II SAB/Ol 98/24

II SAB/Ol 98/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska /sprawozdawca/
Ewa Osipuk /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Starosta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art.3 par.2 pkt 8-9, art.119 pkt 4, art.151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 902
art.1 ust.1-2, art.3, art.4 ust.1, art.5 ust.2, art.6 ust.1, art.13, art.14 ust.1, art.16 ust.1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 poz 1267
art.1 par.1-2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Starosty O. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 17 lipca 2024 r. P. K. (dalej jako: wnioskodawca lub skarżący), powołując się na art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), zwrócił się do Starosty O. (dalej jako: Starosta lub organ) o przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej skanów kartotek płacowych za lata 2021 i 2022: Starosty O., Wicestarosty O., członka etatowego Zarządu Powiatu, Skarbnika Powiatu i Sekretarza Powiatu, wymienionych z imienia i nazwiska.
W odpowiedzi, pismem z 31 lipca 2024 r., organ poinformował wnioskodawcę o udzieleniu żądanej informacji. Jednocześnie wskazał, że nie wszystkie informacje zostały udostępnione w pełnym zakresie, gdyż udostępnienie informacji niemających związku z pełnioną funkcją, takich jak m.in. świadczenia socjalne z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, składki na ubezpieczenia na życie czy składki i pożyczki z kasy zapomogowo-pożyczkowej, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. W związku z tym organ podał, że przekazane dokumenty zostały zanonimizowane w zakresie danych stanowiących prywatność osoby fizycznej. .
W dniu 5 sierpnia 2024 r. wnioskodawca, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił ze skargą na bezczynność organu, zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., polegające na nieprawidłowym rozpoznaniu wniosku z 17 lipca 2024 r. W związku z tym skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu, zobowiązanie Starosty do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego z 17 lipca 2024 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, a w szczególności opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że postępowanie organu w sposób oczywisty narusza prawo. Wskazał, że wniosek został skierowany do podmiotu, zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, a dane dotyczące wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, a tylko takich osób dotyczył wniosek, stanowią informację publiczną, w tym także dane dotyczące składników tego wynagrodzenia. Podał, że nawet gdyby organ miał prawo zanonimizować dane, które uznał za chronione, co skarżący również neguje, to zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia tej części informacji wraz ze szczegółowym uzasadnieniem stanowiska. Skoro zaś nie wydał takiej decyzji, to pozostaje w bezczynności. Zdaniem skarżącego organ nie powinien anonimizować nazw składników wynagrodzenia w tabeli, a co najwyżej wpisane tam wartości kwot. Zarzucił, że organ zanonimizował szereg danych w sposób nieuprawniony i sprzeczny z zapisami ustawy, o czym świadczy nie tylko bardzo szeroki zakres anonimizacji, ale brak widocznych w kartotekach płacowych takich składników wynagrodzenia jak składki ZUS, potrącane od wynagrodzenia pracownika - zachowano jedynie pozycję suma skł. ZUS zakład. Podobny zarzut dotyczy pozycji, w której uwidoczniona jest wysokość odprowadzanych zaliczek na poczet podatku do Urzędu Skarbowego. Zatem w ocenie skarżącego zakres dokonanej anonimizacji wymaga kontroli sądowej.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że wydruki kartotek płacowych za lata 2021 i 2022 mają charakter dokumentów roboczo-technicznych, pomocniczych, przydatnych w bieżącej pionu kadrowo-płacowego (w istocie stanowią wydruki komputerowe z programu płacowego). Nie są to zatem dokumenty urzędowe, czy nawet prywatne, albowiem nie są przez nikogo podpisywane, ani nie są do nikogo adresowane "na zewnątrz". Są to dokumenty o cechach dokumentów wewnętrznych. Podano, że dostęp do materialnych aspektów działalności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ograniczony został zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4a u.d.i.p. do dokumentów urzędowych, którego definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., zaś kartoteka płacowa nie spełnia żadnego z elementów tej definicji. Wyjaśniono, że organ udostępnił dane z kartotek płacowych w takim zakresie, w jakim zawierają informację publiczną, tj. w zakresie wysokości wynagrodzenia brutto pracowników samorządowych pełniących funkcje publiczne wraz z podziałem na poszczególne jego składniki. Natomiast pozostałe wiersze kartoteki, dot. m.in. zaliczek na podatek dochodowy, składek ZUS, kwot potrąceń wynagrodzenia np. alimentacyjnych czy na świadczenia z ZFSS nie stanowią informacji publicznej, gdyż dane te nie są związane ze sprawowaniem określonej funkcji, lecz z faktem pozostawania w stosunku zatrudnienia. Poniesiono, że z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. wynikają istotne ograniczenia. Także przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji gwarantuje prawo do informacji o działalności, a nie prawo dostępu do treści i postaci wszelkich materialnych aspektów działalności podmiotów wykonujących zadania publiczne i dysponujących mieniem publicznym. Wskazano, że w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznej a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny jest jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy dóbr chronionych, czyli anonimizacja danych, co też zostało uczynione z uwagi na ochronę prywatności. Natomiast skarżący otrzymał treściowo istotną informację publiczna, tj. informację dot. wynagrodzenia brutto osób pełniących funkcji publiczne wraz z podziałem na poszczególne składniki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność.
Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku takiej skargi w obecnym stanie prawnym skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.
Skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zatem zauważyć, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Wprawdzie pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym, gdyż ustawodawca, odwołując się do kategorii sprawy publicznej, nie zdefiniował tego pojęcia, ale niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu, która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Informacją o sprawie publicznej jest również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).
Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Nie ulega wątpliwości, że starosta jest organem władzy publicznej, a zatem należy do kręgu podmiotów, które są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. W związku z powyższym złożenie wniosku w trybie u.d.i.p. nakłada na organ zobowiązany do udzielenia informacji określone obowiązki. Organ ten winien bowiem albo udzielić takiej informacji w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p., albo odmówić jej udostępnienia w trybie decyzji administracyjnej, o czym stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. lub też umorzyć postępowanie (w przypadku, o którym mowa w art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie nosi cech informacji publicznej, albo podlega ona udostępnieniu w oparciu o inne podstawy prawne (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.) lub w sytuacji nieposiadania przez organ żądanej informacji, wystarczające jest przekazanie wnioskodawcy wyjaśnienia o przyczynie nieudzielania informacji. W takich sytuacjach działanie organu powinno przybrać formę pisma (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 2571/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 9 października 2013r., sygn. akt II SAB/Sz 73/13). Zatem jedynie brak któregokolwiek ze wskazanych działań prowadzi do przyjęcia, że organ dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej.
W niniejszej sprawie skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie mu skanów kartotek płacowych za lata 2021 i 2022 osób pełniących funkcje Starosty, Wicestarosty, członka etatowego Zarządu Powiatu, Skarbnika Powiatu oraz Sekretarza Powiatu, wymienionych z imienia i nazwiska. Przy czym w ustawowym terminie 14 dni skarżący otrzymał żądane skany, w których podane zostały kwoty wynagrodzeń brutto wskazanych we wniosku osób wraz z podziałem na poszczególne jego składniki , zaś zanonimiozowano pozostałe dane, które w ocenie organu nie stanowią informacji publicznej.
Wyjaśnić zatem należy, że zgodnie z art. 3 ust. w u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego; 2) wglądu do dokumentów urzędowych; 3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. W myśl art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie całkowicie podziela, że lista płac nie stanowi informacji o sprawach publicznych ze względu na to, że jest to dokument wewnętrzny, stanowiący dokumentację pracowniczą i wyłącznie dla potrzeb pracowniczych jest sporządzana. Obowiązkiem pracodawcy jest bowiem m.in. prowadzenie dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz akta osobowe pracowników (art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy). Lista płac jest zatem dokumentem księgowym, którego celem jest jedynie ewidencjonowanie przychodów pracowników w ramach obowiązku prowadzenia dokumentacji ze stosunku pracy, o którym mowa w art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy. Nie ma zatem podstaw, aby listę płac - dokumentację wytworzoną wyłącznie dla potrzeb związanych ze stosunkiem pracy - traktować jak informację publiczną, czyli dokument dostępny dla każdego na podstawie u.d.i.p., nawet gdy ten dokument księgowy wytwarzany jest w jednostce sektora publicznego (por. wyroki WSA w Warszawie z 22 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 558/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 14 września 2021 r. sygn. akt II SAB/Bd 40/21 oraz z 19 czerwca 2024 r. sygn. akt II SAB/Bd 190/23, wyrok WSA w Łodzi z 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 53/23, wyrok NSA z 27 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 2128/18, dostępne w CBOSA). Słusznie zatem wywodzi organ w odpowiedzi na skargę, że skany kartotek płacowych nie stanowią dokumentu urzędowego, a w związku z tym żądanie skarżącego nie dotyczyło udostępnienia dokumentów urzędowych.
Natomiast należy rozgraniczyć pojęcie "informacji publicznej" i jej nośnika. Informacją jest zawsze wiedza o faktach, natomiast może ona być zawarta w różnego rodzaju nośnikach. Organ jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, a nie udostępnienia jej nośnika. W przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację, jeśli stanowi ona informację publiczną. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje bowiem uprawnienie do uzyskania określonej informacji, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, zawierającego tę informację. (por. wyrok NSA z 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 852/17, dostępny w CBOSA). Zatem nie postać dokumentów, niebędących dokumentami urzędowymi, a ich treść podlega udostępnieniu, o ile zawiera informację publiczną.
Wskazać należy, że żądanie skarżącego dotyczyło wynagrodzenia wskazanych we wniosku osób, pełniących funkcję starosty, wicestarosty, członka etatowego zarządu powiatu, skarbnika powiatu i sekretarza powiatu. Nie jest przy tym sporne, że osoby te pełniły we wskazanych latach funkcje publiczne. W myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Prawo do prywatności nie chroni zatem osoby pełniącej funkcję publiczną w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a wysokość pobieranego wynagrodzenia niewątpliwie pozostaje w związku z pełnioną funkcją. Zatem informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Natomiast nie jest informacją publiczną ani ta część składników wynagrodzenia, która wynika ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika, ani też kwoty wynikające z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne czy też uiszczani należnych podatków. Te kwoty nie są bowiem związane z pełnioną funkcją, a wyłącznie z uprawnieniem lub obowiązkiem osoby pełniącej funkcje publiczną jako pracownika.
W tych okolicznościach stwierdzić należy, że - jak wskazano wyżej - wniosek skarżącego o udostępnienia skanów kartotek płacowych nie dotyczył żądania udostępnienia dokumentu urzędowego. Tym samym organ nie miał obowiązku wydawania decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Natomiast skarżącemu udzielono żądanej informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne, czyli w takim zakresie, w jakim jego wniosek dotyczył informacji publicznej. Przy czym organ udzielił żądanej informacji w ustawowym terminie i jeszcze przed wniesieniem skargi do Sądu. Tym samym nie zaistniał w niniejszej sprawie stan bezczynności organu, a w związku z tym skarga okazała się niezasadna.
W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.