II SAB/Po 1/11

II SAB/Po 1/11 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2011-03-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Wiesława Batorowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Ochrona danych osobowych
Skarżony organ
Prokurator
Treść wyniku
Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 61 ust. 3 i 4
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
art. 1 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 i 2, ust. 3 i 4, art. 14 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
art. 2
Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 73 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
art. 3a
Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
art. 23 i art. 27
Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
Dz.U. 1997 nr 89 poz 555
art. 156 par. 1, par. 5 i 5a
Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 149, art. 200 i 205 par. 2, art. 286 par. 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi Ł. C. na bezczynność Prokuratora Rejonowego P. - [...] w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prokuratora Rejonowego P. - [...] w P. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2010 r. w terminie 14 dni, II. zasądza od Prokuratora Rejonowego P. - [...] w P. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska /-/ M.Kwiecińska
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] września 2010 r. Ł. C. z gazety "[...]" zwrócił się do Zastępcy Prokuratora Rejonowego P. [...] o udostępnienie akt dotyczących wątków wyłączonych ze sprawy prowadzonej przeciwko "T. T.", oskarżonemu o zabójstwo "U. W." Wniosek ten strona umotywowała faktem przygotowywania materiału prasowego dotyczącego wyżej wymienionej sprawy.
Kolejnymi trzema zarządzeniami z dnia [...] września 2010 r. prokurator Prokuratury Rejonowej P. [...] M. J., działając na podstawie art. 156 § 5 Kodeksu postępowania karnego (kpk), odmówił[...] Ł. C. - dziennikarzowi redakcji gazety "[...]" udostępnienia do wglądu akt spraw: [...], [...] (dotyczącej [...], tj. o przestępstwo z art. 231 § 1 Kodeksu karnego) i [...] (dotyczącej [...], tj. o przestępstwo z art. 200 Kodeksu karnego)
Z łącznie czytanego uzasadnienia tych zarządzeń wynika, że w procesie przeciwko "T. T.", rozpoczętym w dniu [...] 2010 r. przed Sądem Okręgowym w P., na podstawie art. 360 § 1 kpk została wyłączona jawność rozprawy w całości z uwagi na to, że jej jawność mogłaby obrażać dobre obyczaje oraz naruszyć ważny interes prywatny. W aktach postępowań przygotowawczych umieszczone są kserokopie protokołów, których oryginały zawarte są w aktach sprawy [...] przeciwko "T. T.", znajdujących się aktualnie w Sądzie Okręgowym, z których to protokołów zostanie przed tym Sądem przeprowadzony dowód. Udostępnienie wyżej wymienionych akt doprowadziłoby do ujawnienia treści, których na obecnym etapie procesu przeciwko "T. T." Sąd Okręgowy nie chce upublicznić, czemu dał wyraz w postanowieniu o wyłączeniu jawności procesu. Nadto Prokurator motywował odmowę udostępnienia akt wymienionych spraw koniecznością ochrony interesu prywatnego.
Pismem z dnia [...] października 2010 r. Ł. C. skierował do Zastępcy Prokuratora Rejonowego P. [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej wraz z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jako podstawę żądania wskazał art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. podając, iż zwraca się "z ponownym wnioskiem o udostępnienie (...) informacji publicznej poprzez umożliwienie (...) wglądu do akt umorzonego postępowania przygotowawczego w (...) sprawach:" o sygn. akt:[...], [...] i [...]. Ponadto domagał się umożliwienia dokonania notatek oraz ewentualnych fotokopii z wyżej wymienionych akt w uzgodnionym terminie. Dalej sprecyzował, iż wniosek ten obejmuje protokoły przesłuchań świadków i podejrzanych ("jeśli ktokolwiek usłyszał zarzuty"), postanowienie o umorzeniu postępowania i inne dokumenty zawarte w aktach postępowania przygotowawczego. Skarżący domagał się załatwienia sprawy poprzez udzielenie mu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem lub - w przypadku odmowy - wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 wyżej przywołanej ustawy. Podniósł przy tym, iż odmówiono mu udostępnienia informacji publicznej, przy czym odmowa ta nastąpiła w formie nieznanej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zaznaczył, iż jego wniosek obejmuje między innymi postępowanie w sprawie niedopełnienia czynności służbowych przez [...] ([...]), a funkcjonariusz [...] mieści się w kategorii władz publicznych i szczególnie uzasadnione jest udostępnienie akt tego postępowania w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i nie podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 i 3 ustawy. Ponadto powołując się na treść art. 5 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy stwierdził, że jeżeli nie nadano dokumentom klauzuli tajności, to dokument taki nie jest chroniony przez ustawę. Skarżący podkreślił również, iż "wnioskuje jedynie o akta sprawy o charakterze informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, a "w przypadku, gdy niemożliwe będzie udostępnienie całości akt sprawy" domagał się udostępnienia "kserokopii tych dokumentów, które mają charakter informacji publicznej i mogą zostać udostępnione zgodnie z Ustawą".
W dniu [...] października 2010 r. prokurator Prokuratury Rejonowej P. [...] na podstawie art. 429 § 1 w zw. z art. 465 § 1 kpk wydał w sprawie o sygn. akt [...] zarządzenie o odmowie przyjęcia zażalenia Ł. C. na zarządzenie z dnia [...] września 2010 r. o odmowie udostępnienia akt, wskazując, iż zażalenie na to zarządzenie zostało wniesione po terminie.
W uzasadnieniu Prokurator podał, iż skarżący złożył w Prokuraturze w dniu [...] października 2010 r. nadany drogą pocztową w dniu [...] października 2010 r., wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez umożliwienie wglądu do akt umorzonego postępowania przygotowawczego o sygn. [...], który w istocie stanowi zażalenie na zarządzenie prokuratora o odmowie udostępnienia akt sprawy. Prokurator wskazał na przepisy Kodeksu postępowania karnego, w oparciu o które uznał, że zażalenie zostało wniesione po terminie 7 dni od dnia doręczenia zaskarżonego zarządzenia, co miało miejsce w dniu 1 października 2010 r.
Dwoma kolejnymi analogicznymi zarządzeniami z dnia [...] listopada 2010 r. Prokurator Rejonowy P. [...] w P. A. D., działając na podstawie art. 466 i art. 465 oraz art. 159 kpk, utrzymał w mocy zarządzenia z dnia [...] września 2010 r. o odmowie udostępnienia akt wydane w sprawach o sygn. akt [...] i akt [...].
W łącznie czytanym uzasadnieniu Prokurator przedstawił taką samą argumentację, która została zawarta w zarządzeniach prokuratora Prokuratury Rejonowej z dnia [...] września 2010 r. Ponadto wyjaśnił, iż mimo, że swoje pismo z dnia [...] października 2010 r. skarżący określił mianem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to w istocie należy je uznać za zażalenie na odmowę udostępnienia wymienionych akt spraw w postępowaniu przygotowawczym. Prokurator stwierdził, iż po zapoznaniu się z aktami spraw o sygn. [...] i [...] oraz zaskarżonymi zarządzeniami i przedmiotowym pismem skarżącego uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w tych sprawach nadal istnieją wymienione w zarządzeniach prokuratora okoliczności uniemożliwiające udostępnienie akt spraw [...] i [...] do wglądu.
W dniu 3 grudnia 2010 r. skarżący, działając za pośrednictwem adwokata, wniósł skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego P. [...] w P. w zakresie udostępnienia informacji publicznej.
Skarżący zarzucił Prokuratorowi naruszenie prawa materialnego: art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 tej ustawy poprzez przyjęcie, że prokurator nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie powołanej ustawy oraz że informacja zawarta w aktach zakończonych umorzeniem postępowań przygotowawczych nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy i w związku z tym nie podlega udostępnieniu; art. 13 ust. 1 oraz art. 16 powołanej ustawy poprzez brak udostępnienia żądanej informacji publicznej niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku i jednocześnie brak odmowy udostępnienia tej informacji w formie decyzji administracyjnej, przewidzianej powołaną ustawą.
Skarżący domagał się zobowiązania Prokuratora do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] października 2011 r. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku tutejszego Sądu i zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.
W uzasadnieniu skarżący argumentował, że prokurator mieści się w kategorii "innych podmiotów wykonujących zadania publiczne", o których mowa w art. 4 powołanej ustawy i ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów tej ustawy, a nie stosując się do tej zasady Prokurator naruszył w niniejszej sprawie art. 4 ust. 2 powołanej ustawy. Dalej skarżący stwierdził, iż tryb udostępniania akt postępowania przygotowawczego z art. 156 § 5 kpk znajduje zastosowanie "tylko i wyłącznie w toku postępowania przygotowawczego" i tylko w takim zakresie regulacja zawarta w Kodeksie postępowania karnego stanowi lex specialis w stosunku do regulacji zawartej w ustawie o dostępie do informacji publicznej (skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3572/02) i podniósł, że domagał się udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w aktach zakończonych umorzeniem postępowań przygotowawczych, do której to sytuacji przepis art. 156 § 5 kpk nie znajduje zastosowania. Powołując się na wskazane to orzeczenie oraz na wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. (sygn. akt II SA 1956/02), skarżący stwierdził iż akta zakończonych umorzeniem postępowań przygotowawczych o sygn. [...], [...] i [...] są w świetle przepisów o dostępie do informacji publicznej i orzecznictwa informacją publiczną i podlegają udostępnieniu na podstawie tej ustawy. Skarżący zauważył przy tym, iż odmowa udostępnienia informacji w innej formie niż decyzja administracyjna jest niezgodna z prawem i stanowi bezczynność organu, a wydane w sprawie zarządzenia na podstawie Kodeksu postępowania karnego nie spełniają wygonów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dalej skarżący podniósł, iż Prokurator nie powołał się na jakąkolwiek tajemnicę, lecz całkowicie uznaniowo stwierdził, że sąd w innej sprawie prawdopodobnie nie zgodziłby się na udostępnienie akt, a dane świadka znajdują się pod ochroną.
Z ostrożności procesowej, w razie uznania przez Sąd, że Prokurator nie pozostaje w bezczynności, skarżący wniósł o potraktowanie niniejszej skargi jako skargi na decyzję Prokuratora o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a pisma z dnia [...] października 2010 r. jako odwołania w rozumieniu art. 127 kpa.
W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, iż przyjął w sprawie jako właściwy tryb postępowania karnego, bowiem wniosek skarżącego nie dotyczył informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w konsekwencji zasadne było wydanie zarządzenia o odmowie udostępnienia akt do wglądu, a następnie rozpoznanie zażalenia na podstawie wymienionych przepisów procedury karnej. Zdaniem Prokuratora wniosek skarżącego nie dotyczył informacji publicznej, gdyż odnosił się do całości akt postępowania karnego, a które to akta - zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 28 października 2009 r. (I OSK 714/09) - stanowią zbiór różnego rodzaju informacji, zarówno takich, które są informacją publiczną, jak i takich, które jej nie stanowią. Akta sprawy karnej nie są w całości informacją publiczną, a z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy nie można wyprowadzić "prawa dostępu do akt sprawy". Ponadto Prokurator odwołał się do poglądu NSA wyrażonego w tym wyroku, iż "dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym znaczeniu akta zakończonego postępowania karnego nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Prokurator uznał, że wobec jednoznacznego wniosku o udostępnienie akt śledztw należało wniosek ten rozpatrywać wyłącznie w trybie przepisów postępowania karnego, albowiem przepisy te dotyczą zapoznawania się z aktami. Akta przedmiotowych śledztw jako całość nie stanowią informacji publicznej, toteż procedowanie w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej było niedopuszczalne. W konsekwencji, skoro Prokurator przyjął w sprawie właściwy tryb postępowania, nie może być mowy o bezczynności. Nie był przy tym zobligowany do pouczania wnioskodawcy o przyczynach przyjętego trybu postępowania.
W piśmie procesowym z dnia 31 stycznia 2011 r. skarżący nie zgodził się z twierdzeniami Prokuratora i podniósł, iż wniosek skarżącego nie tylko zawierał ogólne żądanie dostępu do akt, ale również wyraźnie wskazywał na konkretne dokumenty stanowiące informacje publiczne, między innymi żądanie udostępnienia protokołów z przesłuchań świadków i podejrzanych (jeśli ktokolwiek usłyszał zarzuty) i postanowienie o umorzeniu postępowania. Ponadto wyjaśnił, że we wniosku z dnia [...] października 2010 r. skarżący wyraźnie wskazał, iż "wnioskuje, jedynie o akta sprawy o charakterze informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 Ustawy" i zaznaczył przy tym, iż ma świadomość, że wrażliwie dane osobowe, jeżeli znajdują się w aktach, to zostaną z nich wyłączone.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.
Na wstępie wskazać przyjdzie, że regulacja zawarta w art. 61 Konstytucji RP określa treść prawa do informacji poprzez wskazanie, jakie informacje obywatel może uzyskać o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. W ustępie 3 art. 61 Konstytucji przewidziano ograniczenie w prawie do uzyskiwania tej informacji ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Przeto też sama ustawa zasadnicza dopuszcza ograniczenie prawa do informacji zastrzegając jedynie, że może to nastąpić w przepisie rangi ustawowej, co wynika z treści ust. 4 art. 61 Konstytucji.
Art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) w ust. 1 przewiduje, iż każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, a w ust. 2, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Innymi słowy, po myśli przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej można wyodrębnić informacje, które podlegają udostępnieniu na zasadzie i w trybie zawartym w omawianej ustawie.
W art. 5 powołanej ustawy uregulowano zagadnienia dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej. Przede wszystkim prawo to podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Ponadto podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Omawiany przepis w ust. 3 stanowi, iż nie można, z zastrzeżeniem ust. 1 i 2, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji. Z kolei ograniczenia dostępu do informacji w sprawach, o których mowa w ust. 3, nie naruszają prawa do informacji o organizacji i pracy organów prowadzących postępowania, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw (ust. 4).
Stosownie do dyspozycji art. 14 ust. 1 i 2 powołanej ustawy udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.
W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że czynności proceduralne podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej poprzedzające ustalenie, że żądana informacja stanowi informację publiczną, nie są prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 50/06, LEX nr 291197, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji zatem, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zarówno nie ma podstaw do stosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i nie wchodzi w grę możliwość wezwania do uzupełnienia braków podania w oparciu o art. 64 § 2 kpa. Wobec tego dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do takiego wniosku jest pismo zawiadamiające o braku możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Co się tyczy uznania akt (karnego) postępowania przygotowawczego za informację publiczną udostępnianą w trybie powołanej ustawy należy wyjaśnić, iż stanowisko orzecznictwa i doktryny w tym zakresie nie jest jednolite. Na spór w tym zakresie wskazał NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 440/10 - dostępne w bazie orzeczeń jw.) odnoszącym się do zagadnień dotyczących wzajemnych relacji ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe i ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Bezspornie prokuratura mieści się w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy, a zgodnie z art. 4 ust. 3 tej ustawy obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 będące w posiadaniu takich informacji. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 pkt 1 expressis verbis nie wymienił żadnych organów władzy publicznej. Niewątpliwie jednak w pkt 1 ustawodawca utożsamia z pojęciem organów władzy publicznej wszystkie organy administracyjne funkcjonujące w istniejącym aparacie władzy, a także te podmioty, których w sensie organizacyjnym nie zalicza się do administracji, a które są powołane w drodze ustawy do organizacji i realizacji zadań publicznych (por. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej - komentarz, Wrocław 2002, powołany za wyrokiem NSA z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt OSK 1918/07, dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) zadaniem prokuratury jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, iż prokuratura realizując zadania publiczne, jakimi są strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (tak NSA w ww. wyroku oraz w wyroku z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1113/04, Lex nr 171180, dostępny jw.). W przywołanych orzeczeniach NSA uznał także, iż akta postępowań karnych zakończonych umorzeniem postępowania stanowią informację o działalności organów publicznych. Tym samym do prokuratury jako organu władzy publicznej znajduje zastosowanie art. 16 ust. 1 powołanej ustawy, w myśl którego odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.
Tutejszy Sąd nie w pełni podziela stanowisko co do prostego utożsamienia akt postępowań karnych zakończonych umorzeniem postępowania z informacją o działalności organów publicznych i uznania prawa do informacji publicznej za równoważne z dostępem do akt postępowania. Zagadnienie to jednak tylko po części rzutuje na rozstrzygnięcie co do spornej okoliczności, czy w niniejszej sprawie Prokurator obowiązany był zastosować procedurę przewidzianą w ustawie o dostępie do informacji publicznej.
W tym zakresie tutejszy Sąd zgadza się z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt I OSK 714/09 (LEX nr 573290, dostępne bazie orzeczeń jw.), a odwołującym się do poglądów piśmiennictwa, według którego akta (sądowe, administracyjne) jako zbiór różnego rodzaju informacji, to jest takich, które są informacja publiczną i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane (patrz: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz praktyczny", Warszawa 2008, s. 21). W przywołanym wyroku NSA wskazał także, iż stanowisko to umacnia brzmienie art. 3 ust.1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który to przepis określa jedno z uprawnień tworzących prawo do informacji publicznej jako uprawnienie do wglądu do dokumentów, a przywołany przepis nie normuje dostępu do akt sprawy, gdyż jest to unormowanie różniące się od regulacji art. 73 § 1 kpa, w którym to przepisie jest mowa o "umożliwieniu stronie przeglądania akt sprawy" (por. Mariusz Jabłoński "Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym", PRESSCOM Sp. z o.o., Wrocław 2009, s. 134). Udostępnianie akt sprawy przewidują także przepisy art. 156 § 1 oraz § 5 i § 5a Kodeksu postępowania karnego, tak więc zarówno wykładnia gramatyczna art. 3 ust.1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i wykładnia systemowa nie pozwalają na utożsamienie "wglądu do dokumentów" z "wglądem do akt sprawy", czy też z "prawem przeglądania akt sprawy". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 3 ust.1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej normuje uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych. Przepis ten, jak i pozostałe normy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie reguluje dostępu do akt sprawy jako zbioru dokumentów. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje zatem poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym znaczeniu akta zakończonego postępowania karnego nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Zarazem jednak Sąd orzekający aprobuje to orzecznictwo, w którym podkreśla się, że przepisy Kodeksu postępowania karnego (art. 156 § 5 i 5a) dotyczące dostępu do akt postępowania przygotowawczego odnoszą się jedynie do spraw będących w toku, natomiast nie odnoszą się do spraw już zakończonych (por. wyroki NSA z dnia 8 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1113/04 i z dnia 6 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1918/07 - dostępne w bazie orzeczeń jw.). Z tym jednak zastrzeżeniem, że w takiej sytuacji zastosowanie znajduje ustawa o dostępie do informacji publicznej, ale nie chodzi tu o dostęp do akt (wyodrębnionego zbioru dokumentów i innych nośników różnorodnego rodzaju informacji co do zasady mającego na celu utrwalenie przebiegu postępowania) postępowań karnych zakończonych umorzeniem postępowania, lecz o dostęp do informacji publicznej (o działaniu organu władzy publicznej w tej konkretnej sprawie), w tym do poszczególnych dokumentów będących nośnikami informacji publicznej (w tym dokumentów urzędowych) zawartych w aktach tego postępowania.
W ocenie Sądu to nie tyle akta postępowania jako całość, lecz właśnie zawarte w tych aktach nośniki informacji publicznej stanowią źródło informacji o działaniu organów władzy publicznej. W związku z tym na podstawie danych zawartych w takich aktach może być udzielona informacja publiczna (tu: o sposobie działania prokuratury jako organu władzy publicznej), co nie jest równoznaczne z obowiązkiem udostępnienia (całości) akt postępowania przygotowawczego (wyodrębnionego zbioru dokumentów i innych nośników informacji, w tym informacji publicznej), czy nawet poszczególnych dokumentów zawartych w tych aktach. W każdym jednakże razie istnieje prawo do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, w tym o organizacji i pracy organów prowadzących postępowanie, w szczególności o czasie, trybie i miejscu oraz kolejności rozpatrywania spraw (art. 5 ust. 4 powołanej ustawy). Niemniej jednak pojęcia "informacji o sprawach", o których mowa w art. 5 ust. 3, nie można wprost utożsamiać z uzyskiwaniem dostępu do akt tych spraw. Nadto ustawa zgodnie ze swoim założeniem pozwala udzielać informacji o sprawach rozstrzyganych we wspomnianych postępowaniach tylko w stosunku do "osób pełniących funkcje publiczne", kładąc tym samym tamę zainteresowaniu osób postronnych sprawami osób prywatnych lub tajemnicą przedsiębiorcy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2006 r. sygn. akt II SAB/Kr 87/06 – dostępne w bazie orzeczeń jw.).
Na wsparcie powyższej tezy można przywołać pogląd piśmiennictwa, iż fragmenty akt sprawy administracyjnej, jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych mogą stanowić informację publiczną. Zasadą jest jawność dokumentów urzędowych (podlegająca ograniczeniu z uwagi na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych), a nie akt administracyjnych, w których się one znajdują, bowiem akta administracyjne nie są dokumentem urzędowym, o jakim mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Za informację publiczną uważa się jednak nie tylko dokumenty wytworzone przez organ, ale również i takie, których używa do realizacji swoich zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (patrz: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska - op. cit. jw., s. 64-65).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Prokurator trafnie przywołał ogólne poglądy co do charakteru akt postępowania przygotowawczego i możliwości udostępnienia ich jako całości na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Całkowicie jednak pominął tę przyznaną w sposób dorozumiany przez organ okoliczność (w zarządzeniach z dnia [...] października i [...] listopada 2010 r.), że wniosek skarżącego odnosi się do spraw zakończonych umorzeniem postępowania, której to sytuacji nie normuje art. 156 kpk, jak również, że wniosek skarżącego z dnia [...] października 2010 r. wyraźnie w samym tytule wskazywał, że zainteresowanemu chodzi o uzyskanie dostępu do informacji publicznej. Jakkolwiek przedmiotowy wniosek zawierał żądanie umożliwienia wglądu (i sporządzania notatek oraz fotokopii) do akt umorzonych postępowań przygotowawczych: [...], [...] i [...], to zarazem w pewnym zakresie konkretyzował do jakich dokumentów skarżący domaga się dostępu.
Konkluzja Prokuratora, iż wniosek strony z dnia [...] października 2010 r. nie dotyczył informacji publicznej, gdyż jednoznacznie odnosił się do całości akt postępowania karnego, nie uwzględnia właśnie faktu, że pomimo takiego ogólnego sformułowania żądania skarżący wyraźnie wskazywał na konkretne dokumenty, w tym dokumenty urzędowe, które w tych aktach mogą się znajdować (postanowienie o umorzeniu postępowania, postanowienie o przedstawieniu zarzutów czy protokoły przesłuchania świadków). Dostęp do tego rodzaju dokumentów urzędowych w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej zapewnia art. 3 ust.1 pkt 2 tej ustawy. Warto także zauważyć, iż niewątpliwie treść takich rozstrzygnięć procesowych jak postanowienie o wszczęciu postępowania i jego umorzeniu oraz ewentualne postanowienie o przedstawieniu zarzutów czy protokoły przesłuchań świadków zawierają w sobie informację o działaniu prokuratury jako władzy publicznej - organu ochrony prawnej. Z kolei inne dokumenty zawarte w aktach mogą być nośnikiem takich informacji, o ile prokurator rzeczywiście użył ich do realizacji swoich zadań, oparł na nich swoje rozstrzygnięcie.
Ponadto trzeba również mieć na uwadze, iż skarżący w przedmiotowym wniosku wyjaśnił, że "wnioskuje jedynie o akta sprawy o charakterze informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, a "w przypadku, gdy niemożliwe będzie udostępnienie całości akt sprawy" domagał się udostępnienia "kserokopii tych dokumentów, które mają charakter informacji publicznej i mogą zostać udostępnione zgodnie z Ustawą". Skoro skarżący nie znał treści akt przedmiotowych postępowań, to rzeczą zrozumiałą jest, że określając jaką informację publiczną chciałby uzyskać wskazał ogólnie na takie dokumenty, co do których spodziewał, że powinny być zawarte w aktach spraw i które mają charakter informacji publicznej.
Wobec przywołanej treści wniosku z dnia [...] października 2010 r., nawet zakładając, że budzi on pewne wątpliwości co do jego zakresu, a zarazem przyjmując brak podstaw do stosowania trybu uzupełniania podania poprzez jego sprecyzowanie w trybie art. 64 § 2 kpa, Prokurator nie mógł zasadnie przyjąć, że wniosek ten dotyczy tylko ogólnie udostępnienia akt sprawy.
W tym miejscu dodać należy, iż przedmiotem skargi na bezczynność jest w zasadzie sposób reakcji Prokuratora na wniosek z dnia [...] października 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej (połączony z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa), na co wskazuje treść skargi skonfrontowana z pismem procesowym z dnia 31 stycznia 2011 r. Poza bliższym zainteresowaniem Sądu pozostawał wobec tego wniosek z dnia [...] września 2010 r., którego lakoniczna treść wskazywała, iż faktycznie odnosi się on ogólnie do udostępnienia "akt spraw dotyczących wątków wyłączonych ze sprawy prowadzonej przeciwko T. T. oskarżonemu o zabójstwo U. W.". Tego rodzaju żądanie nie konkretyzowało należycie, do jakiego rodzaju informacji publicznej skarżący domaga się dostępu. Dopiero wniosek z dnia [...] października 2010 r. konkretyzował zakres żądania skarżącego.
O ile reakcja na żądanie skarżącego z dnia [...] września 2010 r. polegająca na zastosowaniu przez Prokuratora (prokuratora Prokuratury Rejonowej P. [...]) trybu regulowanego procedurą karną, może zostać uznana za adekwatną w sensie formalnym, dopuszczalną odpowiedź na tego rodzaju wniosek skarżącego (tutejszy Sąd nie ocenia tutaj ani zasadności zastosowania przepisów tej procedury ani tym bardziej merytorycznej prawidłowości wydanych zarządzeń o odmowie udostępnienia akt), to już sposób postąpienia przez Prokuratora Rejonowego P. [...] w P. z wnioskiem skarżącego z dnia [...] października 2010 r. nie przełamuje tezy o bezczynności organu władzy publicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
W przekonaniu Sądu Prokurator, w celu prawidłowego zareagowania na żądanie strony z dnia [...] października 2010 r., powinien był porównać treść tego wniosku z aktami postępowania przygotowawczego i ustalić jakie dokumenty spośród wymienionych przez skarżącego we wniosku znajdują się w tych aktach.
Następnie należało ocenić to, które z nich dotyczą informacji publicznej, to jest stanowią dokumenty urzędowe lub inne nośniki informacji o działaniu władzy publicznej, jaką jest Prokuratura. Dopiero w takiej sytuacji Prokurator mógłby rozważyć, co do której informacji należy zapewnić skarżącemu wgląd (dotyczy to dokumentów urzędowych), a którą informację można udostępnić skarżącemu w innej formie (np. w drodze pisemnego wyjaśnienia). Oczywiście Prokuratora obciążał obowiązek badania czy nie zachodzą ustawowe przeszkody do udzielenia żądanej informacji - w całości albo w części - o których mowa w art. 5 powołanej ustawy. Niemniej jednak rozstrzygnięcie co do tego czy i w jakim zakresie uzasadniona byłaby odmowa udzielenia informacji publicznej jest w niniejszej sprawie kwestią wtórną wobec faktu, że Prokurator w ogóle nie rozpatrzył wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Rozstrzygnięcie co do udzielenia informacji publicznej winno było uwzględniać treść wniosku co do zakresu przedmiotowego, jak i sposobu udostępnienia żądanej informacji (art. 14 powołanej ustawy). Udzielenie informacji publicznej wiąże się też z zapewnieniem możliwości kopiowania albo wydruku informacji publicznej lub przesłania takiej informacji albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji (art. 12 ust. 2 powołanej ustawy).
Za całkowicie chybione na płaszczyźnie administracyjnoprawnej w sprawie, której przedmiotem był dostęp do informacji publicznej, należy uznać potraktowanie wniosku z dnia [...] października 2010 r. jako zażalenia na zarządzenia prokuratora Prokuratury Rejonowej P. [...] z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy dostępu do akt spraw: [...], [...] i [...]. O bezczynności organu można mówić w sytuacji, gdy nie podejmuje działania do którego był zobowiązany przepisem prawa. W rozpatrywanej sprawie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nakładały na Prokuratora jako organ władzy publicznej obowiązek załatwienie wniosku skarżącego, który dotyczył informacji publicznej, w terminie, o którym mowa w art. 13 powołanej ustawy lub ewentualnie w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Faktyczna odmowa udostępnienia akt umorzonych postępowań przygotowawczych, wydana w trybie i na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego, nie może być uznana za równoznaczną z decyzją o odmowie udostępnienia informacji publicznej i w ten sposób przełamać tezę o bezczynności organu w przedmiotowej sprawie. A to z tej przyczyny, że stosując przepisy procedury karnej Prokurator - jak już wspomniano - w ogóle nie rozpatrzył wniosku na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Innymi słowy, organ pozostaje w zwłoce co do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku na płaszczyźnie regulowanej innym aktem prawnym niż Kodeks postępowania karnego. To w konsekwencji skutkuje przyjęciem, że Prokurator nie podjął czynności w celu załatwienia sprawy dostępu obywatela do informacji publicznej, a zatem skarżący zasadnie zarzucił organowi bezczynność w tym zakresie.
Kompilując powyższe rozważania przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Niniejszy wyrok jedynie zobowiązuje organ do załatwienia sprawy, co jeszcze w żadnej mierze nie przesądza tego, czy w dalszym postępowaniu wnioskowana informacja publiczna zostanie udostępniona skarżącemu, a jeśli tak to czy w pełnej żądanej formie. Możliwe jest bowiem, że dana informacja nie powinna zostać w ogóle udostępniona bądź też nie w sposób i nie w formie określonej przez wnioskodawcę (art. 14, art. 16 ust. 1 i art. 22 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Ocena w tym zakresie należy do dysponenta informacji publicznej, który wyjaśni, czy wszystkie dane mogą zostać ujawnione, czy też całość lub część z nich objęta jest tajemnicą, a jeśli tak, to jakiego rodzaju, i w związku z tym dane te podlegają ochronie. Ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna zgodnie z art. 16 ust. 1 powołanej ustawy przyjąć formę decyzji administracyjnej zawierającej wszystkie ustawowo (ust. 2) wymagane elementy struktury tej formy rozstrzygnięcia sprawy.
Jeszcze raz warto przypomnieć, że nie do każdej informacji publicznej można uzyskać dostęp na podstawie wyżej przywołanej ustawy (art. 1 ust. 2 i art. 5 ust. 1 i 2). Wobec tego podmiot uprawniony do udzielenia informacji publicznej, po stwierdzeniu, iż wniosek dotyczy informacji publicznej (a w przypadku informacji przetworzonej po stwierdzeniu istnienia istotnego znaczenia dla interesu publicznego - art. 3 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy) udziela informacji albo odmawia jej udzielenia, gdy informacja ta jest tajemnicą ustawowo chronioną (art. 5 ust. 1 przywołanej ustawy) lub jej udostępnienie naruszałoby prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2). W praktyce może to dotyczyć wszystkich dokumentów zawartych w aktach postępowania lub ich części. Podmiot uprawniony do udzielenie informacji publicznej w takim wypadku winien odmówić udzielenia informacji publicznej wskazując konkretne przyczyny stanowiące podstawę odmowy, np. powołując się na tajemnicę państwową lub służbową, o której mowa w ustawie z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 11, poz. 95) albo inną ustawowo chronioną tajemnicę. Udostępniając informację publiczną organ winien również baczyć, by nie doszło do naruszenia prywatności osoby fizycznej i przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.). Jeżeli bowiem informacja publiczna zawiera dane osobowe, a nie wchodzi w grę art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to pierwszeństwo w ochronie mają wówczas dane osobowe, a tym samym wykonanie obowiązku informacyjnego nie stanowi przesłanki legalizującej ich udostępnienie (patrz wyżej przywołany wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 440/10 oraz powołane tam stanowisko doktryny i orzecznictwa). O ile zatem organ ma obowiązek udostępnienia informacji publicznej, to zarazem ciąży na nim obowiązek postępowania w sposób nienaruszający art. 5 ust.2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz w sposób zgodny z ograniczeniami wynikającymi z art. 23 oraz art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych.
W sytuacji, w której odmowę uzasadniają względy ochrony prywatności (o ile nie zachodzi w tym zakresie wyłączenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) wskazówką dla organu w tym zakresie może być również stanowisko sądu karnego co do wyłączenia jawności w postępowaniu rozpoznawczym.
Tylko tytułem wzmianki Sad zauważa, iż w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jak o tym stanowi art. art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 24 ze zm.). Zatem okoliczność, iż skarżący był dziennikarzem prasowym nie miała dla rozstrzygnięcia sprawy istotnego znaczenia.
Reasumując wszystko powyższe stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie stosownych działań skarżonego organu, uwzględniających powyższe regulacje prawne, zabrakło. Rozpatrując wniosek skarżącego z dnia [...] października 2010 r. na płaszczyźnie procedury karnej i kierując do wnioskodawcy pisma (zarządzenia) z dnia [...] listopada 2010 r. (i z [...] października 2010 r.) Prokurator tym samym nie rozstrzygnął w przedmiocie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej wskazanej we wniosku. W ten sposób Prokurator pozostaje w bezczynności.
W tych okolicznościach Sąd uwzględnił skargę, zobowiązując organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego w terminie 14 dni. Termin ten należy liczyć zgodnie z regulacją ustawową z art. 286 § 2 p.p.s.a. od dnia doręczenia akt organowi.
Rozpatrując ponownie sprawę skarżony organ powinien rozstrzygnąć co do żądania wniosku z dnia [...] października 2010 r. w sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwzględnieniem wskazań wynikających z niniejszego uzasadnienia wyroku oraz przepisów szczególnych względem powołanej ustawy, o ile znajdą w sprawie zastosowanie.
W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji (pkt I).
Orzekając o kosztach postępowania (pkt II) Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Przepisy te pozwalają na zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej, której skarga zostaje uwzględniona, zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Określając wysokość tego ostatniego składnika kosztów postępowania Sąd kierował się żądaniem zawartym w skardze i przepisami rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348), w tym § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c.
/-/ W. Batorowicz /-/A. Łaskarzewska /-/ M. Kwiecińska