II SAB/OL 72/23

II SAB/Ol 72/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-06-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /przewodniczący/
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne
Przewlekłość postępowania
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1832/23 - Wyrok NSA z 2024-03-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 3 par. 2 pkt. 8, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 53a, art. 66 ust.1, art. 72a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi D. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. W. w sprawie wszczęcia postępowania dotyczącego wyburzenia ściany nośnej w lokalu mieszkalnym oddala skargę.
Uzasadnienie
14 kwietnia 2023 r. D. R. (dalej jako: "skarżący") zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej jako: "organ", "PINB")
w wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania w przedmiocie legalności przebudowy – częściowego wyburzenia ściany w lokalu mieszkalnym K., skutkiem czego jest utrata oparcia stropu na całej długości ściany. Podał, że wniosek w tymże zakresie – opartym na art. 66 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - wystąpił pismem z 29 października 2021r., (doręczonym 2 listopada 2021r. ). Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z 29 listopada 2021r. informującym, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podał, że pismem z 1 października 2021r. skarżący wnioskował o kontrolę legalności przebudowy w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym w m. K., gm. O. 20 października 2021r. odbyła się kontrola w/w lokalu i stwierdzono rozebranie części ścianki działowej pomiędzy przedpokojem i kuchnia, j jednakże nie zostały naruszone żadne elementy konstrukcyjne. O braku podstaw do wszczęcia postępowania zawiadomiono skarżącego w piśmie z 26 października 2021r. Dodał, że postępowanie w sprawie naruszeń prawa budowanego, którego domaga się skarżący, może być wszczęte jedynie z urzędu, o czym stanowi art. 53a ust. ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2023, poz. 259, dalej jako. "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2022, poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności
z prawem. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a., jak również na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4 art. 3 § 2 ustawy, tj. m. in. gdy organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnych lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie i postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 1-2 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzuca PINB bezczynność w wydaniu decyzji z art. 66 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm., dalej jako: "u.p.b."). Przepis ten stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Istotnym jest przy tym, że zgodnie z art. 72a u.p.b. postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 66 ust. 1 wszczyna się z urzędu. Zatem
w kwestionowanym przez skarżącego zakresie PINB działa ex officio, czyli niezależnie od woli zainteresowanych wydaniem decyzji. Okoliczność ta jest istotna
w sprawie, gdyż oznacza, że to ocenie organu nadzoru budowlanego ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w trybie art. 66 ust. 1 u.p.b. W takim przypadku właściwy organ samodzielnie rozstrzyga o konieczności wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej.
Z akt sprawy, jak i wyjaśnień stron wynika, że PINB na wniosek skarżącego z 1 października 2021r. przeprowadził kontrolę robót w wymienionym powyżej lokalu stwierdzając częściowe rozebranie ścianki działowej, jednakże bez naruszenia żadnych elementów konstrukcyjnych budynku (notatka służbowa z 20 października 2021r.), o czymże powiadomił skarżącego pismem z 26 października 20921r., a następnie z 29 listopada 2021r., na wniosek skarżącego z 29 października 2021r. (pismo organ z 14 czerwca 2023r.
Procedurę wydawania decyzji administracyjnych reguluje ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775), dalej w skrócie: "k.p.a." W art. 37 § 1 pkt 1, ustawodawca wskazał, że bezczynność to niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Z unormowania tego wynika, że termin na załatwienie sprawy biegnie od momentu wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.). Zaś wszczęcie postępowania z urzędu organ administracji publicznej sygnalizuje przez zawiadomienie doręczane wszystkim osobom będącym stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Data zawiadomienia wskazuje datę wszczęcia postępowania z urzędu.
Przepis art. 61 § 1 k.p.a. wskazuje na szczególną przesłankę prowadzenia postępowania administracyjnego, które może opierać się na wynikającej
z przepisów szczegółowych zasadzie oficjalności lub skargowości. W przypadku strony przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. Strona może skutecznie wszcząć postępowanie poprzez wniesienie podania, ale tylko wówczas, gdy przepis dopuszcza działanie na wniosek. O tym jednak czy w danym postępowaniu obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego.
To z przepisów szczegółowych, mających w konkretnej sprawie zastosowanie, musi wynikać, iż postępowanie administracyjne może być prowadzone na wniosek strony. Zatem przepis art. 61 § 1 k.p.a. nie daje stronie samoistnie prawa do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie, tak jak nie ma charakteru normy kompetencyjnej, upoważniającej organ administracji publicznej do wszczęcia postępowania z urzędu
w każdej sprawie, ponieważ takie prawo, czy też w przypadku organu upoważnienie (zobowiązanie) może wynikać jedynie z przepisów szczegółowych. Tylko
w postępowaniu opartym na zasadzie skargowości, podanie wniesione przez stronę wszczyna postępowanie w sprawie zakreślonej treścią wniosku. Natomiast w sytuacji, gdy norma prawa materialnego precyzuje, że organ wydaje w danej sprawie decyzję
z urzędu, wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem, czy też podjęte
w związku z tym podaniem czynności kontrolne, stanowią dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Złożony w takim przypadku wniosek strony, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania Reasumując, w przypadku gdy norma prawa ustanawia zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynność organu w załatwieniu sprawy
w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt.
II OSK 1314/06, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").
Z powyższych względów w rozpatrywanej sprawie nie może mieć znaczenia fakt, że PINB przeprowadził kontrolę na skutek wniosku skarżącego, którego efektem jest notatka służbowa z 20 października 2021r. Rzeczona notatka, jak również kontrola, nie inicjowała automatycznie postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji. Zasadnym jest wskazać, iż na podstawie art. 182 k.p.a. prokurator władny jest wymóc na organie administracji publicznej wszczęcie postępowania opartego na zasadzie oficjalności, w celu wydania przez ten organ decyzji z urzędu, gdy jest
to konieczne do usunięcia stanu niezgodnego z prawem (por. wyrok WSA w Olsztynie
z 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Ol 170/14, publ. w CBOSA). Stanowisko
to potwierdził NSA w wyroku z 27 marca 2023 r., sygn. akt II OSK 2475/22 (publ.
w CBOSA). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona może doprowadzić do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu przez wniesienie do organu wyższego stopnia skargi na zaniechanie organu, na podstawie art. 229 pkt 2 k.p.a.
w zw. z art. 83 ust. 1 i 2 u.p.b. lub przez wystąpienie do prokuratora (art. 182 k.p.a.). NSA wskazał też, że gdy postępowanie może być wszczęte wyłącznie z urzędu , brak jest podstaw do wymagania, by organ nadzoru budowlanego wydawał postanowienie
o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 137/21 (publ.
w CBOSA), w którym podkreślił też, że same czynności kontrolne nie wchodzą zasadniczo w skład postępowania jurysdykcyjnego, a zatem datą wszczęcia postępowania nie powinien być ani dzień ich przeprowadzenia, ani też dzień wniesienia podania o przeprowadzenie kontroli obiektu. Przytoczone stanowiska skład orzekający w całości podziela. Podkreślić jeszcze raz należy, że potrzebę wszczęcia postępowania z urzędu ustawodawca pozostawił ocenie organu administracji publicznej, któremu powierzono załatwianie danego rodzaju spraw. W rozpatrywanym zaś przypadku,
w zarzucanym przez skarżącego zakresie, PINB nie wszczął i nie prowadził postępowania administracyjnego, nie mógł tym samym pozostawać w bezczynności
w jego zakończeniu, czego stwierdzenia domagał się skarżący.
W postępowaniu administracyjnym ogólnym, uregulowanym przepisami k.p.a., które normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy mimo wszczęcia postępowania w sprawie, w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. W konsekwencji w przypadku skargi na bezczynność
w postępowaniu administracyjnym kontrola Sądu zmierza jedynie do sprawdzenia, czy istotnie mimo wszczęcia postępowania w sprawie, organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W związku z tym, w przypadku skargi na bezczynność Sąd nie może rozważać w ogóle czy zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji i jakie powinno zapaść w sprawie rozstrzygnięcie. Rolą Sądu w takich sprawach jest tylko zbadanie, czy organ, któremu bezczynność zarzucono, pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie
do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu
za zasadną sąd zobowiązuje bowiem organ do wydania aktu (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie ma jednak uzasadnionych podstaw do stosowania tego przepisu,
w sytuacji, gdy postępowanie może być wszczęte przez właściwy organ tylko z urzędu,
a organ nie uznał za konieczne wszczęcia postępowania. W takim przypadku prawodawca, jak już wskazano powyżej, przewidział odrębne środki prawne służące spowodowaniu wszczęcia postępowania z urzędu. Dopóki nie zostanie skutecznie wszczęte postępowanie administracyjne, nie można organowi przypisać bezczynności
w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Z podanych przyczyn skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.