II SAB/Ol 87/25

II SAB/Ol 87/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-10-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-07-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Grzegorz Klimek
Piotr Chybicki /przewodniczący/
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Dyrektor Szpitala
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku w części; w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Dnia 14 października 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2025 roku sprawy ze skargi P. K. na bezczynność S. w O. S.A. w udostępnieniu informacji publicznej 1) zobowiązuje S. w O. S.A. do rozpoznania pkt 1 i 4 wniosku P. K. z dnia 26 maja 2025 roku - w terminie 14 dni; 2) oddala skargę z zakresie pkt 2 i 3 wniosku P. K. z dnia 26 maja 2025 roku; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od S. w O. S.A. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 597 złotych (pięćset dziewięćdziesiąt siedem), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 26 maja 2025 r. P. K. (dalej jako: "skarżący"), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Szpitala w [...] S.A. (dalej: "organ") o przesłanie informacji:
1. Na jakich warunkach zatrudnieni zostali ordynatorzy oddziałów chorób zakaźnych oraz pediatrycznego? Proszę o przesłanie skanów umów zawartych z tymi osobami.
2. Jaki tryb zastosowano zatrudniając (zawierając umowę) z ordynatorami oddziałów chorób zakaźnych i pediatrycznego . Jeżeli przeprowadzono konkurs lub inną konkurencyjną formę zatrudnienia proszę o przesłanie skanu pełnej dokumentacji konkursowej. Jeżeli nie przeprowadzono procedury proszę o wskazanie podstawy prawnej trybu zawarcia umowy.
3. Proszę o przesłanie skanów kwalifikacji osób zajmujących stanowiska ordynatorów oddziałów chorób zakaźnych oraz pediatrycznego.
4. Proszę o przesłanie potwierdzeń przelanych środków finansowych z budżetu szpitala osobom pełniącym funkcje ordynatorów oddziałów chorób zakaźnych oraz pediatrycznego z tytułu umowy o pracę, zapłaty faktur, kontraktów, delegacji oraz jakichkolwiek innych zobowiązań względem tych osób w 2025 roku.
W odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu 3 czerwca 2025 r. organ przesłał zanonimizowane umowy na pełnienie funkcji ordynatorów oddziałów chorób zakaźnych i pediatrycznego oraz dokumentację z przeprowadzonych konkursów, umowy zawarte wybranymi podmiotami na świadczenia usług.
Nadto odnosząc się do pierwszego pytania organ podał, że ordynator jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zagadnienia publiczne związane z ordynatorem dotyczą konkretnych spraw, w ścisłym kontekście z określonymi funkcjami ordynatora. Nie wszystko bowiem co łączy się z osobą danego ordynatora stanowi informację publiczną. Zagadnienia dotyczące informacji publicznej o ordynatorze należy rozróżnić w zakresie sfery publicznej i prywatnej. Ww. umowy dotyczą również udzielania świadczeń zdrowotnych, które dotyczą wykonywania pracy zarobkowej w zakresie w jakim ordynator nie pełni funkcji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i zostały zanonimizowane w zakresie w jakim nie dotyczą funkcji ordynatora.
Odpowiadając na pytanie drugie stwierdzono, że umowy zawarto w trybie konkursu ofert (art. 26 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej). W załączeniu przesyłano dokumentację konkursową: ogłoszenie o konkursie, protokół z posiedzenia komisji konkursowej, ogłoszenie o rozstrzygnięciu konkursu. Organ uznał natomiast, że złożone przez uczestników otwartego konkursu oferty na realizację świadczeń zdrowotnych są dokumentami prywatnymi. Dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji świadczeń zdrowotnych. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta wymogów określonych w szczegółowych warunkach konkursu. Oferty zachowują jednakże walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu nadanym treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Odnośnie do pytania trzeciego poinformowano skarżącego, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje tylko uprawnienie do uzyskania informacji o spełnieniu wymogów a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach. Dokumenty źródłowe dotyczące kwalifikacji ordynatorów nie stanowią zatem informacji publicznej.
Ustosunkowując się do pytania numer cztery stwierdzono, że przelewy na rzecz ordynatorów dokonywane są w jednej pozycji i zawierają w sobie zarówno wynagrodzenie za pełnienie funkcji ordynatora jak i wynagrodzenie za udzielenie świadczeń zdrowotnych. Z uwagi na połączenie w jednej pozycji sfery publicznej i prywatnej nie mogą zostać udostępnione. Ordynator otrzymuje wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji ordynatora w wysokości określonej w umowie, o której mowa w odpowiedzi na pytanie nr 1.
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność szpitala w [...], zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 26 maja 2025 r.
W oparciu o powyższy zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie szpitala do prawidłowego rozpoznania jego wniosku z dnia 26 maja 2025 r., w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniósł, że podmiot do którego skierowano wniosek to Spółka Akcyjna, której w 100% właścicielem jest Powiat [...]. Dysponuje pieniędzmi publicznymi, które wydatkuje i bez wątpienia wykonuje zadania publiczne. Osoby których dotyczył wniosek wykonują zadania publiczne/dysponują majątkiem publicznym. Organ nie przesłał jednak ani informacji ani skanów dokumentów: poświadczającego prawo wykonywania zawodu lekarza wybranego kandydata; dyplomu ukończenia akademii medycznej; dyplomu specjalizacji, dyplomów odbytych kursów; zaświadczenia o niekaralności; aktualnego zaświadczenia lekarskiego oraz z przeszkolenia bhp; zaświadczenia o wpisie do rejestru indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich właściwej okręgowej izby lekarskiej potwierdzających kwalifikacje osób mających wykonywać świadczenia zdrowotne w zakresie zgodnym ze składaną ofertą, polisy OC.
W protokole bezprawnie zanonimizował dane zaproponowanych stawek: za każdą godzinę świadczenia usług zdrowotnych w podstawowej ordynacji pracy w oddziale, za każdą godzinę świadczenia usług zdrowotnych w dyżurowej ordynacji pracy w oddziale, za każdy punkt wypracowany w poradni chorób zakaźnych oraz poradni retrowirusowej wartości punktu rzeczywistego. Nie zanonimizowano jedynie stawki miesięcznej za pełnienie funkcji ordynatora.
W umowie z podmiotem adres siedziby firmy, jej NIP zostały także bezprawnie zanonimizowane. Podobnie stawki określone w paragrafie 9 ust. 1 pkt. 1-4, 6 umowy. Przesłana umowa zawierała 12 z 17 stron. Nie przesłano skanu stron 13 - 17 umowy.
W zakresie konkursu dotyczącego świadczeń zdrowotnych wykonywanych przez lekarza-specjalistę w zakresie pediatrii wraz z pełnieniem funkcji ordynatora organ nie przesłał jednak ani informacji ani skanów dokumentów: poświadczającego prawo wykonywania zawodu lekarza wybranego kandydata; dyplomu ukończenia akademii medycznej; dyplomu specjalizacji; zaświadczenia o niekaralności; aktualnego zaświadczenia lekarskiego oraz z przeszkolenia bhp; zaświadczenia o wpisie do rejestru indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich właściwej okręgowej izby lekarskiej potwierdzających kwalifikacje osób mających wykonywać świadczenia zdrowotne w zakresie zgodnym ze składaną ofertą; polisy OC.
W protokole bezprawnie zanonimizowano dane zaproponowanych stawek: za każdą godzinę świadczenia usług zdrowotnych w podstawowej ordynacji pracy w oddziale, za każdą godzinę świadczenia usług zdrowotnych w dyżurowej ordynacji pracy w oddziale. Nie zanonimizowano jedynie stawki miesięcznej za pełnienie funkcji ordynatora.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik szpitala wniósł o jej oddalenie.
Wskazał również, że odpowiadając na pytanie nr 1 wnioskodawcy zostały przesłane zanonimizowane umowy na pełnienie funkcji ordynatora oddziałów chorób zakaźnych i pediatrycznego. Podniósł, że ordynator jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zagadnienia publiczne związane z ordynatorem dotyczą konkretnych spraw, w ścisłym kontekście z określonymi funkcjami ordynatora. Nie wszystko co łączy się z osobą danego ordynatora stanowi informację publiczną. Zagadnienia dotyczące informacji publicznej o ordynatorze należy rozróżnić w zakresie sfery publicznej i prywatnej (podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14.02.2017 r., sygn. akt II SAB/Wa 660/16). Ww. umowy dotyczą również udzielania świadczeń zdrowotnych, które dotyczą wykonywania pracy zarobkowej w zakresie w jakim ordynator nie pełni funkcji publicznej i zostały zanonimizowane w zakresie w jakim nie dotyczą funkcji ordynatora. Wyjaśniono, że w ocenie organu wysokość wynagrodzenia lekarza (nie pełniącego funkcji ordynatora), niezależnie od tego czy wykonuje swoje zadania na podstawie umowy o pracę czy też na podstawie kontraktu, nie stanowi informacji publicznej.
Odpowiadając na zarzut dotyczący braku przesłania skanu stron 13 – 17 umowy, wyjaśniono, że ww. strony, to załączniki do umowy wymienione w § 20 ust. 2 umowy i nie były one objęte wnioskiem skarżącego.
Odpowiadając na pytanie nr 2 wyjaśniono, że umowy zawarto w trybie konkursu ofert - art. 26 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. W załączeniu przesyłano dokumentację konkursową: ogłoszenie o konkursie, protokół z posiedzenia komisji konkursowej, ogłoszenie o rozstrzygnięciu konkursu. Jednocześnie wskazano, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu ofert na realizację świadczeń zdrowotnych są dokumentami prywatnymi. Dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji świadczeń zdrowotnych. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta wymogów określonych w szczegółowych warunkach konkursu. Oferty zachowują jednakże walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu nadanym treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (analogicznie w przypadku ofert złożonych przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. III OSK 2056/24).
Odpowiadając na pytanie nr 3 wyjaśniono, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje tylko uprawnienie do uzyskania informacji o spełnieniu wymogów a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2024 r., sygn. III OSK 3251/23). Dokumenty źródłowe dotyczące kwalifikacji ordynatorów nie stanowią zatem informacji publicznej. Zauważono, że wnioskodawca nie domagał się informacji na temat kwalifikacji ordynatorów, a żądał przesłania skanów kwalifikacji osób zajmujących stanowiska ordynatorów, które jak wyjaśniono wyżej nie stanowią informacji publicznej.
Odpowiadając na pytanie nr 4 wskazano wnioskodawcy, że przelewy na rzecz ordynatorów dokonywane są w jednej pozycji i zawierają w sobie zarówno wynagrodzenie za pełnienie funkcji ordynatora jak i wynagrodzenie za udzielenie świadczeń zdrowotnych. Z uwagi na połączenie w jednej pozycji sfery publicznej
i prywatnej nie mogą zostać udostępnione. Ordynator otrzymuje wynagrodzenie
z tytułu pełnienia funkcji ordynatora w wysokości określonej w umowie, którą przesłano wnioskodawcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy
z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej w skrócie: "u.d.i.p". Przepisy tej ustawy ustanawiają generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, regulując zarówno zakres podmiotowy jak i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej.
Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych.
Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku, którym jest spółka prowadząca szpital, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jest to bowiem podmiot leczniczy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 450 ze zm.), który udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do tych świadczeń na podstawie przepisów nieodpłatnie, za częściową odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Jest to zatem jednostka dysponująca majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne. Okoliczność ta zresztą nie budziła jakichkolwiek wątpliwości
Oceniając zakres wniosku i udzieloną odpowiedź organu, stwierdzić należy, że skarga jest częściowo zasadna.
Odnosząc się do pkt 1. wniosku organ przesłał skarżącemu żądane skany umów określające warunki zatrudnienia ordynatorów. Skarżący zarzucił, że umowy zostały częściowo zanonimizowane i przesłane bez załączników.
Zgodnie z treścią § 21 ust. 2 wskazanych umów załącznikami do umowy są:
1) Oświadczenie Przyjmującego zamówienie o zobowiązaniu się do ochrony danych osobowych.
2) Obowiązki osób upoważnionych do przetwarzania danych osobowych.
3) Informacja dotycząca przetwarzania danych osobowych Przyjmującego zamówienie.
4) Dokumentacja potwierdzająca posiadanie kwalifikacji zawodowych przez Przyjmującego zamówienie.
5) Polisa ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej Przyjmującego zamówienie.
Analizując prawidłowość postępowania organu, należy mieć na uwadze, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, o czym świadczy treść art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji wskazanych w ust. 1 i 2 może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku prawnego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu państwa. Przepis art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. konkretyzuje tę zasadę, wskazując wprost na ochronę informacji niejawnych i inne tajemnice prawnie chronione, np.: dane osobowe, prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych, a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępnienia informacji publicznej, który nie narusza wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). Nie w każdym przypadku, gdy organ odmawia udostępnienia informacji z uwagi na występującą w jego ocenie tajemnicę przedsiębiorcy czy ochronę prywatności osoby fizycznej, jest konieczne wydanie decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust. 1 albo art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Wydanie decyzji odmownej jest konieczne tylko w takim przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów. Ocenę należy zatem zawsze przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3149/18, wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1928/15; wyrok NSA z 12 października 2017 r. sygn. akt I OSK 537/17, wyrok NSA z 31 stycznia 2024 r. sygn. akt III OSK 169/23, dostępne w CBOSA). Racjonalne jest przyjęcie, że zasłonięcie określonych danych składających się na treść dokumentu można uznać za uzasadnioną anonimizację, gdy czynność ta nie pozbawi dokumentu waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego wniosku. Innymi słowy, anonimizacja dokumentu nie może niweczyć rezultatu, do którego dążyła strona, przedkładając swój wniosek (por. wyrok NSA z 21 listopada 2024 r. sygn. akt III OSK 760/23, dostępny w CBOSA).
Należy zatem podkreślić, że w pkt 1. wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący wniósł o wskazanie warunków na jakich zatrudnieni zostali ordynatorzy i zwrócił się o przesłanie skanów umów. Słusznie więc przyjął organ, że wobec brzmienia pytania przedmiotem zainteresowania skarżącego były stricte warunki zatrudnienia ordynatorów, a nie szczegółowe dane tych osób w postaci nr NIP, siedziby prowadzenia indywidualnej praktyki lekarskiej, nr telefonu kontaktowego, czy adresu e-mail. Skoro skarżący nie domagał się wyraźnie tych danych, to zasadnie organ je zanonimizował. Tak samo wyszczególnione w umowie załączniki, których organ nie przesłał skarżącemu, nie określały warunków zatrudnienia. Dlatego organ zasadnie je pominął. Jeżeli skarżący chciał uzyskać pominięte dane, to powinien o nie konkretnie wystąpić. Wówczas organ musiałby się odnieść do sprecyzowanego żądania. Natomiast na obecnym etapie Sąd uznaje działanie organu we wskazanym zakresie za prawidłowe.
Nie można jednak uznać za zasadne zanonimizowanie przez organ w § 9 umów wynagrodzenia za każdą godzinę udzielonych świadczeń zdrowotnych przez ordynatora, bez wydania decyzji odmownej w tym zakresie. Dane ujęte w § 9 umów były kluczowe dla przedmiotowego żądania. Dlatego organ winien dane te udostępnić, albo odmówić ich ujawnienia, jeśli - w ocenie organu - są to dane podlegające ochronie, ale odmowa ta winna przyjąć postać decyzji administracyjnej (por. wyroki NSA z 14 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 86/25 oraz III OSK 120/25, publ. w CBOSA).
W ocenie sądu nie można podzielić stanowiska organu, że informację publiczną stanowi jedynie informacja o wynagrodzeniu ordynatora z tytułu sprawowania tej funkcji, a wynagrodzenie ordynatora wypłacane przez szpital jako lekarzowi stanowi już informację prywatną, niepodlegającą rygorom u.d.i.p. Nie budzi wątpliwości Sądu, że dane o wypłacanym przez szpital wynagrodzeniu za udzielenie świadczeń zdrowotnych dotyczy sposobu wydatkowania środków publicznych, stanowi więc co do zasady informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p., a odmowa udostepnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej, na podstawie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane pozostaje stanowisko, zgodnie z którym informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1258/21, publ. w CBOSA).
W zakresie zatem zanonimizowanych w umowach stawek wynagrodzenia zasadny jest zarzut bezczynności organu. Z tych samych powodów zasadny jest zarzut bezczynności w zakresie rozpatrzenia pkt 4 wniosku, w którym skarżący domagał się przesłania potwierdzeń przelanych środków finansowych z budżetu szpitala osobom pełniącym funkcje ordynatorów w 2025 r. Niezależnie od tego z jakiego tytułu dokonywano przelewu środków publicznych, są to informacje publiczne, a ograniczenie dostępu do nich wymaga wydania decyzji administracyjnej.
W zakresie pkt 2 wniosku w ocenie Sądu organ udzielił wyczerpującej informacji, przesłał bowiem skarżącemu skany dokumentacji konkursowej i prawidłowo wyjaśnił, że złożone oferty z załącznikami stanowią dokumenty prywatne, które nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.
Zanonimizowanie w protokole komisji konkursowej zaproponowanych przez oferenta stawek wynagrodzenia nie może być uznane za odmowę udostępnienia informacji publicznej. Z dokumentów źródłowych wynika bowiem, że do konkursu na dane stanowisko ordynatora wpłynęło tylko po jednej ofercie. Zaproponowane przez oferentów stawki podlegały następnie negocjacjom i ostatecznie zostały określone w umowach. W związku z tym należy uznać, że stawki określone przez oferentów stanowiły jedynie propozycję i nie miały wpływu na wynik postępowania konkursowego. Z protokołu komisji konkursowej jasno też wynika jaki podmiot złożył ofertę. Wskazane zostało imię i nazwisko oraz adres. Nie powinno więc budzić wątpliwości, że ogłoszenie o rozstrzygnięciu konkursu dotyczy tego samego podmiotu wskazanego z imienia i nazwiska. Brak wskazania w ogłoszeniu, czy też zanonimizowanie innych danych osobowych, prócz imienia i nazwiska, nie ma znaczenia dla przedmiotowego żądania. Powtórzyć trzeba, że jeżeli skarżący chciał uzyskać pełne dane osobowe ordynatorów, to należało się o nie konkretnie zwrócić.
Jak już zasygnalizowano, prawidłowe jest stanowisko organu co do żądanych ofert z załącznikami złożonych w ramach konkursu. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowane zostało stanowisko, zgodnie z którym oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu na realizację zadania publicznego nie są dokumentami urzędowymi. Są to dokumenty prywatne i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej (por. wyroki NSA z 25 lutego 2025 r., sygn. akt III OSK 2056/24 i z 2 sierpnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2967/23, CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyżej wyrokach wyjaśnił, że w odróżnieniu od samej umowy oraz dokumentów wytworzonych przez komisję konkursową, oferta nie świadczy o sposobie wykonania zadania. Jest ona niezbędna do uruchomienia procedury konkursowej, w ramach której następuje weryfikacja, w tym ocena oferty oraz zawarcie umowy. Oferta zawiera wyłącznie dane indywidualne, które nie przekładają się automatycznie na treść umowy. To umowa definiuje bowiem sposób wykonania zadania oraz jego koszty finansowe. Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie pozwala traktować jako danych publicznych informacji zawartych w dokumencie nie wytworzonym przez organ i nie stanowiącym w sposób definitywny o istotnych elementach sprawy publicznej.
Prawidłowe jest również stanowisko organu w zakresie pkt 3 wniosku,
w którym skarżący domagał się przesłania skanów kwalifikacji wyszczególnionych ordynatorów. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego wydawnictwa PWN przez "kwalifikacje" należy rozumieć wykształcenie i uzdolnienia potrzebne do pełnienia jakiejś funkcji lub wykonywania jakiegoś zawodu. Wedle utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego informacje o wykształceniu funkcjonariusza publicznego mają charakter informacji publicznej, o ile wskazują one na poziom kompetencji tego pracownika w znaczeniu zakresu jego wiedzy, umiejętności i doświadczenia (jego kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej (zob. w tej materii m.in.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 2501/21; 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 2874/21; 4 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2634/18; 11 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 3251/23, publ. CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się przy tym na konieczność rozróżnienia żądania o udostępnienie informacji o wykształceniu, posiadanych uprawnieniach, czyli informacji o fakcie od żądania udostępnienia nośnika informacji publicznej, czyli np. dyplomu, świadectwa ukończenia nauki. W wyroku z 21 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 722/23, NSA wyjaśnił, że informacją publiczną nie jest całościowo pojmowana postać dokumentów, z których wynika rodzaj czy profil wykształcenia, niezależnie od tego, że dokumenty te stanowią dokumenty urzędowe. Podkreślono, że regulacje zawarte w u.d.i.p. umożliwiają uzyskanie treści i postaci dokumentów urzędowych wyłącznie w sytuacji, gdy dokumenty te stanowią dane publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p.). Natomiast nie wszystkie elementy uwidocznione w treści dyplomu ukończenia studiów wyższych stanowią informację publiczną (zob. nadto wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2022 r.; sygn. akt III OSK 5631/21). Z samego zatem faktu pozostawania w dyspozycji organu jakiegokolwiek innego dokumentu zawierającego dane o nazwie ukończonej przez funkcjonariusza publicznego uczelni publicznej, czy też uczelni niepublicznej - niezależnie od tego czy dokument ten stanowi treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalonego i podpisanego w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach kompetencji tego funkcjonariusza publicznego, skierowanego do innego podmiotu lub złożonego do akt sprawy, czy też nie - nie można wnosić, że ma ona charakter informacji publicznej. Nie przesądza bowiem o poziomie kompetencji tego pracownika (jego kwalifikacji) do sprawowania funkcji publicznej, analogicznie do oceny końcowej z ukończonych studiów czy też studiów podyplomowych. Z uwagi na powyższe za niespójne z tak rozumianym zakresem danych o wykształceniu funkcjonariusza publicznego stanowiących informację publiczną należy uznać automatyczne kwalifikowanie wszystkich elementów dokumentów poświadczających ukończenie studiów wyższych do kategorii informacji o charakterze informacji publicznej. W konsekwencji NSA uznał za nieprawidłowe wskazanie, że kopia dyplomu ukończenia studiów jako dokument urzędowy podlega udostępnieniu tak co do treści jak i postaci. Czym innym jest bowiem udostępnienie kopii tego dyplomu, a czym innym udostępnienie informacji (względnie części informacji) zawartych w takim dyplomie.
W wyroku z 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., a także w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje. Podobny pogląd prawny wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2019 r., sygn. I OSK 852/17.
W związku z powyższym, wobec jasno sprecyzowanego wniosku skarżącego, który domagał się udostępnienia skanów kwalifikacji, a nie podania informacji
o wykształceniu, uprawnieniach czy doświadczeniu ordynatorów organ prawidłowo wskazał skarżącemu, że dokumenty źródłowe dotyczące kwalifikacji ordynatorów nie stanowią informacji publicznej.
W konsekwencji Sąd uznał za zasadą skargę co do pkt 1. i 4 wniosku
w omówionym powyżej zakresie i dlatego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego.
Co do pkt 2. i 3. wniosku Sąd skargę uznał jako niezasadną, która podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3) wyroku. W niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zaniechanie prawidłowej realizacji wniosku wynikało z błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p., nie było więc celowym działaniem.
O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego: uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), rozstrzygnięto na zasadzie art. 201 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1964).