II SAB/OL 66/21

II SAB/Ol 66/21 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2021-08-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk /sprawozdawca/
Marzenna Glabas /przewodniczący/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 7425/21 - Wyrok NSA z 2023-03-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Zobowiązano organ do dokonania czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 2176
art. 5 ust. 2, art. 6art. 16 ust. 1,
Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 149  par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] r. w zakresie pkt [...] w części obejmującej dochody Nadleśnictwa za lata [...] oraz pkt [...] i [...] - w terminie 14 dni; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. zasądza od Nadleśniczego Nadleśnictwa na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 15 lutego 2021 r. B. K. (skarżący) zwrócił się drogą elektroniczną (wysyłając wniosek na adresy mailowe) do Nadleśniczego Nadleśnictwa A (organ) o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek zawierał 13 pytań, a zapytano m.in. o:
1) wynagrodzenie nadleśniczego, zastępcy nadleśniczego i sekretarza nadleśnictwa wraz ze wszystkimi dodatkami, w tym nagrodami, premiami, równoważnikami, deputatami wypłaconymi w 2020 roku wyżej wymienionej kadrze kierowniczej (w ujęciu rocznym i miesięcznym);
2) przychody i dochody Nadleśnictwa A w ostatnich 3 latach w ujęciu rocznym;
3) to, czy nadleśniczy był wydalony ze służby leśnej.
W odpowiedzi na powyższy wniosek nadleśniczy pismem z dnia 2 marca 2021 r. wskazał, że informacja o wynagrodzeniu kadry kierowniczej (nadleśniczego, zastępcy i sekretarza) nie stanowi informacji publicznej. Przedstawił przychody nadleśnictwa w 2018 i 2019 r. Nie przedstawił dochodów. Poinformował, że sprawozdanie finansowe za 2020 r. jest w trakcie przygotowywania. Nadleśniczy nie przedstawił również informacji, czy został w przeszłości wydalony ze służby leśnej.
Uzasadniając odmowę udostępnienia wynagrodzenia kadry kierowniczej nadleśniczy wskazał, że "wniosek sformułowany w taki sposób dotyczy w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r" I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam (...)". Jednocześnie nadleśniczy podniósł, że wynagrodzenia osób, o które pytano, zawarte są w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 stycznia 2003 r. w sprawie stanowisk, stopni służbowych oraz zasad wynagradzania w Służbie Leśnej.
W dniu 29 marca 2021 r. skarżący zwrócił się do Nadleśniczego Nadleśnictwa A o udzielenie informacji o wynagrodzeniu kadry kierowniczej (nadleśniczego, zastępcy i sekretarza), informację o przychodach i dochodach nadleśnictwa w 2020 r. oraz informację o tym, czy w przeszłości został wydalony ze służby leśnej.
W odpowiedzi (pismo z dnia 13.04.2021 r.) organ odmówił udostępnienia informacji o wynagrodzeniu kadry kierowniczej nadleśnictwa. Ponownie powołał się na wyrok dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10 oraz Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2020 r. I OSK 2623/19 (dostęp do informacji o wysokości wynagrodzenia osoby fizycznej zatrudnionej w instytucji publicznej).
Skarżący wywiódł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:
1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,
2) art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.
Skarżący wniósł o:
1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 15.02.2021 r. oraz 29.03.2021 r. w zakresie:
a) udostępniania wynagrodzenia nadleśniczego, zastępcy nadleśniczego, sekretarza w Nadleśnictwie w 2020 r. wraz ze wszystkimi dodatkami, w tym nagrodami, premiami, równoważnikami, deputatami,
b) udostępniania informacji o przychodach i dochodach Nadleśnictwa w 2020 roku,
c) udostępnienia informacji, czy nadleśniczy w przeszłości został wydalony ze służby leśnej.
2) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podkreślono, że nadleśniczy nie udzielił informacji o wynagrodzeniu kadry kierowniczej nadleśnictwa wraz z dodatkami, jak również odpowiedzi dotyczącej przychodów i dochodów nadleśnictwa w 2020 r., wskazując że są to dokumenty wewnętrzne. Ponadto nie udzielił informacji, czy został wydalony ze służby leśnej, a są to informacje publiczne.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
W odniesieniu do wniosku o ujawnienie wysokości wynagrodzenia wskazanych osób wraz z dodatkami podniesiono, że w tym zakresie wniosek dotyczy sfery prywatnej tych osób. Według organu przedmiotem zainteresowania wnioskodawcy nie jest jawność wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia wymienionych osób, a miesięczne wynagrodzenie konkretnych osób, czyli ich dochód. Co do zaś informacji o uzyskiwanych przychodach i dochodach Nadleśnictwa w 2020 r., podniesiono, że dane i zestawienia rachunkowe, będące w posiadaniu organu stanowią jedynie dokument wewnętrzny. Nie zostało bowiem jeszcze sporządzone i zatwierdzone sprawozdanie finansowe. Odnośnie zaś do informacji czy nadleśniczy w przeszłości został wydalony ze służby leśnej, wskazano, że informacja ta nie stanowi informacji publicznej.
W piśmie procesowym z dnia 13 lipca 2021 r. skarżący podtrzymał stanowisko i argumenty zaprezentowane w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 j.t.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy ppsa, jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Stosownie zaś do art. 3 § 3 ppsa sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji.
Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.
Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176), u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).
Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.
Nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 września 2002r., II SAB 289/02).
W sytuacji zaś gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą (por. wyrok NSA Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie z 20 czerwca 2002r., II SA/Lu 507/02).
Niewątpliwie organ udzielił odpowiedzi na większość pytań skarżącego. Nadleśniczy nie udzielił natomiast informacji o wynagrodzeniu kadry kierowniczej nadleśnictwa wraz z dodatkami, jak również odpowiedzi dotyczącej przychodów i dochodów nadleśnictwa w 2020 r., podnosząc, że są to dokumenty wewnętrzne. Ponadto nie udzielił informacji, czy został wydalony ze służby leśnej. Wskazane kwestie są zatem przedmiotem sporu w niniejszej sprawie.
Przede wszystkim należy podkreślić, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479).
Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.
Dalej należy wskazać, że fakt, iż określona informacja zawiera dane dotyczące prywatności, nie oznacza jednak, że traci ona charakter informacji publicznej. Nadal jest informacją publiczną, ale zgodnie z art. 5 u.d.i.p. prawo do jej uzyskania podlega stosownym ograniczeniom. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia danej informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p zobligowany jest wydać decyzję w tym przedmiocie.
Nadmienić warto, że udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności, czego jednak w przedmiotowym postępowaniu sąd nie rozstrzyga. Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną podlegającą udostępnieniu nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Niemniej jednak może dojść do sytuacji, że udostępnienie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia na określonym stanowisku wprost wskazuje na konkretną osobę fizyczną. Wówczas dochodzi do kolizji dwóch konstytucyjnych praw jednostki, tj. prawa do prywatności i prawa do informacji publicznej.
Na temat zagadnienia kolizji interesu prywatnego (prawa do prywatności) osoby pełniącej funkcję publiczną z prawem osób trzecich do informacji publicznej wypowiadał się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ.: OTK - A z 2006 r., nr 3, poz. 30) zwrócił uwagę na to, że w odniesieniu do informacji dotyczących działalności instytucji publicznych mamy do czynienia z daleko idącym przenikaniem się sfery informacji odnoszących się działań tych instytucji jako takich oraz informacji o zachowaniach funkcjonariuszy publicznych, w tym także obejmujących sferę życia prywatnego tych osób. Przeprowadzenie jednoznacznej i precyzyjnej cezury nie jest w takich wypadkach możliwe, należy przy tym założyć, że ustawodawca konstytucyjny czerpał swoje inspiracje w tym zakresie z ukształtowanego dorobku i standardów demokratycznych.
Trybunał Konstytucyjny, w powołanym wyżej wyroku podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną uznał, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów.
Zakres ochrony takich osób ze względu na ochronę ich prawa do prywatności jest znacznie węższy niż pozostałych. Tym samym w ich przypadku o wiele rzadziej zmaterializuje się negatywna przesłanka udostępnienia informacji publicznej w postaci ochrony prawa do prywatności.
W ocenie Sądu rzeczą bezsprzeczną jest, że wskazane we wniosku skarżącego osoby są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Niewątpliwie bowiem osoby te wydają rozstrzygnięcia o charakterze władczym, a także te wpływające na sytuację innych osób.
Dlatego też wnioskowane w tym zakresie informacje dotyczące ich wynagrodzenia wraz z dodatkami również niewątpliwie stanowią informacje publiczne. Przy czym jak już wyżej wskazano informacją publiczną jest kwota wydatkowana na określony etat (wynagrodzenie brutto), a nie konkretna suma, która wpływa na konto danej osoby. Jeśli zaś organ uznałby, że objęte są one ochroną prywatności i co za tym idzie nie mogą być udostępnione, to zobligowany jest wówczas wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Wyjaśnić dalej należy, że informację publiczną stanowią także dane o przychodach i dochodach nadleśnictwa w ujęciu rocznym. Organ za lata 2018 i 2019 podał jedynie przychody nadleśnictwa. Za ten okres nie ujawniono natomiast dochodów nadleśnictwa, nie podano również przyczyn, które spowodowały, że dochody (za lata 2018 i 2019) te nie zostały wykazane. Dlatego też w tej części wniosek skarżącego wskazujący, że organ pozostaje w bezczynności jest zasadny.
Odnośnie natomiast do informacji o uzyskiwanych przychodach i dochodach Nadleśnictwa w 2020 r., to podkreślono, że dane i zestawienia rachunkowe, będące w posiadaniu organu stanowią jedynie dokument wewnętrzny, są to zatem dane nieoficjalne. Nie zostało bowiem jeszcze sporządzone i zatwierdzone sprawozdanie finansowe.
Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia z autonomiczną definicją pojęcia dokumentu urzędowego, zgodnie z którą dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.).
Zaznaczyć należy jednak, że informację publiczną nie stanowią tylko dokumenty zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale również te, których używa on do wykonywania zadań publicznych. Nie ma zatem znaczenia to w jaki sposób dany dokument znalazł się w posiadaniu organu publicznego. Ważne jest to czy służą one wykonywaniu zadań publicznych i czy wiążą się one ogólnie z działalnością podmiotu administracji publicznej.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu zasobu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu kilku możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11; wyrok z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 707/10). Pogląd ten zachowuje aktualność (zob. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13). Udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6)
Należy podkreślić, że również w doktrynie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępnie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 58-59).
Wreszcie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjęto, że dokumenty wewnętrzne podlegają wyłączeniu z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Służą one wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok TK z dnia z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; zob. też wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14).
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej.
Skoro zatem nie zostało jeszcze sporządzone i zatwierdzone sprawozdanie finansowe za 2020 r., które to sprawozdanie powinno zawierać wnioskowane przez stronę informacje, to, o ile nie znajdują się one w innych dokumentach mających walor oficjalności, organ nie mógł udzielić informacji o przychodach i dochodach Nadleśnictwa za 2020 r. Brak jest bowiem oficjalnego dokumentu, który potwierdzałby takie informacje. Te zaś, które znajdują się w dokumentach wewnętrznych, nie stanowią informacji publicznej.
Niewątpliwie natomiast informacją publiczną jest to, czy Nadleśniczy był wydalony ze służby leśnej. Jeśli taka informacja znajduje potwierdzenie w dokumentach organu to bezsprzecznie jest to informacja publiczna dotycząca osoby pełniącej funkcje publiczną i co do zasady może podlegać udostępnieniu. Jeśli zaś organ uznałby, że informacja ta z uwagi na ochronę prywatności nie może być udostępniona, to zobligowany jest wówczas wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie. Jeśli natomiast organ nie posiada takich konkretnych danych, które znajdują odzwierciedlenie w jego zasobach (bo na przykład uległy one zatarciu), to powinien wskazać, że nie jest w ich posiadaniu.
W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 lutego 2021 r. w zakresie pkt 9 w części obejmującej dochody Nadleśnictwa za lata 2018 i 2019 oraz pkt 11 i 12 – w terminie 14 dni.
Wskazać należy stronie skarżącej, że Sąd w sprawie dotyczącej bezczynności organu nie był władny zobowiązać go do udzielenia pełnych wnioskowanych informacji.
Odnośnie do informacji o przychodach i dochodach Nadleśnictwa za 2020 r. organ poinformował, że nie ma takich oficjalnych danych, ponieważ nie zatwierdzono jeszcze sprawozdania finansowego.
Dlatego też Sąd orzekł w pkt II o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie.
Jednocześnie Sąd stwierdził w pkt III wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę taką wpłynął fakt, że organ pozostawał w przekonaniu, iż wniosek skarżącego został rozpoznany w sposób prawidłowy. Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu żadnej umyślności czy też chęci utrudnienia skarżącemu uzyskania informacji publicznej, w sposób pozaprawny.
O kosztach orzeczono w pkt IV wyroku stosownie do art. 200 w związku z art. 205 § 1.