II SAB/Op 81/15

II SAB/Op 81/15 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2015-12-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-12-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Naumowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grażyna Jeżewska
Jerzy Krupiński
Symbol z opisem
6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1001/16 - Wyrok NSA z 2016-08-24
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Stwierdzono, że organ dopuścił sie przewlekłego prowadzenia postępowania
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 35, art. 37
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 poz 270
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1, art. 119 pkt 4, art. 149
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Oleskiego w przedmiocie wynagrodzenia oraz zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięciem pojazdu Ford Mondeo o nr rej. [...] 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2) stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) wymierza organowi grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych, 4) zasądza od Starosty Oleskiego na rzecz skarżącego A. W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 12 listopada 2015 r. A. W., reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego D. W., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę Oleskiego sprawy dotyczącej przyznania wynagrodzenia oraz zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i usunięciem pojazdu marki Ford Mondeo, nr rej. [...]. Jako podstawę prawną skargi powołał przepisy art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Skarżący domagał się:
1) zobowiązania organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi;
2) stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;
3) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4) przyznania od organu na rzecz skarżącego odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.;
5) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym;
6) zasądzenia kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.
W uzasadnieniu skarżący wskazał, że jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą PHU A w [...] i że w dniu 22 czerwca 2012 r. złożył w Starostwie Powiatowym w Oleśnie wnioski o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie z drogi oraz wykonywanie dozoru nad 13 pojazdami, w tym nad wskazanym na wstępie samochodem osobowym marki Ford Mondeo. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r. organ przyznał skarżącemu wynagrodzenie w łącznej wysokości wynoszącej dla wszystkich pojazdów 11.839,17 zł.
W wyniku złożenia zażalenia, a następnie skargi sądowoadministracyjnej, w sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 marca 2014 r., którym orzeczono o uchyleniu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz poprzedzającego go orzeczenia organu pierwszej instancji. Dalej, sprawa była ponownie rozpatrywana przez Starostę Oleskiego i przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, które w dniu 15 kwietnia 2015 r. uchyliło kolejne postanowienie organu pierwszej instancji. Od tego czasu organ nie podjął żadnej merytorycznej decyzji w sprawie, poza nieskutecznym usiłowaniem przekazania do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oleśnie spraw dotyczących wynagrodzenia za ściągnięcie i dozór nad dziewięcioma z pojazdów wskazanych we wniosku. Pismem z dnia 6 lipca 2015 r. Starosta Oleski wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wynagrodzenia za usunięcie i przechowywanie przedmiotowego pojazdu. Skarżący podniósł, że pomimo wniesienia zażalenia na przewlekłe prowadzenie postępowania, uwzględnionego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, do chwili wniesienia skargi organ nie poczynił żadnych kroków zmierzających do załatwienia sprawy. Kierowane do strony pisma o wszczęciu postępowania i zobowiązujące do przedłożenie dokumentów na okoliczność wydatków związanych z dozorem nad pojazdem są działaniami pozornymi, mającymi na celu przedłużenie postępowania, bez jego merytorycznego zakończenia, tym bardziej, że skarżący informował organ, iż przedłożył już wszystkie posiadane dokumenty związane z poniesionymi kosztami. Według skarżącego, za przyznaniem na jego rzecz kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przemawia to, że czynności, za które ma być przyznane wynagrodzenie, zostały wykonane jeszcze przed rokiem 2012, a ewentualne wynagrodzenie zostanie przyznane bez ustawowych odsetek i bez uwzględnienia strat poniesionych przez skarżącego z powodu długiego okresu oczekiwania na to wynagrodzenie.
W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi i stwierdził, że po uchyleniu pierwotnego rozstrzygnięcia z dnia 31 stycznia 2013 r., na wniosek skarżącego przekazał w dniu 20 sierpnia 2014 r. sprawę w części dotyczącej 9 pojazdów do Urzędu Skarbowego w Oleśnie, natomiast co do 4 pojazdów, w tym co do przedmiotowego marki Ford Mondeo, prowadził postępowanie łącznie. Pismem z dnia 8 września 2014 r. strona wniosła o przyznanie wynagrodzenia w oparciu o stawki wynikające z uchwały Rady Powiatu w Oleśnie z dnia 25 maja 2007 r., nr VIII/53/07 oraz zarządzenia Starosty Oleskiego z dnia 6 lipca 2010 r., nr 13/2010 (oba dotyczyły wynagrodzenia za usuwanie pojazdów z drogi i wyznaczenia odpowiednich parkingów) oraz przedłożyła kopie postanowień wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w podobnych sprawach. Nie były to dokumenty obrazujące rzeczywistą wysokość wydatków poniesionych przez stronę, dlatego organ powołał biegłego. Postanowienie z dnia z dnia 27 listopada 2014 r., przyznające skarżącemu wynagrodzenie za 4 pojazdy (w tym za samochód marki Ford Mondeo) w kwocie 7.943,94 zł, zostało uchylone przez organ odwoławczy w dniu 15 kwietnia 2015 r., a zwrot akt do organu miał miejsce w dniu 20 maja 2015 r. W tym też okresie doszło do zwrotu akt dotyczących 9 pozostałych pojazdów z Urzędu Skarbowego w Oleśnie i w dniu 18 czerwca 2015 r. strona wniosła o wydanie decyzji w stosunku także do tych pojazdów oraz przedłożyła odpowiednie faktury VAT. Następnie poinformowano stronę, że w stosunku do każdego z pojazdów postępowanie toczyć się będzie odrębnie. Strona nie zawiadomiła organu o tym, że złożyła już wszystkie posiadane dokumenty. Organ wskazał, że jednocześnie prowadził już postępowania wobec 13 pojazdów, przy czym okresy ich przechowywania nakładały się na siebie, a poszczególne dowody złożone w odniesieniu do jednego pojazdu mogły mieć istotne znaczenie w odniesieniu do innego pojazdu. Zdaniem organu, zasadnym było więc, aby po wszczęciu kolejnych postępowań wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia do czasu zakończenia zbierania dowodów w stosunku do pozostałych 12 pojazdów. Organ zauważył, że w toku ponownego postępowania strona wnosiła kolejne dowody oraz składała wnioski i nie zawiadomiła organu, że złożyła już wszystkie posiadane dokumenty. Na skutek zażalenia strony na przewlekłe prowadzenie postępowania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 27 października 2015 r. wyznaczyło organowi miesięczny termin do załatwienia sprawy, w którym to terminie poinformowano stronę o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy (pismo z dnia 4 listopada 2015 r.) oraz w dniu 19 listopada 2015 r. wydano postanowienie o przyznaniu zwrotu poniesionych wydatków. Organ dowodził, że nie miał żadnego powodu, by celowo przedłużać postępowanie. Kierowane do strony pisma czyniły zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 10 K.p.a., zaś sama sprawa była skomplikowana od strony dowodowej, gdyż mające w sprawie zastosowanie przepisy art. 102 § 2 i 4 oraz art. 17 i art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie: Dz. U. z 2014 poz. 1619, z późn. zm.) nie określają, jak należy ustalić kwotę należną przedsiębiorcy z tytułu objętego żądaniem. Strona sama nie przedłożyła dokumentów potwierdzających wysokość poniesionych kosztów za dozór nad konkretnym pojazdem, co spowodowało konieczność pozyskiwania informacji o wysokości stawek przyjętych w danych stosunkach. Sprawa była skomplikowana prawnie i dowodowo, a wysokość zgłoszonych roszczeń przekraczała kwotę 160.000 zł, co obligowało organ do uważnego i dokładnego działania. Nie doszło też do naruszenia interesów finansowych strony, gdyż po wydaniu pierwszego postanowienia przekazano jej w dniu 22 listopada 2013 r. kwotę 11.839,17 zł.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Natomiast według art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.
Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że przed złożeniem skargi do sądu administracyjnego skarżący skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenie z dnia 15 października 2015 r. na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniesienie zażalenia przez stronę uzasadnia uznanie, że skarga wniesiona została po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność w wydaniu decyzji, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 K.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wystarczającą zatem przesłanką do wniesienia skargi było więc poprzedzenie jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 37 § 1 K.p.a. Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można przy tym wnosić w każdym czasie po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia lub po złożeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa wywiera skutek wyczerpania środków zaskarżenia i umożliwia stronie skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (por. postanowienie NSA z 7 maja 2014 r., II OSK 1083/14; wyrok WSA w Lublinie z 2 października 2014 r., III SAB/Lu 20/14, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Niewątpliwym jest też, że sprawa dotycząca ustalenia kosztów usunięcia z drogi i kosztów dozoru pojazdu jest sprawą z zakresu administracji publicznej, która winna zostać zakończona wydaniem rozstrzygnięcia (aktu) przewidzianego w przepisach K.p.a., mieszczącego się w kategorii rozstrzygnięć przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. W dacie wpływu wniosku do organu, tj. w dniu 22 czerwca 2012 r., obowiązywał art. 130a ust 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. nr 108, poz. 908, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.]), w brzmieniu określonym w art. 1 pkt 10 lit. j ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018, z późn. zm.), zgodnie z którym starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia, a powiadomienie zawiera pouczenie o skutkach nieodebrania pojazdu. Koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (art. 130a ust. 10h cyt. ustawy). Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie (np. postanowienia NSA: z 25 sierpnia 2011 r., I OW 96/11 oraz I OW 100/11; z 4 sierpnia 2011 r., I OW 72/11 oraz OW 73/11; z 15 czerwca 2012 r., I OW 68/12, powołana strona internetowa). Również zastosowane w sprawie przez organ przepisy art. 102 § 2 i § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wymagają wydania postanowienia w tym przedmiocie, a więc aktu o charakterze administracyjnym.
Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi wyjaśnić przyjdzie, że instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została wprowadzona do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18, z późn. zm.). Pojęcie przewlekłego postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Dorobek orzecznictwa w tym zakresie wskazuje na różnice występujące między stanem bezczynności a przewlekłości organu. Pod pojęciem bezczynności należy rozumieć niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przez sformułowanie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć z kolei sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, LEX nr 1624342). Środek prawny w przypadku bezczynności organu służyć ma usunięciu stanu niezgodnego z prawem i doprowadzenia do zakończenia postępowania administracyjnego. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania jest okolicznością faktyczną, która wystąpiła lub nie wystąpiła na gruncie rozpoznania konkretnej sprawy, a której - w przeciwieństwie do stanu bezczynności - nie da się usunąć. Przewlekłość postępowania stanowi kwalifikowaną formę sprzecznego z prawem zachowania organu administracji publicznej, polegającą na nieczynieniu tego, co jest jego obowiązkiem. W takim przypadku organ podejmuje czynności w toku postępowania, ale czyni to w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy, ponieważ przykładowo korzysta w sposób nieuzasadniony z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, termin "przewlekłe prowadzenie postępowania" dotyczyć będzie okresu od upływu ustawowego terminu do załatwienia sprawy. Stosownie bowiem do treści art. 37 § 2 K.p.a., po bezskutecznym upływie terminu do załatwienia sprawy, określonym w art. 35 K.p.a., strona może podjąć przewidziane przez ustawę czynności zmierzające do usunięcia tego stanu, a następnie wnieść skargę na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak zostało to już wyżej zasygnalizowane, przejawem przewlekłego postępowania jest m.in. podejmowanie czynności zbędnych lub czynności pozornych, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy; w ten sam sposób należy traktować powstrzymywanie się organu od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jak również podejmowanie takich czynności w znacznych odstępach czasowych. Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w szczególności może polegać na niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym przewidzianym dla danego rodzaju sprawy, np. sprawa nie jest załatwiana bezzwłocznie (art. 35 § 2 K.p.a.), czy też niezałatwieniu w terminie jednego miesiąca, choć sprawa nie jest szczególnie skomplikowana, albo niezałatwieniu w terminie dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej (naruszenie art. 35 § 3 K.p.a.).
Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie także opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, kiedy postępowanie trwa dłużej niż jest to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W takim przypadku, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ formalnie podejmuje pewne czynności, jednak stoi to w sprzeczności z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania.
Sytuacja taka miała miejsce w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Starostę Oleskiego. Przede wszystkim zauważyć należy, że okres trwania tego postępowania wynosi już ponad 3 lata. Bezczynność organu, a co za tym idzie także przewlekłość postępowania, co już wywiedziono wyżej, niewątpliwie miała miejsce z uwagi na wielokrotny upływ terminów do załatwienia sprawy administracyjnej wynikających z art. 35 § 3 P.p.s.a. Zasadniczo "załatwienie sprawy" w postępowaniu administracyjnym oznacza wydanie przez organ decyzji, chyba że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej (art. 104 § 1 w zw. z art. 138 K.p.a.). Jeśli zatem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy nie wydaje decyzji w prawem przewidzianym terminie, a podejmuje czynności prawnie wadliwe lub nieskuteczne, uchylane następnie w postępowaniu instancyjnym lub przez sąd administracyjny, to świadczy to o tym, że przyczyną przewlekłości była wadliwa koncepcja rozstrzygnięcia i brak należytej koncentracji materiału dowodowego. Przypomnieć należy, że wniosek strony wpłynął do organu w dniu 22 czerwca 2012 r. i skoro dotyczył ustalenia wysokości kosztów związanych ze ściągnięciem kilkunastu pojazdów oraz kosztów dozoru nad tymi pojazdami, to logicznym było w pierwszej kolejności ustalenie podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. Skoro organ podał w wątpliwość zestawienie kosztów (faktury) przedłożone przez stronę, to ich weryfikacja - czy to w drodze wywiadu w jednostkach zajmujących się takimi samymi czynnościami, czy też w drodze opinii biegłego - nie powinna mieć miejsca dopiero po kolejnym uchyleniu wydanych postanowień. Jak wynika z akt administracyjnych, prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 10 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Op 549/13, został przekazany do organu wraz z aktami administracyjnymi w dniu 2 czerwca 2014 r. W dniu 15 lipca 2014 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie. W tym czasie, tj. przez okres ok. 1,5 miesiąca, nie podejmowano żadnych czynności procesowych. Następnie, pismem z dnia 20 sierpnia 2014 r., a więc po upływie dalszego miesiąca, przekazano sprawę do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Oleśnie w zakresie obejmującym 9 pojazdów (Ford Scorpio nr rej. [...], Fiaty 126p nr rej. [...], OOL [...] i OOL [...], Fiat 125p nr rej. [...], Polonez Caro nr rej. [...], Peugeot nr rej. [...], Volkswagen Golf nr rej. [...] i Volkswagen Passat nr rej. [...]). Wydane przez ten organ postanowienia zostały unieważnione postanowieniami Dyrektora Izby Skarbowej w Opolu z dnia 14 maja 2015 r., a sprawy wraz z aktami zostały zwrócone Staroście Oleskiemu w dniu 20 lipca 2015 r. W dniu 22 sierpnia 2014 r. organ wezwał stronę do przedłożenia faktur za wykonanie usług parkowania i usuwania pojazdów: Hyundai Pony nr rej. [...], Alfa Romeo nr rej. [...], Ford Escort nr rej. [...], a także spornego samochodu Ford Mondeo, nr rej. [...]. Należy w tym miejscu zauważyć, że faktury dotyczące tych usług zostały już przedłożone wraz z wnioskiem z 2012 r. W dniu 20 września 2014 r. zlecono biegłemu A. S. opracowanie opinii na okoliczność określenia spornego wynagrodzenia. W dniu 1 października 2014 r. zawiadomiono stronę o niemożności terminowego załatwienia sprawy i wyznaczono ostateczny termin jej załatwienia na dzień 31 października 2014 r. W dniu 30 października 2014 r. wyznaczono stronie 7-dniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy, a postanowieniem z dnia 27 listopada 2014 r. Starosta Oleski przyznał wynagrodzenie w kwocie 7.943,94 zł za cztery ostatnio wymienione pojazdy, w tym za samochód marki Ford Mondeo. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 27 listopada 2014 r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Postanowienie zostało przekazane do organu pierwszej instancji wraz z aktami sprawy w dniu 20 maja 2015 r. W dniu 6 lipca 2015 r. Starosta Oleski wezwał stronę o przełożenie nowych faktur dotyczących 9 pojazdów, co do których postępowanie toczyło się przed organami skarbowymi. Również w dniu 6 lipca 2015 r. organ ponownie zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania co do czterech pojazdów (w tym samochodu marki Ford Mondeo nr rej. [...]), a w dniu 11 sierpnia 2015 r. - co do pozostałych dziewięciu. W dniu 7 października 2015 r. poinformowano stronę, że wszystkie sprawy, z uwagi na ich szczególnie skomplikowany charakter, zostaną załatwione w terminie do dnia 6 listopada 2015 r. W międzyczasie, strona w dniu 8 września 2015 r. wniosła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania, które to zażalenie - jak już wyżej powiedziano - zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w dniu 27 października 2015 r. i wyznaczono organowi termin 1 miesiąca do załatwienia sprawy. Zestawienie powyższych czynności Starosty nie pozwala na przyjęcie, że były to działania zmierzające do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki w rozumieniu przepisu art. 35 § 1-3 K.p.a. W szczególności uwaga ta dotyczy braku jasnej koncepcji rozstrzygnięcia i wielokrotnego ponawiania żądań przedstawienia przez stronę różnego rodzaju dokumentów.
Nie do obrony jest też zawarta w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę teza, że fakt rozdzielenia postępowania dotyczącego wszystkich 13 pojazdów na postępowania dotyczące każdego z nich indywidualnie, powodował konieczność wszczęcia postępowania na nowo. Postępowanie administracyjne toczyło się już bowiem od chwili złożenia przez stronę w listopadzie 2012 r. stosownego wniosku (art. 61 § 1 K.p.a.), który obejmował m.in. sporny pojazd marki Ford Mondeo nr rej. [...], i dopiero w dniu 19 listopada 2015 r. zapadło postanowienie w sprawie.
Przystępując do oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący, należy w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa może dotyczyć w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołane wyżej okoliczności dotyczące niezbornego od samego początku sposobu procedowania w sprawie oraz znaczne opóźnienie w jej załatwieniu, świadczą o rażącym naruszeniu prawa przez organ w rozumieniu komentowanego przepisu.
Z treści art. 149 § 1 P.p.s.a. wynika, że instytucja skargi na przewlekłość postępowania ma na celu przede wszystkim ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Badając zasadność skargi w tym zakresie, Sąd zobowiązany jest uwzględniać stan istniejący w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania, tj. wydania orzeczenia sądowego. Dlatego w niniejszej sprawie dostrzec trzeba, że już po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem przez Sąd, Starosta Oleski zakończył postępowanie postanowieniem z dnia 19 listopada 2015 r., nr [...], określającym wysokość dochodzonego przez stronę wynagrodzenia odnośnie pojazdu marki Ford Mondeo nr rej. [...]. Zbyteczna okazała się zatem konieczność wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązującego organ do podjęcia odpowiedniego rozstrzygnięcia w terminie do tego wystarczającym. Konieczne natomiast stało się stwierdzenie przewlekłości postępowania oraz rażącego charakteru tej przewlekłości na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a.
Biorąc pod uwagę rażący charakter stwierdzonej w sprawie przewlekłości postępowania odwoławczego, za zasadne Sąd uznał wymierzenie skarżonemu organowi grzywny z urzędu, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. O wysokości grzywny orzeczono w kwocie 200 zł, mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności, a także to, że stan przewlekłości ustał przed rozpoznaniem skargi. W przekonaniu Sądu, wymierzenie grzywny we wskazanej wysokości służyć będzie realizacji zarówno funkcji dyscyplinującej, jak i represyjnej oraz prewencyjnej, zapobiegając ewentualnym przyszłym działaniom tego organu, narażającym strony na negatywne skutki przewlekłości. Sąd wziął nadto pod uwagę znany mu z urzędu fakt, że w dniu 30 grudnia 2015 r. zapadło również dwanaście innych orzeczeń w sprawie ze skargi A. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Oleskiego, którymi wymierzono temu organowi grzywny w identycznej wysokości, co powoduje, że łączna wysokość kary jest wystarczająco dolegliwa.
Dodatkowo, wyjaśnić przyjdzie, że Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że zarówno orzeczenie o wymierzeniu grzywny, jak i o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 2 P.p.s.a., ma charakter fakultatywny. Zdaniem składu orzekającego, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 200 zł jest w okolicznościach niniejszej sprawy adekwatne i uzasadnione. Odnośnie argumentacji mającej przemawiać - w ocenie skarżącego - za przyznaniem sumy pieniężnej, Sąd miał na uwadze, że ustawa nie wprowadza w tym zakresie warunku w postaci powstania strat. Nie sposób jednak nie dostrzec, że skarżący nie wskazał, jakie konkretnie poniósł szkody i nie podał kwoty, jakiej się domaga. Z akt sprawy wynika przy tym, co pomija strona, że w toku postępowania, tj. w dniu 22 listopada 2013 r., wypłacona została kwota 11.839,17 zł. Natomiast wskazywana w skardze kwestia braku odsetek może być rozstrzygana w postępowaniu merytorycznym przed organem administracyjnym lub przed sądem powszechnym (w kontrolowanym postępowaniu Sąd nie jest uprawniony do zajmowania merytorycznego stanowiska w tej sprawie).
O kosztach postępowania orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.