II SAB/Ol 81/23

II SAB/Ol 81/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-05-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 6 ust. 1 pkt 5, art. 14 ust. 2
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2021 poz 305
art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 149 par. 1, par. 1a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. w M. na bezczynność Burmistrza Miasta M. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta M. do rozpoznania - w terminie 14 dni - punktu 2 wniosku z [...] skarżącego Stowarzyszenia w zakresie: - miesięcznego wynagrodzenia Burmistrza Miasta M. wraz z dodatkami oraz łącznego jego wynagrodzenia w 2021 roku z dodatkami i premiami; - rocznego wynagrodzenia Sekretarza i Skarbnika Miasta M. wraz ze wszystkimi dodatkami i premiami; - rocznego wynagrodzenia członków rad nadzorczych spółek komunalnych Miasta M.; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od organu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Stowarzyszenie K w M. (dalej jako: "Stowarzyszenie") wnioskiem z dnia 7 listopada 2022 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta M. (dalej jako: "Burmistrz", "organ") o udostępnienie informacji poprzez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:
1. Jaki koszt poniosło Miasto M. w związku z budową domów wielorodzinnych przy ul. [...] w M. (kredyty, środki własne)? Czy inwestycja ta została już spłacona, a jeśli nie, to ile zostało do spłacenia i jaki jest przewidywalny czas spłaty kredytu? Jakie warunki (kryteria) musiały spełnić osoby ubiegające się o te mieszkania wybudowane przez Miasto? Kto te warunki ustalił i w jakiej formie? Kto konkretnie (imię, nazwisko, stanowisko, upoważnienie) podejmował decyzje o przydziale mieszkania? Ile osób ubiegających się o lokal mieszkalny otrzymało go mimo niespełnienia wszystkich kryteriów? Czy prawdą jest, że lokale w ww. budynkach otrzymały dzieci i rodziny establishmentu M.? Jeśli tak, ile było takich osób, jak się nazywają i kogo konkretnie sprawa dotyczy? Jakie kryteria trzeba spełnić, aby uzyskać lokal w nowo budowanym przez Miasto osiedlu przy ul. [...] w M.?
2. Ile wynosi obecnie miesięcznie wynagrodzenie Burmistrza wraz z dodatkami? Ile zgodnie z przepisami może on zarobić aktualnie miesięcznie? Ile łącznie zarobił Burmistrz w 2021 r. (wynagrodzenie, dodatki, premie)? Jakie wykształcenie posiada Burmistrz (jakich szkół jest absolwentem i rok ukończenia)? Ile zarabiają sekretarz i skarbnik M. (rocznie ze wszystkimi dodatkami i premiami)? Jaką kwotę Miasto M. przeznaczyło w 2021 r. na wynagrodzenia (ze wszystkimi dodatkami) na wszystkich swoich pracowników (w tym zatrudnionych w spółkach należących do miasta)? Ile zatrudnionych jest wszystkich osób? Kto zasiada w radach nadzorczych spółek miasta (wszystkich spółek – nazwiska, roczne zarobki i ilość zebrań, w których uczestniczyli w 2021 r.)? Jaka jest mediana zarobków na jednego pracownika miasta?
3. W ilu wspólnotach mieszkaniowych Burmistrz wydał zgody na sprzedaż napojów alkoholowych? Jakie konkretnie były to wspólnoty? Czy decyzje te zostały oparte na zgodach właścicieli w formie uchwał? Jeśli nie było uchwał, dlaczego zgoda została wyrażona i czy w tych lokalach sprzedawano alkohol wytwarzany przez Burmistrza lub jego rodzinę? Czy przedsiębiorcy, którzy uzyskali przedmiotowe zezwolenia są tymi samymi, którzy w ostatnich 3 latach zostali zwolnieni z podatków? Którzy to konkretnie przedsiębiorcy?
4. Czy prawdą jest, że jeden z urzędników bezpośrednio podległych Burmistrzowi bierze udział w przygotowaniach projektów pozyskania środków unijnych przez rodzinę Burmistrza, radnych czy szeregowych pracowników, a następnie bierze udział w ocenianiu tych wniosków z ramienia niezależnej instytucji opiniującej? Jeśli tak, to kim jest ta osoba (imię, nazwisko, stanowisko służbowe) i czy jej działania są zgodne z prawem (lub etyką zawodową), czy pobiera za to wynagrodzenie?
Burmistrz pismem z dnia 21 listopada 2022 r. udostępnił Stowarzyszeniu żądane informacje publiczne poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania wskazane w pkt 1, 3 i 4. Przy czym udzielając odpowiedzi na pytania z pkt 3 dotyczące ilości zgód na sprzedaż napojów alkoholowych we wspólnotach mieszkaniowych i kwestii wyrażenia zgody przez wspólnoty w formie uchwały, Burmistrz wezwał Stowarzyszenie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej. Natomiast co do zapytania dotyczącego sprzedawania alkoholu w powyższych punktach wytwarzanego przez Burmistrza lub jego rodzinę, przekazano Stowarzyszeniu odrębne pismo.
Z kolei w odpowiedzi na pytania z pkt 2 organ wskazał, że:
a) wynagrodzenie Burmistrza określone zostało uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] 2021 r. i podano link do tej uchwały;
b) obowiązujące przepisy prawa określające podstawę określenia maksymalnej wysokości wynagrodzenia Burmistrza zostały wskazane w podstawie prawnej do uchwały cytowanej w poprzednim punkcie;
c) uzyskane wynagrodzenie Burmistrza za 2021 r. wykazane zostało w jego oświadczeniu majątkowym i podano link do oświadczenia;
d) Burmistrz posiada wykształcenie [...], ukończył w [...] r. Technikum [...] w S.;
e) uzyskane wynagrodzenie zarówno sekretarza gminy, jak i skarbnika zostało wykazane w ich oświadczeniach majątkowych, do których podano linki.
Ponadto Burmistrz wskazał jakie kwoty Miasto przeznaczyło na wynagrodzenie: pracowników Urzędu Miasta i Gminy (z podziałem na urzędników i obsługę oraz pracowników interwencyjnych), pracowników Zakładu Wodociągów i Kanalizacji
Sp. z o.o. w M., pracowników Zakładu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w M. Podał ile osób jest zatrudnionych w Urzędzie Miasta i Gminy w M., w Zakładzie Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w M. oraz w Zakładzie Usług Komunalnych Sp. z o.o. w M. Wskazał z imienia i nazwiska osoby zasiadające w radach nadzorczych spółek miasta oraz podał ile było posiedzeń rady nadzorczej każdej ze spółek w 2021 r., spotkań z Właścicielem oraz poinformował o odbytym Walnym Zgromadzeniu Wspólników. Burmistrz udostępnił również informacje dotyczące średniego miesięcznego wynagrodzenia pracownika Urzędu oraz pracownika zatrudnionego w ramach prac interwencyjnych.
W piśmie z dnia 20 lutego 2023 r. Stowarzyszenie wystąpiło z ponagleniem do Burmistrza w zakresie udzielenia informacji dotyczących zarobków osób wskazanych we wniosku z dnia 7 listopada 2022 r.
W odpowiedzi Burmistrz w piśmie z dnia 6 marca 2023 r. wezwał Stowarzyszenie do precyzyjnego wskazania na jakie pytania z wniosku z dnia 7 listopada 2022 r. nie zostały udzielone odpowiedzi.
Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej domagając się zobowiązania organu do załatwienia wniosku z dnia
7 listopada 2022 r. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że pomimo zwrócenia się do organu z zapytaniem o zarobki Burmistrza, sekretarza gminy i skarbnika oraz członków rad nadzorczych spółek miasta, organ uchylił się od odpowiedzi na te pytania i nie wskazał składników wynagrodzenia tych osób. Jedynie odesłał do internetowej informacji (oświadczeń majątkowych zamieszczonych w BIP), a częściowo sprawę przemilczał (co do członków rad nadzorczych). Tymczasem na stronie internetowej nie ma precyzyjnych wiadomości o składnikach uposażeń tych osób. Ponadto nie każdy mieszkaniec M. ma dostęp do Internetu.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie wskazując, że żądane przez Stowarzyszenie informacje znajdują się w załączonych hiperłączach do BIP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 259 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Wyjaśnić przy tym trzeba, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminach określonych w ustawie i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt organu administracji, lecz jego brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
W przypadku żądania udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej jako: "u.d.i.p.", a żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis ten określa, że w tym przypadku sąd:
- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1);
- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2);
- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Przyjmuje się, że w sprawach ze skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sąd w pierwszej kolejności ocenia czy określony podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i czy żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Przesądzenie powyższego, a tym samym że skarga jest dopuszczalna, pozwala bowiem dopiero na przejście do drugiego etapu kontroli - to jest do rozstrzygnięcia, czy w sprawie występuje bezczynność (por. postanowienia NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1475/12, I OSK 392/12, I OSK 1377/12, I OSK 1445/12, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA).
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie spór między stronami dotyczy udostępnienia informacji dotyczących zarobków Burmistrza, sekretarza gminy i skarbnika oraz członków rad nadzorczych spółek miasta. W pozostałym zakresie Stowarzyszenie nie kwestionuje, że otrzymało odpowiedź na pozostałe pytania zawarte we wniosku z dnia 7 listopada 2022 r.
Mając na uwadze tak zakreślone granice sprawy Sąd przyjął, że organ dopuścił się bezczynności nie udzielając pełnej odpowiedzi Stowarzyszeniu.
Stowarzyszenie we wniosku z dnia 7 listopada 2022 r. (pkt 2) domagało się udzielenia odpowiedzi co do wysokości zarobków Burmistrza, sekretarza gminy i skarbnika oraz członków rad nadzorczych spółek miasta. Niewątpliwie żądane przez Stowarzyszenie informacje odnoszące się do wynagrodzenia pracowników jednostki samorządu terytorialnego mają charakter informacji publicznej. Nie można bowiem zapominać, że wynagrodzenia pracowników jednostek samorządu terytorialnego są finansowane ze środków publicznych, stanowią one zatem informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia
2009 r. (t.j. Dz.U. 2021 r. poz. 305) o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Zatem informacja o wydatkach organu, w tym wydatkach na wynagrodzenia (nagrody) jest informacją o majątku publicznym, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.
Pogląd ten jest także utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych, stanowiącym, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne (por. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2020 r.,
I OSK 578/19; z dnia 19 czerwca 2019 r., akt I OSK 2929/17; z dnia 5 lutego 2019 r.,
I OSK 840/17, dostępne w CBOSA).
Skoro zatem pytanie Stowarzyszenia dotyczyło danych o charakterze informacji publicznej, to organ powinien był udzielić żądanych informacji w sposób wyczerpujący. Stowarzyszenie domagało się m.in. odpowiedzi na pytanie: ile wynosi obecnie miesięcznie wynagrodzenie Burmistrza wraz z dodatkami, a także ile łącznie zarobił Burmistrz w 2021 r. (wynagrodzenie, dodatki, premie)?; ile zarabiają sekretarz i skarbnik M. (rocznie ze wszystkimi dodatkami i premiami)?
Tymczasem w odpowiedzi Burmistrz odesłał Stowarzyszenie do informacji zawartych na stronie internetowej BIP. W tej sytuacji Sąd uznał, że udzielona odpowiedź organu miała charakter ogólny i nieskonkretyzowany. Organ w istocie nie wskazał jakie są miesięczne, wraz z dodatkami, oraz roczne zarobki ww. pracowników. Wobec powyższego brak udzielenia pełnej informacji, zgodnej z wnioskiem Stowarzyszenia uznać należy za nieprawidłowy.
Z kolei na pytanie Stowarzyszenia dotyczące wysokości rocznych zarobków osób zasiadających w radach nadzorczych spółek miasta Burmistrz nie udzielił żadnej odpowiedzi.
Należy podkreślić, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stosownych czynności,
tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p. oznacza, że pozostaje on w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., I OSK 2512/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 18 sierpnia 2022 r., IV SAB/Wr 160/22, dostępny w CBOSA).
Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.
Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, dostępny w CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ był przekonany, że rozpoznaje wniosek zgodnie z obowiązującym prawem i podejmuje działania przewidziane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ z tej przyczyny nie załatwił wniosku w terminie. W postępowaniu organu nie można zatem dopatrzeć się złej woli, czy też próby negatywnego załatwienia wniosku strony.
O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.