II SAB/Op 26/23

II SAB/Op 26/23 - Postanowienie WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-08-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Zwrócono uiszczony wpis
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 58 par. 1 pkt 1, art. 3 par. 2, par. 2a i par. 3, art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 2,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na bezczynność Burmistrza Niemodlina w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej A. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Uzasadnienie
A. W. (dalej zwana również skarżącą) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza Niemodlina (dalej zwanego jako: Burmistrz, organ) w zakresie udostępnienia informacji publicznej, tj. danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z wnioskiem z dnia 14 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.), dalej zwanej: u.d.i.p., polegające na braku udostępnienia informacji publicznej w sposób "nakazany prawem".
Formułując powyższy zarzut skarżąca wniosła o:
1. Nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia informacji publicznej zawartej w zbiorach danych przestrzennych dla planów miejscowych (obowiązujących i sporządzanych) oraz dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, za pomocą usługi przeglądania WMS i usługi pobierania WFS oddzielnie dla każdego aktu planowania przestrzennego - co uwzględniając wymóg zgromadzenia dla każdego aktu danych o trzech obiektach przestrzennych oraz przy założeniu, że gmina posiada 38 obowiązujących planów - obejmuje informacje dla 120 obiektów przestrzennych z zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych.
Informacje, o których udostępnienie wniosła dotyczyły następujących trzech wymaganych obiektów przestrzennych:
1) aktu planowania przestrzennego, obejmującego:
a) informację określająca wersję obiektu przestrzennego reprezentującego akt planowania przestrzennego,
b) tytuł aktu planowania przestrzennego,
c) typ aktu planowania przestrzennego,
d) poziom aktu planowania przestrzennego w hierarchii terytorialnej,
e) okres obowiązywania aktu planowania przestrzennego,
f) informację o statusie aktu planowania przestrzennego,
g) informację o zmianach aktu planowania przestrzennego,
h) informację o mapach podkładowych użytych do sporządzenia aktu planowania przestrzennego,
i) określenie granic obszaru objętego ustaleniami aktu planowania przestrzennego,
j) informację o rysunkach aktu planowania przestrzennego,
k) informację o dokumentach powiązanych z aktem planowania przestrzennego, w szczególności inicjujących i przyjmujących akt, rozstrzygnięć nadzorczych i wyroków dotyczących aktu,
2) rysunku aktu planowania przestrzennego, obejmującego:
a) informację określającą wersję obiektu przestrzennego reprezentującego rysunek aktu planowania przestrzennego,
b) tytuł rysunku aktu planowania przestrzennego,
c) łącze (adres URI), pod którym dostępny jest rysunek aktu planowania przestrzennego,
d) łącze (adres URI), pod którym dostępna jest legenda rysunku aktu planowania przestrzennego,
e) informację o układzie odniesienia przestrzennego rysunku aktu planowania przestrzennego,
f) informację o rozdzielczości przestrzennej rysunku aktu planowania przestrzennego,
g) okres obowiązywania aktu planowania przestrzennego,
3) dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego, obejmującego:
a) tytuł dokumentu,
b) dane identyfikacyjne dokumentu,
c) datę utworzenia, publikacji lub zmiany dokumentu,
d) datę wejścia w życie i datę uchylenia dokumentu,
e) informację o organie wydającym dokument,
f) informację o dzienniku urzędowym, w którym opublikowano dokument,
g) łącze (adres URI), pod którym dostępny jest tekst dokumentu
- zgodnie z zakresem informacyjnym i strukturą określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916) - zwane dalej jako rozporządzenie.
2. Nakazanie organowi niezwłocznego udostępnienia informacji z podpisanego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, dokumentu elektronicznego GML dla każdego aktu planowania przestrzennego, udostępnionego ze zbiorów danych przestrzennych;
3. Stwierdzenie, że Burmistrz Niemodlina dopuścił się bezczynności, polegającej na braku udostępnienia informacji publicznych, dla których zasady i tryb udostępniania określają niżej podane ustawy oraz których udostępnianie jest nakazane prawem zgodnie z następującymi przepisami: art. 67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503, ze zm.), dalej jako: u.p.z.p. oraz art. 9 ust. 1 pkt 2-3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2021 r. poz. 214 ze zm.), dalej jako: u.i.i.p.;
4. Stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
5. Zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych;
6. Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej jako: P.p.s.a., tj. kwoty 31.730,75 zł.
W motywach skargi skarżąca, po przedstawieniu chronologii zdarzeń po złożeniu przez nią wniosku z dnia 14 grudnia 2022 r., obszernie uzasadniła poszczególne zarzuty podkreślając, że organ nie udostępnił na jej wniosek informacji publicznej z danych przestrzennych dla aktów planowania przestrzennego w toku procedury planistycznej, w sposób przez nią wnioskowany. Podkreśliła, że jej interes prawny we wniesieniu skargi w tej kwestii jest interesem indywidualnym, aktualnym i obiektywnym, którego źródłem są obowiązujące przepisy prawa, dające podstawę uprawnień i obowiązków. W jej ocenie, nieprawidłowe działania organu naruszają bezpośrednio prawa skarżącej
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Niemodlina, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie w całości jako niezasadnej. Argumentując powyższe podniósł, że w dniu 21 grudnia 2022 r., a więc z zachowaniem ustawowego terminu, Burmistrz Niemodlina przesłał skarżącej żądaną informację wskazując adres URL usług przeglądania, pobierania oraz wyszukiwania w Ewidencji Zbiorów i Usług danych Przestrzennych GUKiK. Kwestią sporną jest zatem wyłącznie ustalenie czy forma udostępnienia danych była zgodna ze złożonym wnioskiem, a tym samym, czy udostępnienie danych w sposób przyjęty przez organ, spowodowało realizację obowiązku wynikającego z ustawy. Zdaniem organu, skarżąca już z założenia przyjęła, że ogólnodostępne na wskazanych przez organ stronach internetowych dane przestrzenne nie spełnią jej oczekiwań. Tymczasem po udzieleniu pisemnej informacji pismem z dnia 21 grudnia 2022 r., skarżąca nie wystąpiła z kolejnym wnioskiem o ewentualne uzupełnienie informacji. Złożyła natomiast skargę do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Niemodlinie, jak również do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na niezgodne z prawem wykonywanie przez Burmistrza Niemodlina czynności nakazanych przepisami prawa. Jednocześnie organ wskazał na brak przesłanek uzasadniających uwzględnienie żądania skargi, co do orzeczenia od organu na rzecz skarżącej grzywny i określonej w skardze sumy pieniężnej.
Z akt sądowych wynika, że w dniu 5 maja 2023 r., skarżąca uiściła wpis od skargi w wysokości 100 zł (por. k-45 akt).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Skargę należało odrzucić.
Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), zwanej dalej P.p.s.a., sąd bada dopuszczalność skargi na dzień jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy została wniesiona przez uprawniony podmiot, spełnia wymogi formalne, została złożona w terminie i gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu. Uwagi te są istotne, albowiem przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Każdorazowo bowiem badanie merytorycznej zasadności skargi, poprzedzone jest analizą jej dopuszczalności, mającą na celu stwierdzenie, czy nie zachodzą podstawy do jej odrzucenia.
Przeprowadzona przez Sąd ocena dopuszczalności wniesionej skargi prowadzi do wniosku, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został bowiem ściśle określony przepisami prawa, w ten sposób, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie natomiast do art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Ponadto, w myśl art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Zatem – jak wskazano powyżej – zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 P.p.s.a. działania organów administracji publicznej, ich bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w przypadkach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Katalog ten rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują kontrolę sądu administracyjnego w sprawach nieprzewidzianych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. (a także bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu) oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym - zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - skarga podlega odrzuceniu.
Przedmiotem niniejszej skargi skarżąca uczyniła bezczynność Burmistrza Niemodlina w zakresie udostępnienia informacji publicznej, tj. zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z jej wnioskiem z dnia 14 grudnia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Sąd dostrzega, że przedstawiona problematyka stała się już przedmiotem oceny dokonanej przez inne składy sądów administracyjnych, które w podobnym stanie faktycznym i prawnym spraw uznały, że skargi A. W. są niedopuszczalne. W związku z powyższym zasadnym wydaje się odwołanie do argumentacji zawartej w uzasadnieniach zapadłych w tych sprawach orzeczeń. Stwierdzono w nich, że brak jest właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skarg w rozważanym przedmiocie. Jako przykład można wskazać postanowienie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, tj. WSA w Białymstoku z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Bk 47/23, oraz z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 658/22; postanowienie WSA w Opolu z dnia 26 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Op 46/23, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2023 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 33/23, postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 14 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 538/23, postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 13 lipca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 268/23, postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 96/23, czy też postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. akt II SAB/Ol 82/23, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/22 i z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22; wszystkie przywołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej – www.orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA.
Należy przy tym wyjaśnić, że choć wnosząca skargę wystąpiła do organu o udostępnienie zbioru danych przestrzennych w trybie u.d.i.p., to nie wpływa to w żaden sposób na aktualność dotychczasowej linii orzeczniczej sądów administracyjnych w innych sprawach z udziałem wnoszącej skargę, potwierdzonej również przez NSA w postanowieniach o sygn. akt II OSK 2660/22, II OSK 2662/22, II OSK 2675/22, II OSK 2676/22 i II OSK 2711/22.
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie (por. postanowienie WSA w Bydgoszczy z 9 stycznia 2023 r., II SAB/Bd 165/22, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przywołanych powyżej orzeczeniach sądów administracyjnych, które to stanowiska skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje podnosi się, że obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych (w tym aktów prawa miejscowego), którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 P.p.s.a. W szczególności nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określona w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przepis ten obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do zindywidualizowanych i konkretnych, podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Akt lub czynność podjęte muszą być w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.
W orzecznictwie i literaturze przedmiotu zgodnie przyjmuje się, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., sytuacja taka może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki. Po pierwsze – akty mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; po drugie – są podejmowane w sprawach indywidualnych; po trzecie – muszą mieć charakter publicznoprawny; po czwarte wreszcie – dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Tymczasem żądana przez skarżącą czynność nie posiada wymienionych cech. Nie ma ona charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Podzielić należy stanowisko WSA w Gdańsku, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych lub czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania udostępnienia ale i zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej (tak: WSA w Gdańsku w przytoczonym wyżej postanowieniu z dnia 30 września 2022 r.). Natomiast sam obowiązek wynikający z przepisów ustawy dotyczący utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień do żądania ich stworzenia (por. też w podobnej kwestii prawnej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08).
Odnosząc do niniejszej sprawy poglądy wyrażone we wskazanych orzeczeniach, podkreślić ponownie należy, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność organu polegająca na braku udostępnienia skarżącej przez Burmistrza Niemodlina informacji publicznej, tj. zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Stąd też w przedmiotowej sprawie należało rozważyć czy określony przez skarżącą przedmiot skargi może być uznany za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa określoną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. lub inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.
Odnosząc się do wskazanych cech aktów lub czynności należy także wyjaśnić, że władcze działanie to działanie jednostronne, wiążące dla adresata i gwarantowane możliwością stosowania środków przymusu państwowego. Z kolei cecha indywidualności aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., oznacza, że podobnie jak decyzje administracyjne i postanowienia, kierowane są one do określonych podmiotów. Kryterium związku z uprawnieniami lub obowiązkami wynikającymi z przepisu prawa sprowadza się do tego, że między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji publicznej a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność musi istnieć zależność o ścisłym i bezpośrednim charakterze.
W ocenie Sądu ww. obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji w określony sposób domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 P.p.s.a. W szczególności nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – określona w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ani też inna czynność opisana w art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a., których niepodejmowanie może być sankcjonowane na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a. Sankcjonowanie bezczynności organu dotyczy wyłącznie powierzonych mu kompetencji do załatwiania spraw indywidualnych, skonkretyzowanych podmiotowo i przedmiotowo, których podstawą jest konkretny i powszechnie obowiązujący przepis prawa.
W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka konkretyzacji stosunku administracyjnego. Taki obowiązek organu nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności przesądzające o jego realizacji, nie są skierowane do określonego adresata. Jest to zatem obowiązek o charakterze generalnym, z którym nie jest skorelowane żadne indywidualne uprawnienie skarżącej, np. do żądania opublikowania określonych treści w zbiorze danych przestrzennych, bądź zmiany sposobu lub formatu publikacji danych już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, że czynności podejmowanych przez organ w wyżej opisanym zakresie, nie można określić jako władczych (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 115/22). Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Stwierdzić zatem należy, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08).
Zauważyć przy tym można, że w szczególności uprawnienia takiego nie formułuje art. 5 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1641), dalej jako: u.o.d., normujący ogólną zasadę, że każdemu przysługuje prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Jest to publiczne prawo podmiotowe, które gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu, którym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej korzyści. Sięga ono zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej, leżące u podłoża prawa do informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 341/19). Prawo to podlega ochronie na gruncie u.o.d. oraz w postępowaniu administracyjnym wszczynanym na wniosek podmiotu zainteresowanego, w trybie przepisów u.o.d. (rozdział 9).
W konsekwencji uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a jednocześnie ewentualne zaniechania w tym zakresie nie są objęte zakresem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi.
W odniesieniu do niniejszej sprawy należy także podkreślić, że z przepisów rozdziału 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż udostępnianie danych przestrzennych ma charakter generalny i nie wymaga wniosku jakiegokolwiek podmiotu. Następuje z mocy prawa w celu realizacji obowiązku nałożonego na właściwe organy władzy publicznej przez wskazane przepisy.
Ponadto – na co zasadnie wskazuje się w przytoczonych wyżej judykatach –udostępnianie przez właściwe organy informacji w zbiorach danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, bowiem czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Na właściwym organie ciąży jedynie obowiązek o ogólnym charakterze, któremu nie odpowiada uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. W konsekwencji stwierdzić należy, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania zbiorów danych przestrzennych, nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej żadnych uprawnień.
Powtórzenia wymaga również i to, że dane przestrzenne mieszczą się w kategorii pojęciowej otwartych danych, a ich wykorzystanie do celów prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spełnia kryteria pojęciowe ponownego wykorzystania informacji publicznej. Przepisy ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego przyznają każdemu prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: (1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego; (2) przekazanych na wniosek o ponowne wykorzystywanie (art. 5). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o bezczynność w zakresie rozpoznania indywidualnego wniosku skarżącej o ponowne wykorzystanie informacji publicznej, ale o dostęp generalny, o którym mowa w art. 5 pkt 1 powoływanej wyżej ustawy. W tym zakresie realizacja obowiązków podmiotu zobowiązanego nie przyjmuje postaci żadnych czynności czy aktów o charakterze indywidualnym, które mogłyby być kwalifikowane jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., co wyklucza tym samym możliwość skarżenia bezczynności organu w zakresie realizacji tych obowiązków.
Mając powyższe na uwadze, należy przyjąć, że prowadzenie (udostępnienie) danych przestrzennych nie stanowi czynności/aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku z tym, poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej pozostaje również bezczynność organów w zakresie wywiązywania się przez nich z obowiązków udostępnienia danych przestrzennych.
W związku z powyższym, należy uznać, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Brak jest także przepisu szczególnego, który przewidywałby możliwość zaskarżenia czynności czy bezczynności udostępniania danych przestrzennych.
Dodać należy również, że organ w odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 14 grudnia 2022 r. udzielił jej w dniu 21 grudnia 2022 r. odpowiedzi przesyłając adresy URL usług przeglądania, pobierania oraz wyszukiwania w Ewidencji Zbiorów i Usług Danych Przestrzennych GUGiK oraz link do gminnego systemu informacji przestrzennej, gdzie udostępnione są zbiory APP.
W tym stanie rzeczy Sąd odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z brzmieniem, którego sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
O powyższym, orzekł jak w punkcie 1 sentencji.
Orzeczenie w punkcie 2 sentencji postanowienia o zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu sądowego od skargi, uzasadnia natomiast art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.