II SAB/OP 19/21

II SAB/Op 19/21 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2021-07-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-04-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik
Krzysztof Bogusz
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Sygn. powiązane
III OSK 7232/21 - Wyrok NSA z 2024-04-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 119 pkt 4, art. 149 par. 1, art. 149 par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 35 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu w przedmiocie ograniczenia emisji hałasu 1) zobowiązuje Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) stwierdza, że przewlekle prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu na rzecz skarżącego J. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z 5 marca 2021 r. J. T. (dalej także: strona, skarżący), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu (dalej także organ, RDOŚ) w przedmiocie wydania decyzji zobowiązującej A S.A. w [...] do ograniczenia poziomu hałasu emitowanego z eksploatowanej linii kolejowej nr [...] na odcinku w granicach obrębów [...] – [...] do poziomu nic powodującego przekraczania obowiązujących akustycznych standardów jakości środowiska. Bez formułowania samodzielnych zarzutów w petitum skargi jej autor zarzucił RDOŚ w Opolu naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.), dalej: K.p.a. Jednocześnie wniósł o:
1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2) zobowiązanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
3) zasądzenie od RDOŚ w Opolu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W motywach skargi, jej autor, opisał przebieg dotychczasowego postępowania oraz wskazał na regulacje prawne uzasadniające jej wywiedzenie, w tych ramach podniósł, że decyzją z 21 lipca 2020 r., nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej także: GDOŚ) uchylił w całości decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu zobowiązującą A S.A. do ograniczenia poziomu hałasu emitowanego z eksploatowanej linii kolejowej nr [...] na odcinku w granicach obrębów [...] – [...] do poziomu niepowodującego przekraczania obowiązujących, akustycznych standardów jakości środowiska i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Od tegoż momentu, jak zaznaczyła pełnomocnik strony, organ nie podjął żadnych znaczących czynności, które pozwoliłyby na zakończenie postępowania bez zbędnej zwłoki. Zaznaczyła, że zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast według brzmienia § 3 tego przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a spławy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
W jej ocenie RDOŚ przewlekle prowadzi postępowanie, w sposób nieefektywny podejmując czynności, gdyż do dnia sporządzenia skargi nie została wydana decyzja kończąca postępowanie. Wskazała, że od momentu przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ upłynęło 7 miesięcy. Jej zdaniem organ pierwszej instancji uchybił również dyspozycji wynikającej z treści art. 36 K.p.a. bowiem nie zawiadamiał strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy.
W dalszych motywach wskazał autor skargi, że skarżący pismem z 21 stycznia 2021 r., działając na podstawie art. 37 K.p.a., wniósł ponaglenie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska za pośrednictwem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu. Dopiero, jak zaznaczył, następstwem tego było zawiadomienie RDOŚ z 25 stycznia 2021 r. o braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 K.p.a. ze wskazaniem, że przewidywany termin rozpatrzenia wniosku wynosi 1 miesiąc od dnia otrzymania wyników ze zleconych pomiarów. Zdaniem autora skargi stwierdzenie "przewidywany" termin nie wypełnia normy wynikającej z art. 36 K.p.a., bowiem powoduje dalszą niepewność co do rzeczywistego terminu, w jakim postępowanie zostanie zakończone.
Zdaniem pełnomocnika strony zawiadomienie to jest w zasadzie pozorną czynnością, wykonaną, aby organ formalnie nie był bezczynny. Nadto podniósł, że mimo dyspozycji wynikającej z art. 37 § 5 K.p.a. zgodnie z którą organ wyższego stopnia zobowiązany jest do rozpatrzenia ponaglenia w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, do dnia sporządzenia niniejszej skargi przedmiotowe ponaglenie nie zostało rozpoznane. Na dowód twierdzeń wskazał: ponaglenie z 21 stycznia 2021 r. wraz z potwierdzeniem odbioru, zawiadomienie z 25 stycznia2021 r., oraz pismo z 27 stycznia 2021 r. Autor skargi stwierdził przy tym, że brak merytorycznego zakończenia postępowania w sprawie przez organ powoduje, że mieszkańcy [...] i [...] nadal narażeni są na życie w hałasie przekraczającym dopuszczalne normy. Przejeżdżająca z bardzo dużą prędkością, dobowa ilość pociągów powoduje bardzo trudny do zniesienia dyskomfort psychiczny. Podkreślił, że przejeżdżająca ilość pociągów powodująca uciążliwość w postaci hałasu ponad dopuszczalne normy negatywnie oddziałuje na środowisko rozumiane przede wszystkim jako zdrowie ludzi mieszkających w granicach obrębów [...] – [...]. Z tychże względów uznał, że winna zostać stwierdzona przewlekłość postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Na marginesie dodał, że RDOŚ w Opolu mógł podjąć działania mające na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji chociażby poprzez skierowanie zlecenia wykonania pomiarów hałasu kolejowego innemu podmiotowi posiadającemu wymaganą akredytację. Wykonanie pomiarów przez inny podmiot jest także uzasadnione ze względu na nieprawidłowości, których dopuściło się Centralne Laboratorium Badawcze Oddział w Opolu podczas uprzedniego badania. Ponadto – na co zwrócił uwagę autor skargi – Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Opolu (dalej: WIOŚ) odmówił bezpodstawnie uwzględnienia w badaniach poprawki impulsowej, a której zastosowanie ma bardzo istotne znaczenie z uwagi na konieczność zastosowania się do rozstrzygnięć Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podkreślił równocześnie, że to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Pojęcie przewlekłość postępowania obejmuje opieszale, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy, a co ma – w jego opinii – miejsce w niniejszej sprawie.
Podsumowując podniósł, że zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący lub pogłębiający zaufanie jednostki do organów władzy publicznej nie tylko ma kształtować etykę administrowania, ale również ma na celu unikanie tworzenia takich sytuacji procesowych, które są dla stron zaskakujące, niedogodne, wskazują na niejasną zmienność ocen faktów lub uprawnień, powodują powstawania nierówności ich pozycji w postępowaniu bez należytego uzasadnienia w stanie faktycznym lub prawnym sprawy. Z zasady tej wynikają dla organów prowadzących postępowanie przede wszystkim następujące dyrektywy (określone wprost przez inne zasady ogólne): respektowanie zasady równości obywateli wobec prawa; dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy; uwzględnienie wszystkich wchodzących w grę interesów i ustosunkowanie się do zgłoszonych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron; czuwanie, by uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa i udzielanie im w tym celu niezbędnych informacji; praworządne prowadzenie spraw (ścisłe przestrzeganie prawa) i. sprawiedliwe ich rozstrzyganie; dążenie do przekonania stron o zasadności podejmowanych rozstrzygnięć; szybie (terminowe) załatwianie spraw; wykluczenie ujemnych następstw uchybień organu prowadzącego postępowanie dla obywatela, który działa w dobrej wierze. W ocenie strony skarżącej Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Opolu uchybił powyższym zasadom.
W odpowiedzi na skargę RDOŚ w Opolu wniósł o jej oddalenie. Argumentując przytoczył – analogicznie jak strona skarżąca – dotychczasowy przebieg postępowania podnosząc, że decyzją z 13 sierpnia 2019 r. RDOŚ w Opolu nałożył na A S.A. w [...] obowiązek:
ograniczenia poziomu hałasu emitowanego z eksploatowanej linii kolejowej nr [...] na odcinku w granicach obrębów [...] - [...], do poziomu nie powodującego przekraczania obowiązujących akustycznych standardów jakości środowiska, w terminie do 31 sierpnia 2022 r.;
poinformowania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu o realizacji ww. obowiązku, w terminie do 30 dni od jego wykonania.
W związku z odwołaniem strony decyzją z 21 lipca 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżoną decyzję RDOŚ w Opolu i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska GDOŚ podkreślił, między innymi, że rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji powinien zwrócić się do WIOŚ o:
po pierwsze – przeprowadzenie pomiarów hałasu emitowanego z eksploatowanej linii kolejowej nr [...], na odcinku w granicach obrębów [...]-[...] w punktach zlokalizowanych w takich miejscach aby zarówno pod względem usytuowania źródła hałasu jak i usytuowania terenów chronionych akustycznie były one reprezentatywne dla terenów chronionych akustycznie zlokalizowanych na analizowanym odcinku w obrębach [...] i [...];
po drugie – zweryfikowanie, podczas wykonywania pomiarów czy dalej emitowany jest nagminnie sygnał dźwiękowy Rp1 "Baczność" oraz czy należy uznać go za hałas impulsowy na rzecz skutecznego ograniczenia oddziaływania na środowisko w zakresie hałasu.
Mając na względzie te zalecenia, w piśmie z 31 lipca 2020r., RDOŚ w Opolu wystąpił do Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Opolu (dalej: OWIOŚ) o wykonanie pomiarów natężenia hałasu emitowanego z przedmiotowej linii kolejowej, zgodnie z zaleceniami wskazanymi wyżej. W uzupełnieniu powyższego wniosku, przy z 11 sierpnia 2020 r. RDOŚ w Opolu przekazał, OWIOŚ w Opolu, celem wykorzystania: pismo A S.A. z 10 maja 2019 r. wraz z załącznikami, tj. mapami sytuacyjnymi przejazdów kolejowo-drogowych zlokalizowanych na linii kolejowej nr [...] odcinek [...] -[...], oraz stanowisko Pełnomocnika mieszkańców [...] i [...] przekazane w mailu z 3 czerwca 2019 r. W dalszych motywach RDOŚ wyjaśnił, że w odpowiedzi z 23 listopada 2020r. OWIOŚ w Opolu poinformował, o wyznaczeniu, ze względu na wprowadzenie stanu epidemii, nowego terminu załatwienia sprawy do 31 marca 2021 r., a także o braku możliwości zastosowania poprawki impulsowej. W piśmie z 2 grudnia 2020r., RDOŚ w Opolu wystąpił, do OWIOŚ w Opolu, o przyspieszenie terminu wykonania pomiarów poziomu hałasu emitowanego z eksploatowanej linii kolejowej nr [...], na odcinku w granicach obrębów [...] – [...]. Równocześnie odniósł się do stanowiska OWIOŚ w Opolu dotyczącego zastosowania poprawki impulsowej, stwierdzając, że jej brak w planowanych pomiarach uniemożliwi zastosowanie się do zaleceń zawartych w rozstrzygnięciu GDOŚ. Z kolei zawiadomieniem z 25 stycznia 2021 r. – jak zaznaczył RDOŚ w Opolu – poinformował strony, o piśmie z 25 stycznia 2021 r., skierowanym do OWIOŚ w sprawie terminu przeprowadzenia pomiarów poziomu hałasu kolejowego w środowisku od przejeżdżających pociągów, eksploatowanej linii kolejowej nr [...] na odcinku [...] – [...], a także braku możliwości rozpatrzenia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 3 w/w ustawy K.p.a. Zaakcentował, że wynika to ze skomplikowanego charakteru sprawy oraz konieczności uwzględnienia w prowadzonym postępowaniu dowodu w postaci wyników pomiarów natężenia hałasu w środowisku, o których mowa wyżej.
Następnie organ ten, w odpowiedzi na skargę, opisał ponaglenie oraz przybliżył – wydane po jego rozpatrzeniu – postanowienie GDOŚ z 2 marca 2021 r. Wskazał tym samym, że organ wyższego stopnia stwierdził, iż RDOŚ w Opolu nie dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania gdyż, niezałatwienie sprawy w terminie wynikało z okoliczności niezależnych od organu, bowiem pismem z 23 listopada 2020 r. organ środowiskowy wyznaczył nowy termin rozpatrzenia wniosku w sprawie wykonania pomiarów poziomu hałasu kolejowego w środowisku od przejeżdżających pociągów, eksploatowanej linii nr [...] A [...] – [...]. Zaznaczył, że OWIOŚ wskazał termin załatwienia sprawy do 30 marca 2021 r. Następnie wyjaśnił, że OWIOŚ w piśmie z 12 marca 2021 r. poinformował go, że Centralne Laboratorium Badawcze Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Warszawie Oddział w Opolu przyjęło do realizacji przedmiotowe zlecenie, według – jak zaznaczył – metodyki zawartej w Załączniku nr 3 do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. (Dz. U. nr 140, poz. 824 wraz ze zmianą z 2011 r. Dz. U. nr 288, poz. 1697), z wyłączeniem pkt H. Zaznaczył, że z pisma tego wynika, że Laboratorium nie może przyjąć zlecenia w zakresie oceny, czy emitowany jest nagminnie sygnał dźwiękowy Rp 1 "Baczność" oraz czy sygnał ten można uznać za hałas impulsowy, a co za tym idzie nie można określić rodzaju dźwięku impulsowego oraz wartości poprawki impulsowej gdyż wykracza poza wskazane dokumenty odniesienia.
Mając to na uwadze, jak wyjaśnił dalej RDOŚ w Opolu, pismem z 23 marca 2021 r., zwrócił się do OWIOŚ w Opolu o doprecyzowanie terminu i warunków przeprowadzenia przedmiotowych pomiarów poziomu hałasu kolejowego w środowisku. Równocześnie, w celu pełnego rozeznania możliwości wykonania takich pomiarów, wystąpił 24 marca 2021 r. z zapytaniem skierowanym do firm: B z siedzibą w [...] oraz C z siedzibą w [...], jako akredytowanych laboratoriów, o możliwości przeprowadzenia pomiarów poziomu hałasu kolejowego od przejeżdżających pociągów, eksploatowanej linii kolejowej [...] A [...] [...], z uwzględnieniem poprawki impulsowej.
Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Na wstępie należy wyjaśnić, że mocą art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), dalej; P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Sąd nie ma obowiązku, badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.
Równocześnie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Warunkiem formalnym wniesienia skargi na bezczynność jest wniesienie ponaglenia, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Skarga nadawała się do merytorycznego rozpoznania.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie zaś do art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Natomiast na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.
Oceniając przebieg postępowania pod kątem zaistnienia przewlekłości (oraz ewentualnie jej charakteru) należy wskazać, że do chwili obecnej sprawa nie została załatwiona. W tym miejscu wskazać także należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania. Równocześnie wskazać należy, że Sąd podziela zarazem zarzuty skarżącego, i jego w tym zakresie argumentację.
Jak wynika z przedstawionego powyżej przebiegu postępowania, który jest zgodnie prezentowany tak przez stronę jak i organ, w rytmice podejmowanych czynności ich szybkości i ekonomice – z uwzględnieniem okresu wprowadzonego stanu epidemiologicznego – wystąpił stan uzasadniający stwierdzenie, że organ prowadzi przewlekle objęte skargą postępowanie. Zasadniczymi wręcz jedynymi podjętymi czynnościami zmierzającymi do merytorycznego rozpoznania sprawy, po 21 lipca 2020 r., (czyli po uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji RDOŚ z 13 sierpnia 2019 r. i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania), było w pierwszej kolejności zwrócenie się do OWIOŚ o przeprowadzenie stosownych pomiarów natężenia hałasu w środowisku, zgodnie z pismem z 31 lipca 2020 r., a następie zwrócenie się 23 marca 2021 r., do OWIOŚ w Opolu o doprecyzowanie terminu i warunków przeprowadzenia przedmiotowych pomiarów poziomu hałasu kolejowego w środowisku oraz w drugiej kolejności wystąpienie 24 marca 2021 r. z zapytaniem skierowanym do firmy B z siedzibą w [...] i do firmy C z siedzibą w [...], jako akredytowanych laboratoriów, o możliwości przeprowadzenia pomiarów poziomu hałasu kolejowego od przejeżdżających pociągów, eksploatowanej linii kolejowej [...] A [...] [...], z uwzględnieniem poprawki impulsowej.
Zdaniem Sądu rację ma strona skarżąca, że kilkumiesięczne okresy braku podejmowanych czynności czy też zaniechanie dyscyplinowania podmiotów, którym zlecono czynności uzasadniają twierdzenie, że organ prowadził postępowanie przewlekle. Zgodnie z art. 35 § 2 K.p.a., co należy powtórzyć, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przy ocenie charakteru tej przewlekłości Sąd miał na uwadze okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę, tj. istniejący stan epidemii, który niewątpliwie wpływał na organizację pracy urzędu, czy też charakter postępowania. Przy czym czas prowadzenia postępowania zwłaszcza brak zaangażowania w ustalenie podmiotu mogącego wykonać pożądane w sprawie badania, zwłaszcza przy istniejących i funkcjonujących na terenie województwa tak opolskiego jak i ościennych jednostkach badawczo-naukowych nie znajduje usprawiedliwienia we wskazanych przez organ okolicznościach związanych ze sposobem organizacji pracy urzędu, który powinien być odpowiedni do zachowania terminów wymaganych ustawą. Jak zasadnie wyjaśnił NSA w wyroku z 28 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3297/21, w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy.
Ponadto Sąd ten w przytoczonym powyżej wyroku, także słusznie, wskazał, że przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, na co zwrócił uwagę NSA, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy.
Skład orzekający NSA, co wymaga powtórzenia, odwołując się do dorobku doktryny podał, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania rozumie się – co istotne – sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011). Mając to na uwadze należy także dostrzec, że w wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość sąd bada wyłącznie, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób prawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to, czy sprawa została zakończona, czy też nie.
Stąd uznać należy za zasadne orzeczone w pkt 1 zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, tak ważnej z punktu widzenia strony ale i społecznego oczekiwania. Sąd nie znalazł jednak podstaw by przyjąć, że bezczynność miała charakter rażący. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3267/14 rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. (...) Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. (...) Rażące naruszenie prawa musi posiadać, zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. (...) Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zwraca się uwagę także na to, że długość trwania przewlekłości (bezczynności) postępowania nie jest podstawową (najważniejszą) przesłanką przemawiającą za uznaniem, że rażąco narusza ona prawo, niemniej jednak może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (podobnie NSA w wyroku z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, wszystkie przytoczone orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; CBOSA). Takiego kwalifikowanego naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie bezczynności Sąd nie stwierdza. Z tego względu orzeczono jak w pkt 2 i 3 wyroku – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 149 § 1a p.p.s.a. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonymi przez wiele elementów zmiennych bowiem każda bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania, jest naruszeniem prawa, ale nie każde ma cechy rażącego naruszenia prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, które być musi znaczne i niezaprzeczalne. Jednakże podkreślenia wymaga, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w sprawie, czego nie można stwierdzić w rozpoznawanej sprawie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. (punkt 4 sentencji wyroku).