II SAB/Ol 65/25

II SAB/Ol 65/25 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Grzegorz Klimek
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
658
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Sentencja
Dnia 29 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2025 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Rady Miejskiej w B. w udostępnieniu informacji publicznej - oddala skargę.
Uzasadnienie
Wnioskiem z 14 kwietnia 2025 r. Stowarzyszenie [...] (dalej jako: "skarżący") na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej zwróciło się do Rady Miejskiej w [...] (dalej jako: "organ") o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie projektu uchwały intencyjnej złożonej 10 kwietnia 2025 r. przez komitet [...].
W odpowiedzi z 28 kwietnia 2025 r. organ poinformował skarżącego, że pod projektem uchwały złożono podpisy, które uznano za dane osobowe, a ich ujawnienie wymaga zgody osób, których one dotyczą. Do pisma dołączono pełną treść projektu uchwały.
Pismem z 5 maja 2025 r. stowarzyszenie ponowiło wniosek wskazując, że dane osób podpisujących się pod dokumentami o charakterze publicznym są jawne.
W odpowiedzi z 14 maja 2025 r. organ poinformował, że obywatelski projekt uchwały znajduje się w BIP, wskazując zakładkę i link. Nadto podtrzymał swoje stanowisko co do konieczności ochrony danych osobowych.
Skarżące stowarzyszenie w dniu 16 maja 2025 r. wywiodło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność organu zarzucając naruszenie prawa materialnego, a mianowicie błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegającej na błędnym przyjęciu, iż zakres żądanych danych w zakresie imion i nazwisk osób składających wniosek z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą nie mieści się w zakresie pojęciowym informacji publicznej, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku przeciwnego.
W oparciu o powyższy zarzut stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji oraz o zasadzenie kosztów.
W uzasadnieniu wskazano, że udział w obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej czyni dane osobowe osób popierających projekt danymi stanowiącymi informację publiczną. Działania inicjujące ważne dla społeczności lokalnej zmiany planistyczne powinny odbywać się w sposób jawny i transparentny, dzięki czemu mogą być zidentyfikowane konflikty interesów, działania lobbingowe i mechanizmy podejmowania decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie uznanie, że organ nie pozostawał w bezczynności.
W uzasadnieniu podkreślono, że organ udzielił odpowiedzi na wniosek poprzez udostępnienie dokumentu, nadto poinformowano wnioskodawcę, że dokument ten znajduje się na stronie BIP, dlatego też nie odmówiono udzielenia informacji publicznej. Udostępniony dokument zachował wartość merytoryczną i pozwalał na realizację celu wniosku. W związku z czym nie istniała konieczność o wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Osoby, które złożyły podpisy pod projektem uchwały są osobami prywatnymi, niepełniącymi funkcji publicznych, dlatego też ich dane nie mogą być ujawnione co wynika zarówno z RODO jak i orzecznictwa sądów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem mogła być ona rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku.
W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.")
W doktrynie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29).
Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi m. in., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W świetle powyższego Rada Gminy w [...] jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Okoliczność ta zresztą w niniejszym postępowaniu nie była kwestionowana, dlatego też nie ma potrzeby dalszego jej rozważania.
Na wniosek skarżącego stowarzyszenia przewodniczący rady w terminie zakreślonym ustawą o dostępie do informacji publicznej udzielił odpowiedzi zawierającej informacje o treści projektu uchwały bez udostępnienia danych osób podpisanych pod tym projektem.
W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę było to właściwe i zgodne z przepisami u.d.i.p. załatwienie wniosku skarżącego. Dlatego też i późniejszą odpowiedź ( na ponowiony wniosek o podanie danych osób podpisanych pod wnioskiem ), wskazującą że projekt uchwały znajduje się na konkretnej stronie BIP uznać trzeba za prawidłową.
Dla porządku dalszych wywodów w pierwszej kolejności należy wskazać, że bezspornym jest, że rada gminy jest podmiotem, który ustawowo jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oraz że informacje, których dotyczył wniosek skarżącego stanowią informację publiczną. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się natomiast do rozstrzygnięcia innego zagadnienia, tj., czy informacje dotyczące osoby fizycznej (imię, nazwisko) znajdujące się pod projektem uchwały podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Rozstrzygnięcie tego zagadnienia wymaga na wstępie ustalenia, czy do jego zbadania może dojść w ramach skargi na bezczynność organu, czy też okoliczność ta mogłaby być badana jedynie w ramach kontroli decyzji o odmowie udostępnienia żądanych danych wydanej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W tej kwestii w orzecznictwie sądowym można spotkać pogląd, że "kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej - jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się "przy okazji" udostępnienia informacji publicznej" (wyrok NSA z 7 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3149/18; wszystkie powoływane wyroki są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądowe powołane poniżej).
Stosując powyższe kryterium, które można określić jako kryterium charakteru żądania wniosku (wprost czy "przy okazji"), można by w okolicznościach rozpoznawanej sprawy uznać, że w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna, tym niemniej, jak wskazał NSA w wyroku z 8 listopada 2023 r., sygn. akt III OSK 2111/22, względy ekonomiki procesowej przemawiają przeciwko takiemu załatwieniu sprawy. Skoro bowiem w rozpoznawanej sprawie organ zastosował technikę anonimizacji wyłącznie do danych osobowych wykonawcy umowy, którą udostępnił na żądanie skarżącego, to problem prawidłowości tej anonimizacji ze względu na ochronę prywatności mógł być przesądzony w ramach skargi na bezczynność.
Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że anonimizacja danych osobowych w dokumentach stanowiących informację publiczną ma na celu ich ochronę jako wchodzących w skład szeroko rozumianego prawa do prywatności i spełnia analogiczną rolę, jak decyzja o odmowie ich udostępnienia.
W praktyce orzeczniczej sądów co do zasady jawność danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego, nie jest kwestionowana (por. wyroki NSA z: 19 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2060/16; 22 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2317/14; 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2563/14; 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14; 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2153/14 ).
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem wniosku nie była jednak jakakolwiek umowa, z której wynikałoby późniejsze zobowiązanie gminy do rozdysponowania środków finansowych. Radzie gminy przedstawiony został jedynie projekt uchwały w sprawie kontynuacji prac nad realizacją uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
To wyłącznie od rady gminy zależy czy podejmie ona taką uchwałę, żadnego wpływu na powyższe nie mają osoby podpisane pod projektem uchwały w sprawie kontynuacji prac. Co więcej nawet jeżeli rada miasta zdecyduje się na kontynuowanie prac w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu to prace nad konkretnymi zapisami planu będą realizowane w przyszłości i to zapewne odległej. Dlatego też stwierdzenie skargi, że działania inicjujące ważne dla społeczności lokalnej zmiany planistyczne powinny odbywać się w sposób jawny i transparentny jest nie tylko prawdziwe, ale również bardzo przedwczesne.
Na problem dotyczący ujawnienia danych osób fizycznych ( prywatnych ) należy spojrzeć w dwojaki sposób – przez pryzmat ustawy o ochronie danych osobowych i przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wydaje się, że okolicznością pozostającą poza sporem jest to, że treść projektu uchwały stanowi informację publiczną, która zgodnie z treścią art. 8 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej podlega udostępnieniu w BIP. Przedmiotowe udostępnienie powinno nastąpić w taki sposób, aby tematyka, której dotyczy uchwała, została ujawniona w sposób czytelny i zrozumiały. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest bowiem zagwarantowanie transparentności działań m. in. organów samorządowych.
Dlatego też niezbędne jest rozważenie tego, czy ujawnienie danych personalnych osób, które złożyły projekt uchwały i tym samym mogły , choć nie musiały zainicjować wydanie uchwały przez radę gminy, jest niezbędne dla zapewnienia zrozumiałości i czytelności danego projektu.
W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, brak powyższych danych personalnych nie zniekształci przekazu przedmiotowej informacji publicznej. Istotą tej informacji jest przecież stanowisko, przedstawione w projekcie uchwały, dotyczące chęci kontynuowania prac. Bez wpływu na treść projektu uchwały pozostaje zaś informacja o danych osobowych inicjatorów kontynuowania prac.
Zbieżne z przedstawionym wyżej stanowiskiem zajął już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1177/08, stwierdzając, że: "usunięcie personaliów osób prywatnych, czy też ich zanonimizowanie w ogłoszonej w BIP uchwale organu gminnego, nie wpływa na czytelność dokonanego w ten sposób przekazu. W tym przypadku treść aktu administracyjnego nie traci waloru informacyjnego, albowiem wynika z niej kto, kiedy i w jakiej sprawie publicznej, zajął określone stanowisko".
W świetle powyższego uznać należało, iż skarżący nie może z ustawy o dostępie do informacji publicznej wywodzić skutecznie obowiązku ujawnienia ( również w BIP ) danych personalnych osób, które występują z inicjatywą uchwałodawczą. Brak przedmiotowych danych nie pozbawi bowiem ujawnionego projektu uchwały waloru pełności informacji publicznej. Nie wpłynie także na czytelność przekazu zawartego w przedmiotowym projekcie.
Podkreślić należy, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej ustawodawca, dokonał gradacji dóbr chronionych, tj. prawa do dostępu do informacji publicznej i prawa do ochrony prywatności osoby fizycznej. Treść art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, w sposób jednoznaczny, iż dobrem wyżej chronionym przez ustawodawcę, dobrem nadrzędnym nad prawem do dostępu do informacji publicznej, jest prywatność osoby fizycznej. To dobro też, co prawda, podlega ograniczeniom ( ust. 2 art. 5 ww. ustawy), jednak w rozpoznawanej sprawie ograniczenia te nie zachodzą.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r. w sprawie I OSK 620/12 stwierdził, że na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz przepisu art. 61 ust. 3 Konstytucji należy dojść do wniosku, iż dostęp do informacji uzewnętrznionej w urzędowym publikatorze teleinformatycznym zw. Biuletynem Informacji Publicznej doznaje ograniczenia, gdy dotyczy sfery prywatności osoby fizycznej, a ta osoba nie zrezygnuje z przysługującego jej prawa. Ochrona prywatności osoby fizycznej, o czym mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, realizuje się także poprzez stosowanie zasad i przepisów ustawy o ochronie danych osobowych. Przepis art. 6 tej ustawy uznał, że imię i nazwisko osoby fizycznej mieści się w kategorii danych osobowych nim zdefiniowanych, a zamieszczenie tych danych w BIP-ie stanowiłoby przetwarzanie danych osobowych tej osoby w rozumieniu art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych.
Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela przedstawione wyżej stanowisko, wskazując raz jeszcze, że projekt uchwały zamieszczony został w BIP-ie.
Skarżące stowarzyszenie nie wykazało skutecznie, że ujawnienie danych osobowych było niezbędne dla wykonania prze organ obowiązku wynikającego z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak ujawnienia danych osób fizycznych nie wpłynął bowiem w żaden na czytelność udzielonej informacji publicznej.
Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę , sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę oddalił.