II SAB/OP 35/20

II SAB/Op 35/20 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2020-06-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-06-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Jerzy Krupiński
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 3274/21 - Wyrok NSA z 2023-02-22
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
W pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 35, art. 37 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 3 par. 2 pkt 8, art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 360
art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tj.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie w sprawie o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1) zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpoznania wniosku K. S. z dnia 13 listopada 2018 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałym zakresie skargę oddala.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga K. S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w postępowaniu w sprawie wypłacenia brakującej części ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy: wypoczynkowy i dodatkowy.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:
Wnioskiem z 13 listopada 2018 r. K. S. (zwany dalej skarżącym) wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, skarżący wskazał, że na podstawie art. 115a ustawy o Policji otrzymał ekwiwalent za każdy dzień niewykorzystanych urlopów, ustalony w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym przez siebie stanowisku służbowym. Stosownie do tego wniósł o ponowne, prawidłowe naliczenie świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie ze wskazanym wyrokiem TK i obowiązującymi normami prawa oraz o zarządzenie wypłaty różnicy pomiędzy kwotą należną a faktycznie wypłaconą.
Komendant Powiatowy Policji w [...] - pismem z 2 grudnia 2018 r. - poinformował skarżącego, że przekazał powyższy wniosek do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu - celem nadania mu dalszego biegu. W piśmie tym wskazał, że w obecnym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwe wypłacenie żądanego wyrównania świadczeń.
Pismem z 7 grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki Policji w Opolu zawiadomił skarżącego, że wobec braku unormowań prawnych w zakresie ustalenia konkretnego "czynnika mnożenia" za dzień niewykorzystanego urlopu dla funkcjonariuszy Policji, rozpatrzenie jego wniosku nastąpi niezwłocznie po zmianie przepisów w tym zakresie.
W dniu 20 lutego 2020 r. skarżący wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu ponaglenie na podstawie art. 37 K.p.a., w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy administracyjnej o wypłatę wyrównania ekwiwalentu.
Postanowieniem z 30 kwietnia 2020 r., nr [...], organ odwoławczy stwierdził, że ponaglenie jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu powołał się na obowiązującą zasadę legalizmu, w myśl której każde działanie organu władzy publicznej oparte winno być na ustawowym upoważnieniu. Podniósł, że w obecnym stanie prawnym, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na który powołał się skarżący, brak jest normy prawnej wprowadzającej prawidłowy mechanizm naliczania ekwiwalentu urlopowego funkcjonariuszy Policji, co uniemożliwia dokonanie czynności polegającej na ponownym przeliczeniu wypłaconego skarżącemu ekwiwalentu. Wyraził też pogląd, wedle którego w sprawie objętej wnioskiem nie toczy się postępowanie administracyjne, w którym wnoszącemu ponaglenie przysługiwałby status strony.
W skardze z 6 kwietnia 2020 r. K. S. zarzucił Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 13 listopada 2018 r. Podniósł, że organ ten gra na zwłokę i pod pozorem oczekiwania na ustanowienie przez ustawodawcę stosownych regulacji uniemożliwia skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania. W przekonaniu skarżącego, uchylając się od rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, organ pierwszej instancji naruszył art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm.), dalej przywoływanej jako ustawa o Policji. W związku z tymi zarzutami K. S. wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia powyższego wniosku i o stwierdzenie, że do bezczynności doszło z rażącym naruszeniem prawa, a także o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej. W uzasadnieniu podniósł, że odchodząc na emeryturę policyjną dnia 5 września 2017 r. miał niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze łącznym 122 dni, za który wypłacono mu ekwiwalent w wysokości 1/30 miesięcznego wynagrodzenia za 1 dzień urlopu. Ten sposób liczenia ekwiwalentu został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku o sygn. akt K 7/15, skutkiem czego wystąpił o wypłatę wyrównania ekwiwalentu. Organ nie załatwił jednak wniosku, dlatego po 15 miesiącach od jego złożenia wystąpił z ponagleniem, wykazując, że okoliczności prawne i faktyczne nie uzasadniają jakiejkolwiek zwłoki w załatwieniu niniejszej sprawy. W dalszej części skargi K. S. wywodził, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych, roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze sądowoadministracyjnej. Nie kwestionuje się również prawa do zaskarżenia bezczynności organu Policji polegającej na nierozpoznaniu wniosku o ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Przywołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych, argumentował dalej skarżący, że prawidłową formą rozpatrzenia jego wniosku było wyliczenie i wypłacenie części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, bądź wydanie przez organ decyzji administracyjnej w sprawie odmowy naliczenia i wypłaty żądanej należności. Natomiast brak takiego działania świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności.
W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w [...] wniósł o odrzucenie skargi lub alternatywnie o jej oddalenie. W pierwszej kolejności zastrzegł, że jego pismo z dnia 2 grudnia 2018 r., jak i pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 7 grudnia 2018 r. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia 13 listopada 2018 r., miały wyłącznie informacyjny charakter, zatem nie mogą być utożsamiane z decyzją administracyjną. Następnie wskazał na czynności organów podejmowane w sprawie przedmiotowego wniosku i stwierdził, że organ nie pozostawał w stanie w bezczynności. Przypisanie organowi bezczynności byłoby możliwe wówczas, gdyby ten był zobowiązany do wydania decyzji lub postanowienia bądź do dokonania określonej czynności, jednak taka sytuacja nie miała miejsca. Ponadto w sprawie nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania, ponieważ organ niezwłocznie zareagował na wniosek skarżącego. Wskazując na wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, wyjaśnił Komendant Powiatowy Policji w [...], że zakwestionowaną tym wyrokiem normę prawną z art. 115a ustawy o Policji wyeliminowano z obiegu prawnego, a wobec zaniechania przez ustawodawcę wprowadzenia do porządku prawnego innej normy dotyczącej kwestii sposobu wyliczania ekwiwalentu urlopowego funkcjonariuszy Policji, nie ma podstawy prawnej do działania organu w tym zakresie. Organy władzy publicznej mogą bowiem działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, zaś brak odpowiedniej normy upoważniającej do działania powoduje, że ewentualna decyzja wydana w tym przedmiocie naruszałaby wynikającą z art. 6 K.p.a. zasadę praworządności, a poza tym decyzja taka byłaby nieważna jako podjęta bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Końcowo organ zwrócił uwagę na to, że z mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.), termin do przekazania skargi wraz z aktami sprawy przez organ administracyjny nie rozpoczął biegu po jej wniesieniu w dniu 6 kwietnia 2020 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak i terminowość działania organu w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie.
W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Oznacza to, że wniesienie takiej skargi należy poprzedzić ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm. - dalej zwanej K.p.a.). Wedle pkt 1 § 1 art. 37 K.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego, zaś skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy stanowisko organu wyższego stopnia było pozytywne czy negatywne, a nawet - czy zostało ono rozpoznane. Wystarczające jest wykazanie złożenia przez stronę skarżącą stosownego ponaglenia.
Stosownie zaś do art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Tak też się stało w niniejszej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że skarżący przed złożeniem skargi wniósł ponaglenie (pismo z dnia 20 lutego 2020 r.). Odnotowania w tym miejscu wymaga, że przepisy nie określają terminu, w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec czego należy uznać, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność zostały przez skarżącego spełnione.
Wskazać jeszcze należy, że stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a:
1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).
Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).
Wyjaśnić przyjdzie, że w sytuacji, gdy organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu aktu. Zgodnie ze wskazanym art. 35 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Stosownie zaś do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, w myśl art. 35 § 3 K.p.a., powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis art. 36 § 1 K.p.a. przewiduje przy tym, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Na podstawie art. 36 § 2 K.p.a., ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd - rozpoznając skargę na bezczynność - bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, dalej zaś czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. przykładowo wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - htpp://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej w skrócie CBOSA).
Badając dalej dopuszczalność skargi, Sąd stwierdził, że przedmiot zaskarżenia mieści się w kognicji sądu administracyjnego, gdyż jest objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jako że - na co wskazuje się trafnie w skardze - roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służbowym stanowią materię prawa administracyjnego, nie zaś cywilnego, i wymagają rozstrzygnięcia przez organ w postępowaniu administracyjnym, a następnie w kontrolnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wprawdzie wypłata ekwiwalentu urlopowego na rzecz skarżącego nastąpiła w drodze czynności materialno-technicznej, jednak nie oznacza to, że w sprawie dotyczącej żądania wyrównania tego ekwiwalentu wyłączony jest tryb decyzyjny. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16 i powołane tam orzecznictwo, zam. w CBOSA).
W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że w sprawie wniosku skarżącego z dnia 13 listopada 2018 r. toczy się postępowanie administracyjne (odmienny, wadliwy pogląd wyraził Komendant Wojewódzki Policji w Opolu) dotyczące żądania wypłaty wyrównania ekwiwalentu urlopowego, które to postępowanie winno się zakończyć w odpowiedniej formie i w określonym przepisami terminie. W piśmiennictwie trafnie przyjmuje się, że uprawnienie strony (taką bezspornie jest skarżący, z którym organ łączył stosunek służbowy, na tle którego powstały jego roszczenia) do wszczęcia postępowania administracyjnego jest szersze w stosunku do uprawnienia organu do wszczęcia postępowania z urzędu i niezależnie od brzmienia normy prawa materialnego strona posiada możliwość skutecznego złożenia żądania wszczęcia postępowania, jeśli powołuje się na istnienie własnego indywidualnego interesu prawnego (zob. R. Stankiewicz [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, s. 279-280).
Natomiast wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd, że brak odpowiedniej normy prawnej pozwalającej na realizację żądania skarżącego uniemożliwiał załatwienie sprawy wszczętej jego wnioskiem, jest błędny. W tym zakresie wskazać trzeba, że w przywołanym przez skarżącego wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji RP pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo do corocznego płatnego urlopu poręczone w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Jest ono koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). Przy czym Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że nie znaczy to, że sam art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i zawarte w nim gwarancje praw podmiotowych do urlopu są absolutne i nie podlegają ustawowemu miarkowaniu. Wskazał, że zgodnie z art. 81 Konstytucji RP, praw określonych w art. 66 można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Trybunał Konstytucyjny uznał, że właściwym wzorcem kontroli regulacji prawnej dotyczącej praw wyrażonych w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP jest art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. Dla ustawodawcy oznacza to, że regulacja ustawowa nie może zejść poniżej pewnego minimum ochrony i doprowadzić do sytuacji, gdy dane prawo zostanie wydrążone z rzeczywistej treści. Trybunał Konstytucyjny skonstatował, że art. 115a ustawy o Policji dodany ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji, przed zmianą wprowadzoną powyższą ustawą, policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została zatem odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Tym samym określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego powoduje, iż policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko około 73% dziennego uposażenia, a więc nie jest to pełna rekompensata poniesionej straty. Trybunał Konstytucyjny akcentował, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, zaś odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej.
W świetle powyższego powtórzyć więc przyjdzie, że obowiązkiem organu było załatwienie wniosku strony w sposób procesowy, zgodny z procedurą przyjętą w K.p.a. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skarżony organ nie podejmował żadnych czynności procesowych we własnym zakresie, nie odpowiedział merytorycznie na wniosek K. S. z dnia 13 listopada 2018 r., pozostając prawdopodobnie w błędnym przekonaniu, że pisemna informacja organu wojewódzkiego z dnia 7 grudnia 2018 r. załatwiła sprawę w odpowiedniej formie. Jednocześnie odesłał wniosek skarżącego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (do Wydziału Finansów KWP), który prowadził dalszą korespondencję ze skarżącym. Wskazane działania Komendanta Powiatowego Policji w [...], będącego bezpośrednim przełożonym skarżącego, właściwym do wydania decyzji administracyjnej w sytuacji odmowy dokonania czynności, jaką jest wypłata ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy i dodatkowy, muszą być ocenione jako niewystarczające i niezmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy, tj. rozstrzygnięcia żądania strony w kwestii obliczenia ekwiwalentu za omawiany urlop z zastosowaniem innego mnożnika niż 1/30.
Dodać trzeba, że na skutek ww. wyroku TK art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., tj. z dniem ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu, oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji powinien zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i nie może powstrzymywać się z rozpoznaniem sprawy zawisłej na tle tego unormowania do czasu podjęcia przez ustawodawcę odpowiedniej inicjatywy legislacyjnej.
Pogląd powyższy podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2844/19 (zam. w CBOSA).
Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, należało zgodzić się zatem ze skarżącym, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do oczekiwania na interwencję ustawodawcy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SAB/Op 22/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19, wszystkie zam. w CBOSA). Natomiast ewentualne trudności faktyczne w prawidłowym wyliczeniu ekwiwalentu nie powinny stanowić przeszkody do załatwienia sprawy i wydania odpowiedniego aktu, gdyż pojęcie ekwiwalentu urlopowego od wielu lat funkcjonuje nie tylko na gruncie przepisów o wynagrodzeniu policjantów, ale i na gruncie prawa pracy, co może być pomocne przy ustaleniu prawidłowego mnożnika służącego jego naliczaniu. Tym samym - w przypadku uznania zasadności żądania skarżącego - obowiązkiem organu policyjnego jest dokonanie wyliczenia i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy.
Reasumując powyższe rozważania, Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Z tych też przyczyn Sąd, uwzględniając treść art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji w [...] do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku).
Dodatkowo odnotować należy, że nie stanowiła przeszkody do rozpoznania sprawy i do stwierdzenia bezczynności organu okoliczność wniesienia skargi po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), która dodała do obowiązującej ustawy z dnia 2 marca 2020 r. art. 15zzs ust. 11 w brzmieniu: "Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki". Zarzucona bezczynność miała bowiem miejsce jeszcze przed wejściem w życie tego przepisu (dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy z art. 35 § 3 K.p.a. minął w dniu 13 stycznia 2019 r.), a ponaglenie z dnia 20 lutego 2020 r. wniesione zostało również przed wejściem w życie tego przepisu, tj. przed 31 marca 2020 r. Przepis ten miał charakter epizodyczny i został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), zmieniającej przywołaną ustawę z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.
Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązany jest również stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Każda bezczynność jest naruszeniem prawa, jednak nie w przypadku każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W realiach niniejszej sprawy uznać należało, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że działania organu nie wynikały ze złej woli, a jedynie błędnej interpretacji przepisów, czego wyrazem była treść kierowanej do skarżącego korespondencji w sprawie. Nie zaistniały więc podstawy do przypisania jego zachowaniu (bezczynności) cech rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a. (pkt 2 wyroku).
Sąd, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, nie znalazł też podstaw do przyznania skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił (pkt 3 wyroku).