II SAB/OP 38/22

II SAB/Op 38/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
III OSK 386/23 - Wyrok NSA z 2024-03-05
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Brzegu w przedmiocie udostepnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Prokuratora Rejonowego w Brzegu do załatwienia wniosku A. P. z dnia 22 listopada 2021 r. w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność Prokuratora Rejonowego w Brzegu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Prokuratora Rejonowego w Brzegu na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
A. P., dziennikarz tytułów prasowych "[...]" i "[...]" (dalej też: skarżący) wnioskiem z 22 listopada 2021 r. domagał się udostępnienia przez Prokuratora Rejonowego w Brzegu (dalej też: organ) informacji publicznej w postaci postanowienia Prokuratury Rejonowej w Brzegu wraz z uzasadnieniem, sygn. akt [...], dotyczącego umorzenia śledztwa w sprawie "usuwania w nieustalonym okresie 2021 r. substancji i odpadów w ilości nie mniejszej niż 1000 pojemników, z nieruchomości stanowiącej działkę nr a, położoną w S., własność PPHU A., tj. o czyn z art. 183 §1 Kodeksu karnego". Jednocześnie wskazał, że odpowiedzi oczekuje na adres poczty elektronicznej.
Prokurator Rejonowy w Brzegu pismem z 24 listopada 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że "udostępnienie informacji będącej przedmiotem wniosku jest uregulowane w przepisach szczególnych, tj. w art. 156 § 5b Kpk w zw. z art. 156 § 5 Kpk". Przepisy te, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. 2022 r., poz. 902) dalej też: udip, mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego wnioskodawca powinien się zwrócić z wnioskiem w oparciu o właściwe przepisy Kodeksu postępowania karnego.
Odpowiedź została przesłana przez organ w dniu 25 listopada 2021 r. na adres poczty elektronicznej wnioskodawcy.
Pismem z 25 listopada 2021 r. A. P. ponowił wniosek wskazując, że powołane przepisy art. 156 § 5 i § 5b Kpk dotyczą stron postępowania karnego oraz udostępniania całości akt konkretnej sprawy. Tymczasem wniosek z 22 listopada 2021 r. dotyczy tylko postanowienia z uzasadnieniem jako dokumentów zawierających informację publiczną, podlegających udostępnieniu w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej.
W odpowiedzi z 25 listopada 2021 r. organ podtrzymał stanowisko z pisma z 24 listopada 2021 r. zaznaczając, że w przypadku art. 156 § 5b Kpk nie ma zastosowania art. 16 udip.
W kolejnym piśmie z 26 listopada 2021 r. wnioskodawca ponowił żądanie wniosku.
W odpowiedzi z 29 listopada 2021 r. organ pozostał przy poprzednim stanowisku.
Pismem z 21 czerwca 2022 r. A. P. złożył skargę na bezczynność Prokuratora Rejonowego w Brzegu w sprawie udostępnienia informacji publicznej w postaci postanowienia z uzasadnieniem o umorzeniu śledztwa przez Prokuraturę Rejonową w Brzegu, sygn. akt [...].
Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej przez brak uwzględnienia wniosku oraz naruszenie art. 1 ust. 1 udip przez uznanie, że udostępnienie żądanej informacji jest uregulowane w przepisach szczególnych.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 22 listopada 2021 r. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu powołał się na treść wniosku i dalszą korespondencję z organem, a także orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie udostępniania dokumentów z akt postępowania karnego w postaci postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego (dochodzenia, śledztwa).
Na wezwanie Sądu oświadczył, że działa jako dziennikarz w imieniu tytułów prasowych "[...]" i "[...]", a adres do korespondencji jest jego prywatnym adresem z uwagi na pracę zdalną.
W odpowiedzi na skargę Prokurator Rejonowy w Brzegu wniósł o jej nieuwzględnienie. Zaznaczył, że przepis art. 1 ust. 2 udip wyraźnie stanowi, iż ustawa ta nie narusza przepisów innych ustaw, w tym przypadku Kodeksu postępowania karnego, art. 156 § 5 Kpk. Przepis ten jest skierowany do stron, obrońców, pełnomocników, przedstawicieli ustawowych, a także do innych osób. Przepis art. 156 § 5b Kpk stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego.
Sformułowanie akta dotyczy zbioru dokumentów zgromadzonych w toku postępowania. Żądanie udostępnienia jednego z tych dokumentów może mieć miejsce jedynie w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania karnego i nie może być uwzględnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jest uzasadniona.
Kontrola działalności administracji publicznej, o jakiej stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. 2021 r. poz. 137) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2022 r. poz. 329, ze zm.) dalej: Ppsa, kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. W sprawach z zakresu informacji publicznej kontrola może objąć także inne podmioty zobowiązane do udzielania informacji.
Skarżący A. P., działający jako dziennikarz, zarzucił Prokuratorowi Rejonowemu w Brzegu bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. 2022 r., poz. 902) nadal: udip.
Dla dopuszczalności skargi nie mają znaczenia przyczyny, dla których organ nie wydał aktu albo nie dokonał czynności wymaganej oraz czy bezczynność została spowodowana przez zawinienie lub opieszałość wezwanego organu.
Prawo prasowe przewiduje dwa odrębne tryby udzielania informacji prasie, w szczególności jeden wynika z art. 3a ustawy z 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (tj. Dz. U. 2018 r. poz. 1914), a drugi z art. 4 tej ustawy. W pierwszym przepisie postanowiono, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (...), natomiast tryb z art. 4 Prawa prasowego związany jest z rozszerzeniem kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji.
Chodzi o przedsiębiorców i podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysków. W przypadku informacji żądanych od podmiotów wymienionych w art. 4 Prawa prasowego odmowę doręcza się redakcji w terminie 3 dni, a redaktor naczelny może ją zaskarżyć do sądu (art. 4 ust. 3 i 4 Prawa prasowego).
Niewątpliwie organ wezwany - Prokurator Rejonowy w Brzegu - jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 udip, a nie art. 4 ust. 1 Prawa prasowego. Niewątpliwie A. P. odwołując się do tytułów prasowych działał jako dziennikarz i nie powołał się na tryb z art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, co wynika z jego pisma z 26 sierpnia 2022 r.
Dlatego wniosek dziennikarza A. P., skierowany do organu jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, należało rozpoznać w trybie u.d.i.p. przewidzianym w art. 3a Prawa prasowego. Przedstawiciel prasy jest w tej mierze traktowany jak każdy w rozumieniu art. 2 ust. 1 udip.
Zgodnie z art. 119 pkt 4 Ppsa sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 Ppsa.
W myśl art. 149 § 1 Ppsa. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Według art. 149 § 1a Ppsa jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Obowiązkiem organu do którego skierowany był wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przewidziany w udip sposób. Oznacza to udostępnienie informacji, jeśli organ wezwany ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, odmowę lub umorzenie postępowania z przyczyn wskazanych w ustawie ewentualnie poinformowanie wnioskodawcy, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych. Organ prokuratury mieści się bowiem w pojęciu organu władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 udip.
Kwestią sporną było czy żądanie skarżącego w przedmiocie udostępnienia postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego z uzasadnieniem stanowiło informację publiczną, do której dostęp regulowany jest przepisami ustawy.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję konkretyzuje art. 6 ust. 1 w/w ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych a zwrot "w szczególności" oznacza, że katalog ten nie jest zamknięty.
W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) udip udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Dokumentem urzędowym – zgodnie z art. 6 ust. 2 udip - jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Niewątpliwie postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego (śledztwa - art. 322 Kpk) stanowi dokument urzędowy w rozumieniu powyższych przepisów.
W ocenie Prokuratora Rejonowego, jako organu wezwanego, objęta wnioskiem informacja w postaci postanowienia o umorzeniu śledztwa nie może podlegać udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 ustawy. W odniesieniu bowiem do akt postępowania karnego traktowanych jako całość, bądź ich część, przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 są przepisy Kodeksu postępowania karnego zawarte w art. 156, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt i wyłączają w tym zakresie uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Nie ulega wątpliwości, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania do wszelkiego typu informacji publicznych. Powołany przez organ art. 1 ust. 2 udip stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest niedopuszczalne wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, mogą być udostępnione w innym trybie. Przepis ten świadczy o tym, iż ustawodawca zdecydował się na przyznanie prymatu obowiązującym już ustawom, które określają szczególny, odrębny od przewidzianego w udip, tryb dostępu do informacji.
Zasady dostępu do akt postępowania przygotowawczego, sporządzania z nich odpisów, w tym wydawania kserokopii z dokumentów i uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy reguluje art. 156 Kpk, który w § 5 stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego. W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej. W myśl art. 156 § 5b przepis § 5 stosuje się odpowiednio do udostępniania akt zakończonego postępowania przygotowawczego.
Wobec takiej regulacji stwierdzić należy, że Kodeks postępowania karnego reguluje kompleksowo dostęp do akt sprawy będącej zarówno w toku, jak i zakończonej wyłącznie w odniesieniu do stron, obrońców, pełnomocników i przedstawicieli ustawowych. W stosunku do innych osób, w sytuacji gdy postępowanie zostało już ukończone, nie przewiduje żadnych rozwiązań.
Ponadto omawianą regulacją objęta jest jedynie kwestia bezpośredniego wglądu osób trzecich do akt postępowania karnego przygotowawczego a brak odrębnych unormowań dostępu osób trzecich do konkretnych treści mogących wynikać z akt postępowania karnego przygotowawczego, a odpowiadających definicji informacji publicznej.
W tym nieuregulowanym zakresie, zastosowanie będą więc miały przepisy udip. Oznacza to, że wyłączenie stosowania przepisów udip nie może mieć w rozpoznawanej sprawie miejsca, gdyż wniosek dotyczy udostępnienia postanowienia umarzającego śledztwo z uzasadnieniem. Postępowanie zostało prawomocnie zakończone.
Pogląd, że dokumenty i informacje mające walor informacji publicznej, zawarte w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego, w tym postanowienie o umorzeniu tego postępowania, podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej jest konsekwentnie prezentowany w orzecznictwie (por. wyroki: WSA w Rzeszowie z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Rz 8/16, WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1492/16, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 28 lutego 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 137/17, WSA w Gdańsku z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Gd 105/18, WSA w Łodzi z 12 maja 2020 r., sygn. akt II SAB/Łd 18/20, WSA w Krakowie z 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 85/20).
Przy tym uznaniu postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego za informację publiczną nie stoi na przeszkodzie uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13, gdyż jej przedmiotem była ocena czy akta zakończonego postępowania przygotowawczego, jako zbiór dokumentów, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Udzielając odpowiedzi przeczącej NSA zwrócił uwagę, że nieprawidłowe jest sformułowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jeżeli wnioskodawca nie wskazuje konkretnie określonej informacji, lecz czyni to bardzo ogólnie (np. o stanie sprawy). Wnioski tak sformułowane nie są żądaniem udostępnienia informacji publicznej i nie mogą być prawidłowo rozpoznane, bowiem nie jest określony zakres żądania.
Według NSA akta spraw, w tym akta postępowania przygotowawczego, jako całość są zbiorem różnorodnych materiałów usystematyzowanym przez organ , który nadał temu zbiorowi określony kształt i który się nim posługuje w prowadzonym postępowaniu. Akta są więc pewnym przedmiotem, którego dotyczą przepisy szczególne dotyczące zarówno jego tworzenia, rejestrowania, przechowywania, jak i udostępniania. Żądanie udostępnienia akt sprawy jako całości, także akt zakończonego postępowania przygotowawczego, nie jest więc wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ale żądaniem udostępnienia określonego zbioru materiałów. Tak sformułowany wniosek nie wskazuje na informacje publiczne, których udostępnienia domaga się wnioskodawca. Należy przy tym mieć na uwadze, że prawo do informacji dotyczy informacji o sprawie publicznej, a więc informacji o czymś, a nie udostępnienia zbioru materiałów jako takich. Wniosek taki nie zawiera zatem jednego z elementów niezbędnych do jego rozpoznania i nie może być załatwiony w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Sytuacja analizowana w uchwale jest zatem odmienna od rozpatrywanej w niniejszej sprawie, gdzie wniosek dotyczył określonego, jasno sprecyzowanego dokumentu urzędowego wytworzonego w toku śledztwa.
Wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony 22 listopada 2021 r., natomiast skarga na bezczynność została wniesiona 21 czerwca 2022 r.
Wobec przyjęcia przez Sąd, że przedmiotem żądania zawartego we wniosku była informacja publiczna, co zobowiązywało organ do jej udostępnienia, bądź wydania decyzji odmownej, należało uznać, że organ w dniu złożenia skargi pozostawał w bezczynności i dlatego uwzględniając skargę na bezczynność, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 22 listopada 2021 r. (punkt 1 wyroku). Przy tym zupełnie odrębną kwestią jest ewentualna anonimizacja części dokumentu w zakresie dotyczącym danych wrażliwych lub innych prawem chronionych.
Usunięcie stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalniało Sądu z obowiązku dokonania oceny, na podstawie art. 149 § 1a Ppsa, czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając stopień naruszenia prawa w związku z ujawnioną bezczynnością a przede wszystkim zachowanie organu, który pozostawał w błędnym przekonaniu, że załatwił sprawę, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 wyroku).
W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym.
Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 149 § 2 Ppsa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 Ppsa, zasądzając w punkcie 3 wyroku na rzecz skarżącego 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.
.