oceny.
Kolejnymi etapami do których Sąd postanowił się odnieść jest czas oczekiwania przez organ na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków tj. okresy 28 września 2021 r. do dnia 7 kwietnia 2023 r., kiedy to do organu wpłynęło postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2023 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z art. 35 § 3 k.p.a. wynika zaś, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu, o czym stanowi art. 35 § 5 k.p.a.
Zgodnie z art. 60 ust. 1 stawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2023 r., poz. 977 z późn.zm. - dalej w skrócie "upzp") decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 upzp (w zw. z art. 64 ust. 1 upzp) stanowi natomiast, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej "uoz"). oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Przy czym na podstawie art. 53 ust. 5 upzp, uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi.
Wskazać należy w tym miejscu również, że uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa powyżej jest o tyle istotne, że stanowi silniejszą formę współdziałania organów, polegającą na zajęciu stanowiska przez inny organ w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji administracyjnej i zawiera ocenę prawną planowanego do realizacji przedsięwzięcia dokonaną przez organ administracji, który wypowiada się w ramach właściwych mu kompetencji, stwierdzając czy proponowane warunki zabudowy nie pociągną za sobą naruszenia przepisów, których stosowanie leży we właściwości rzeczowej tego organu, a wykracza poza właściwość rzeczową organu administracyjni właściwego dla ustalenia warunków zabudowy. Ponadto wiąże ono co do zasady swoim stanowiskiem organ prowadzący postępowanie głównie. Uchybienie ww. obowiązkowi uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy (jej ostatecznego projektu) wynikającego z art. 60 ust. 1 w zw. art. 53 ust. 4 upzp powoduje natomiast wystąpienie przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 6 kpa (zob. wyroki: NSA z dnia 6 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 502/17; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Go 455/23; WSA w Rzeszowie z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 27/13 - dostępne na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).
W niniejszej sprawie jak wynika ze stanowiska organów uzgadniających planowana inwestycja realizowana ma być na terenie układu urbanistycznego miasta S. ujętego w gminnej ewidencji zabytków oraz częściowo na terenie stanowisk archeologicznego S. stan. [...] obszar [...] ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Sąd w tym miejsca nie przesądza, że w sprawie zachodzi konieczność dokonywania uzgodnień gdyż powyższe stanowiłoby przekroczenie granic sprawy i rozstrzygnięcia zagadnienia, co do którego uprawniony jest Sąd rozpoznający ewentualne skargi na postanowienia uzgadniające. Sąd miał przy tym na uwadze, iż strona skarżąca kwestionuje konieczność uzyskania stosownych uzgodnień, na co wskazują wnoszone środki zaskarżenia.
Jednakże sam fakt kwestionowania nie może prowadzić do uznania, iż terminów oczekiwania na uzgodnienie nie należy zaliczać do terminu załatwienia sprawy.
Kolejnych okresów które nie mogą być zaliczane do terminów załatwienia sprawy z oczywistych względów nie można zaliczyć czasu pomiędzy wydaniem decyzji a dniem zwrotu akt przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze po wydaniu decyzji kasacyjnej. Z tych też względów okres od dnia 7 grudnia 2021 r. do dnia 22 marca 2021 r., jak również od 6 marca 2023 r. do dnia 25 marca 2024 r. nie można wliczać do terminów załatwienia sprawy.
Również okresu zawieszenia postępowania nie należy zaliczyć do terminów załatwienia sprawy. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia), związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia (kwestionowania we właściwym trybie i toku) tego postanowienia. W niniejszej sprawie organ wydawał postanowienie o zawieszeniu postępowania. Funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności lub przewlekłości (za okres zawieszenia), związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia (kwestionowania we właściwym trybie i toku) tego postanowienia.
Sąd miał przy tym na uwadze, iż wyrokiem z dnia 25 czerwca 2021 r., II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 7 lipca 2020 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 25 maja 2020 r., nr [...] Przy czym należy mieć na względzie, że Sąd w wyżej wskazanym wyroku Sąd nie zakwestionował zasadności zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć uczestników postepowania ale wyłącznie uznał, że na gruncie niniejszej sprawy takie postanowienie było przedwczesne.
Ponadto należy uwzględnić również okoliczność, iż okres zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć uczestnika postępowania, który podlega kontroli w niniejszej sprawie wynosił wyłącznie miesiąc. Organ po wniesieniu poprzedniej skargi na opieszałość organu, a przed wydaniem wyroku z dnia 3 grudnia 2020 r. II SAB/Po [...] podjął postępowania w dniu 9 listopada 2020 r., a dnia 7 grudnia 2020 r. wydał decyzję.
Odnosząc się do pozostałych terminów tj. od dnia października 2020 r. do 7 grudnia 2020 r., od 22 marca 2021 r. do dnia 28 września 2021 r., od dnia 7 kwietnia 2024 r. do dnia 6 czerwca 2023 r. oraz od dnia 25 marca 2024 r. do dnia wniesienia skargi Sąd uznał, iż również w tych okresach czynności podejmowane przez organ nie noszą cech opieszałości.
Odnosząc się do pierwszego okresu wskazać należy, iż w okresie zawieszenia postepowania organ podejmował czynności celem usunięcia przyczyn zawieszenia tj. zwrócił się m.in. dnia 26 października 2020 r. do Sądy Rejonowego w W. o udzielenie informacji. Co istotne w dniu 9 listopada 2020 r., a więc w dniu w którym wpłynęło do organu postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, organ podjął zawieszone postepowanie, a następnie już 12 listopada 2020 r. a więc 3 dni po podjęciu zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego, a dnia 7 grudnia 2020 r. wydał decyzje administracyjną.
Z tych też względów nie można uznać aby w tym okresie, mając na uwadze obowiązek umożliwienia stronom zapoznania się z aktami sprawy, organ prowadził postępowanie opieszale.
Również po zwrocie akt w dniu 22 marca 2021 r. po decyzji kasacyjnej SKO z dnia 26 stycznia 2021 r., organ już w dniu 26 marca 2021 r. wystosował, mając na uwadze stanowisko organu odwoławczego, wezwanie do inwestora o uzupełnienie wniosku. Wskazać w tym miejscu należy, iż inwestor zakwestionował wezwanie dając temu wyraz w piśmie, które wpłynęło do organu dnia 14 kwietnia 2021 r.. Po zapoznaniu się z treścią pisma inwestora organ już w dniu 19 kwietnia 2021 r. wystosował ponowne wezwanie zawierając dodatkowe wyjaśnienia. Inwestor udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z dnia 7 maja 2021 r., które wpłynęło do organu 10 maja 2021 r. Następnie organ przeprowadził analizę urbanistyczną i w dniu 9 lipca 2021 r. poinformował inwestora w trybie art. 79a k.p.a. o przeszkodach do wydania pozytywnej decyzji.
W dniu 28 lipca 2021 r. wpłynął wniosek inwestora o uwzględnienie w decyzji kondygnacji podziemnej. Organ już następnego dnia tj. 29 lipca 2021 r. wysłał do inwestora pismo z informacją, iż powyższe będzie wymagało ponownej analizy. W odpowiedzi na powyższe inwestor w piśmie z dnia 10 sierpnia 2021 r. wskazał, że chodzi wyłącznie o podpiwniczenie, a następnie dnia 25 sierpnia 2021 r. oświadczył, iż cofa wniosek o kondygnację podziemną, aby następnie 27 sierpnia 2021 r. odwołać swoje oświadczenie o cofnięciu wniosku.
Pomimo niezdecydowania inwestora i licznej korespondencji we wrześniu 2021 r. organ przygotował projekt decyzji i dnia 28 września 2021 r. wysłał go do uzgodnień. Przy czym należy mieć na uwadze, iż w toku oczekiwania na dokonanie uzgodnień inwestor ponownie dokonał w dniu 13 października 2021 r. modyfikacji wniosku, co wymagało sporządzenia nowego projektu. Pomimo powyższego organ już w dniu 18 października 2021 r. wysłał nowy projekt do uzgodnień.
Jak wskazano wyżej procedura uzgodnień trwała aż do dnia 7 kwietnia 2023 r. kiedy to do organu wpłynęło postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2023 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy.
Również w okresie od dnia 7 kwietnia 2024 r. do dnia 6 czerwca 2023 r. nie można organowi zarzucić opieszałości. Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż w tym okresie organ przygotował projekt decyzji, a dnia 10 maja 2023 r. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z aktami sprawy, aby następnie dnia 6 czerwca 2023 r. wydać decyzję od odmowie ustalenia warunków zabudowy, pomimo że w tym czasie wpłynęło pismo inwestora o wniesionej skardze na postanowienie Ministra.
Oceniając ostatni okres od dnia 25 marca 2024 r. tj. dnia wpływu decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2024 r. wskazać należy, że dnia 5 października 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (VII SA/Wa [...]) uchylił postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 30 marca 2023 r. znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 września 2022 r. znak: [...], co zaś spowodowało powrót sprawy do etapu uzgodnień, który na moment wnoszenia skargi trwał.
Sąd miał przy tym na uwadze, iż wyrokiem z dnia 26 września 2024 r., sygn.. akt II SAB/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na bezczynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Dokonując oceny niniejszej sprawy Sąd zaznacza, iż organ zasadnie pomimo wnoszonych środków zaskarżenia od decyzji kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadził postępowanie ponieważ brak akt postępowania nie uzasadnia niezakończenia postępowania, gdyż taka przyczyna nie mieści się w zakresie wskazanym przez ustawodawcę jako przyczynę niezależną od organu. Brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy.
W niniejszej sprawie taka okoliczność nie wystąpiła, ponieważ pomimo wniesienia poprzedniej skargi na przewlekłość organ przed zwrotem akt w dniu 7 grudnia 2020 r. wydał decyzję.
Ponadto po wniesieniu sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 stycznia 2021 r. i przekazaniu akt do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego organ nadal prowadził postępowanie, na co wskazuje przeprowadzenie analizy urbanistycznej, przygotowanie projektu decyzji i wystąpienie o uzgodnienia, pomimo, że akta zostały zwrócone do organu dopiero w październiku 2021 r. (z uwagi na toczące się postepowanie kasacyjne od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wydanego w sprawie II SA/Po [...] a oddalającego sprzeciw inwestora – wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK [...]).
Nie bez znaczenia w sprawie pozostaje kwestia dokonywania przez inwestora modyfikacji wniosku, która wymagała dokonania ponownych analiz i przygotowania nowych projektów decyzji.
Ponadto wskazać należy, iż organ każdorazowo, co opisano we wstępnej części uzasadnienia, przed upływem terminu załatwienia sprawy zawiadamiał strony o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie, przyczynach uzasadniające powyższe oraz wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy.
W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż na gruncie niniejszej sprawy działania podejmowane przez organ nie noszą cech opieszałości i z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.