II SAB/Op 11/08

II SAB/Op 11/08 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2008-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2008-06-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Jerzy Krupiński
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku
Zobowiązano organ do podjęcia czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 35 par. 1, art. 36, art. 37,
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 września 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. w przedmiocie opłacenia składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe 1) zobowiązuje Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. do rozstrzygnięcia w terminie jednego miesiąca wniosku skarżącej A. K. zawartego w piśmie z dnia 3 stycznia 2000 r. w przedmiocie opłacenia składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, 2) zasądza od Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. na rzecz skarżącej A. K. kwotę 25,20 (słownie: dwadzieścia pięć złotych dwadzieścia groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. K. jest bezczynność Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. w rozstrzygnięciu jej wniosku o opłacenie składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.
A. K. zamieszkuje wspólnie ze swoją matką M. K., inwalidą I grupy. Z uwagi na konieczność bezpośredniej i osobistej opieki nad matką skarżąca nie pozostawała w zatrudnieniu od 2000 r. Od 1998 r. występowała do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o przyznanie jej różnego rodzaju pomocy. Podnosiła, że jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku, a nie jest zarejestrowana we właściwym Urzędzie Pracy z powodu konieczności sprawowania opieki nad ciężko chorą matką, z która wspólnie zamieszkuje. Organ opieki społecznej rozstrzygał kolejnymi decyzjami i żądania o udzielenie pomocy, w tym decyzją z [...] odmówił przyznania skarżącej zasiłku stałego. Decyzja ta zaskarżona przez stronę została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...], a wyrokiem z 6 maja 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1229/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A. K.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że A. K. ma udokumentowany co najmniej dziesięcioletni okres ubezpieczenia składkowego i nieskładkowego. Pismem z 3 stycznia 2000 r. A. K. wystąpiła do OPS w G. "z prośbą o opłacanie za nią składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe". Organ I instancji w terminie przewidzianym w art. 35 i 36 K.p.a. nie wydał rozstrzygnięcia w żądanym przez stronę przedmiocie. W kolejnym piśmie z 14 stycznia 2001 r. A. K. wystąpiła o udzielenie odpowiedzi "czy będą za nią odprowadzane składki".
W następnych latach strona i organ I instancji prowadziły nieregularną korespondencję, która nie zakończyła się jednak wydaniem decyzji. Między innymi pismem z 14 lutego 2007 r. skarżąca wystąpiła do Kierownika OPS w G. " o wyjaśnienie kwestii odprowadzania jej składek", a w kolejnym piśmie z 15 lutego 2008 r. o "wyrównanie składek nieopłaconych".
Odpowiadając pismem z 26 lutego 2008 r. organ odniósł się do innych spraw dotyczących wnioskowanej przez stronę pomocy, ponownie odwołując się do wyroku sądu wydanego w sprawie zasiłku stałego, lecz nie wyjaśnił w tym piśmie przyczyn odmowy wydania decyzji co do żądania opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe.
Kolejnym pismem z 5 marca 2008 r. A. K. wystąpiła do Burmistrza [...] "o podjęcie działań zmierzających do opłacenia składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe". W odpowiedzi organ powołał się na treść wcześniejszych odpowiedzi udzielonych stronie.
Pismem z 29 kwietnia 2008 r. skarżąca wystąpiła wprost o odpowiedź "dlaczego nie została wydana decyzja w przedmiocie odprowadzania składek". W braku odpowiedzi organu wystosowała 5 maja 2008 r. kolejne pismo do Państwowej Inspekcji Pracy, w którym zarzucała OPS w G. "naruszenie prawa do ustalenia jej uprawnienia w zakresie odprowadzania składek". Pismo to zostało przekazane kolejno do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który z kolei postanowieniem z [...] przekazał je według właściwości do organu I instancji.
Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w G. nie nadał temu pismu biegu w trybie art. 37 K.p.a., lecz przesłał zainteresowanej pismo datowane 13 czerwca 2008 r., w którym wskazał, iż w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 6 maja 2004 r. w przedmiocie zasiłku stałego nie ma podstaw do wydania żądanej przez A. K. decyzji.
W skardze sądowoadministracyjnej wniesionej do Sądu 18 czerwca 2008 r., a opatrzonej błędną datą "26 maja 2006 r." A. K. zaskarżyła bezczynność organu w rozstrzygnięciu jej wniosku o przyznanie świadczenia w postaci opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Skarżąca wniosła o rozpoznanie jej wniosku złożonego w organie I instancji i wydanie wyroku przyznającego jej dochodzone świadczenie. W uzasadnieniu wniosku powołując się na ustawę o pomocy społecznej, w szczególności art. 42 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. oraz poprzednio obowiązujący art. 31 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej skarżąca podniosła, że od 1 stycznia 1999 r. do chwili wniesienia skargi spełnia wymagania o jakich mowa w zacytowanych przepisach. Zarzuciła, że organ nie rozpatruje jej wniosku bezpodstawnie odwołując się tylko do wyroku WSA w Opolu z 6 maja 2004 r. w sprawie II SA/Wr 1229/03, podczas gdy ona dochodziła zupełnie innego świadczenia.
Podkreśliła, że składała wielokrotnie "ważne dokumenty, które wykazują, że spełnia przesłanki do przyznania jej świadczenia w postaci opłacania składek na ubezpieczenie emerytalno – rentowe". W odpowiedzi na skargę organ nie zajął żadnego procesowego stanowiska informując, że "przesyła dokumenty dotyczące A. K. w celu rozpatrzenia". Organ podniósł, że A. K. nie dostarczyła żadnych nowych dokumentów w swojej sprawie do maja 2007 r., a po interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego pracownikowi socjalnemu. Ta sytuacja jednak w niczym nie mogła zmienić wydanego przez Sąd wcześniej rozstrzygnięcia i "nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, której domaga się klientka, ani nie istnieje żadna z przesłanek wznowienia postępowania w sprawie zasiłku stałego".
Na rozprawie skarżąca podtrzymała swoje stanowisko. Podkreśliła że "ma przepracowane 18 lat i bez opłacania składek nie będzie mogła w przyszłości korzystać z normalnej emerytury, mimo że nadal musi rezygnować z pracy, gdyż opiekuje się całodobowo chorą matką". Strona skarżąca wniosła także o zwrot kosztów postępowania w kwocie 25,20.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W sprawie zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.). Zgodnie z nim Sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
Ponieważ strony nie były w sprawie reprezentowane przez adwokata lub radcę prawnego wypada rozpocząć od wskazania na przepisy regulujące zakres kognicji sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej.
Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, sprowadza się zatem do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego (prawa procesowego).
Na początku trzeba także zważyć, że z mocy art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontroli sądowej poddana została bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a.
Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1 – 4 P.p.s.a, jeżeli przepisy ustaw szczególnych nie stanowią inaczej kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Z bezczynnością organów administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ pomimo ustawowego obowiązku podjęcia określonej czynności nie podejmuje jej w prawnie ustalonym terminie. Oznacza to tym samym, że w bezczynności organ pozostaje w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa, jeśli nie dopełnił czynności określonych w art. 35 i 36 Kpa, lub gdy nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (por. wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 opubl. OSP 2000 r., Nr 6, poz. 87).
Zgodnie z cytowanymi przepisami organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 Kpa). W myśl dalszych uregulowań tego artykułu niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Organy wyższego stopnia mogą określać rodzaje spraw, które załatwiane są w terminach krótszych niż określone w § 3 (art. 35 § 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).
Z kolei w myśl art. 36 Kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (§ 1). Ponadto ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2).
Poza przepisami regulującymi termin załatwienia sprawy administracyjnej i obowiązki organu na wypadek jego niezachowania wskazać trzeba na przepisy art. 52 P.p.s.a. i art. 37 Kpa. Co do dopuszczalności skargi na bezczynność organów z jednej bowiem strony jej złożenie nie zostało ograniczone przez ustawodawcę żadnym terminem, lecz z drugiej przepisy wprowadzają pewne przesłanki warunkujące prawną możliwość wniesienia skargi.
Zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.
Przez wyczerpanie środków zaskarżenia w myśl art. 52 § 2 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
W przypadku skargi na bezczynność organów administracji publicznej o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy strona skarżąca przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 Kpa, zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (§ 1). Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości (§ 2 art. 37 Kpa).
Powracając do okoliczności faktycznych sprawy należy zwrócić uwagę, że według przedstawionych sądowi ze skargą A. K. akt administracyjnych wynika, iż strona złożyła 3 stycznia 2000 r. w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. wniosek o przyznanie świadczenia pomocy społecznej w formie opłacania składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, czyli świadczenia przewidzianego w art. 31b wówczas obowiązującej ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 1998, Nr 64 poz. 414 ze zm.), które obecnie uregulowane jest w art. 42 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. 2008, Nr 115 poz. 728).
Opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne było kolejną formą świadczeń niepieniężnych w systemie pomocy społecznej, a z dniem 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 157 pkt 4 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162 poz. 1118 ze zm.) przepisowi art. 31 "b" ustawy o pomocy społecznej została nadana inna, rozszerzona treść, wprowadzająca pojęcie osoby rezygnującej z pracy w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny i powstała możliwość opłacenie przez ośrodek pomocy społecznej składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za taką osobę. Ustęp 8 art. 31 b stanowił początkowo, że wymienioną składkę opłaca się od dnia 1 stycznia 2000 r., lecz przepisem art. 1 pkt 8 litera "c" ustawy z dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej został zmieniony ustęp 8 art. 31 "b" ustawy o pomocy społecznej, w ten sposób, że jako datę początkową opłacania składki na ubezpieczenie społeczne i rentowe za osobą rezygnującą z pracy w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej osobistej opieki nad ciężko chorym członkiem rodziny wskazano dzień 1 stycznia 2001 r.
Trzeba ponadto zwrócić uwagę, iż w tamtej dacie istniała wątpliwość czy rozstrzygniecie o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku ośrodka pomocy społecznej, jako organu, opłacenia składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe (o którym mowa w art. 31 "b" ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, zapadać winno w formie decyzji bądź innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej wskazanych w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA, czy też w postępowaniu z zakresu ubezpieczeń społecznych, o którym mowa w art. 38 ust 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Uchwałą składu 7 sędziów NSA odpowiadając na tą wątpliwość prawną stwierdzono, że sprawa o opłacanie składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, o której mowa w art. 31 b ust. 3 ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez organ właściwy w sprawach z zakresu pomocy społecznej (por. uchwałę 7 sędziów NSA z 16 września 2002 r., sygn. OPS 6/02, opubl. ONSA 2003/2/41).
Pomimo wyżej wskazanych wątpliwości prawnych i zmiany przepisów dotyczących daty początkowej opłacania składek na ubezpieczenie społeczne trzeba zwrócić uwagę, że skarżąca uzupełniła wniosek o przyznanie jej spornego świadczenia kolejnym pismem z 14 stycznia 2001 r. domagając się informacji "czy ustawa weszła w życie 1 stycznia 2001 r." oraz ponownie odpowiedzi "czy Ośrodek Pomocy Społecznej będzie odprowadzał składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe". Takiej treści pismo było jednoznaczne i wymagało rozstrzygnięcia na gruncie art. 31 b ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej przez wydanie decyzji.
Tymczasem organ I instancji nie tylko z niewiadomych przyczyn nie podjął w sprawie żadnego rozstrzygnięcia, ale także nie zastosował przepisu art. 36 Kpa. Zupełnie niezrozumiałe jest przy tym nawiązywanie przez Kierownika OPS w G. w kolejnych wystąpieniach do rozstrzygniętej wcześniej sprawy o zasiłek stały, mimo, że strona wnioskując o przyznanie świadczenia z art. 31 b ustawy o pomocy społecznej (obecnie art. 42 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej) nie domagała się np. wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie zasiłku stałego.
Niezależnie od powyższych uwag zważyć należało, że warunkiem wniesienia skargi było wyczerpanie przez skarżącą trybu zażaleniowego określonego w art. 37 Kpa, a zatem uprzednie wniesienie zażalenia na bezczynność Kierownika OPS w G. do organu administracji publicznej wyższego stopnia, czyli Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Podniesiony przez stronę zarzut bezczynności dotyczył wszak niezałatwienia przez organ I instancji w ustawowym terminie sprawy, którą organ zobowiązany był załatwić przez wydanie decyzji w przedmiocie składek na ubezpieczenie społeczne.
W związku z trybem przewidzianym w art. 37 Kpa i art. 52 § 2 P.p.s.a. zaznaczyć należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 37 Kpa nie ma cech samodzielnego postępowania, a czynności organu wyższego stopnia podejmowane na skutek wniesienia zażalenia, które określone zostały w art. 37 § 2 Kpa, mają charakter incydentalny.
Jednocześnie dla spełnienia przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia, warunkującej wniesienie skargi na bezczynność organu, bez znaczenia pozostaje fakt nierozpatrzenia przez organ wyższego stopnia wniesionego zażalenia oraz niepodjęcia czynności określonych w art. 37 § 2 Kpa.
Bez względu bowiem na działania podjęte przez organ II instancji w zakresie usunięcia bezczynności organu I instancji, samo złożenie zażalenia z art. 37 § 1 Kpa stanowi wystarczający warunek wniesienia skargi na bezczynność organu.
W tej sprawie skarżąca złożyła w Państwowej Inspekcji Pracy w O. 9 maja 2008 r. pismo datowane 5 maja 2008 r., które jednoznacznie dotyczyło niezałatwienia jej wniosku o opłacenie składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe i było w istocie zażaleniem. Pismo to skierowano według właściwości ostatecznie do Kierownika OPS w G. na mocy postanowienia ZUS Oddział w O. z [...]. Brak przekazania tego zażalenia na bezczynność organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. przez Kierownika OPS w G. nie wyłącza prawa strony do zaskarżenia stanu bezczynności organu I instancji do Sądu.
W konsekwencji skoro skarżąca wniosła zażalenie na bezczynność organu I instancji w zakresie wydania decyzji w przedmiocie składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, należało uznać iż strona wyczerpała przysługujący jej środek zaskarżenia w przedmiocie bezczynności, a tym samym spełniona została w niniejszej sprawie przesłanka dopuszczalności wniesienia skargi do sądu.
Brak wydania decyzji przez organ I instancji skutkuje z kolei zastosowaniem cytowanego wyżej przepisu art. 149 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a.